张予曦：“晋升锦标赛2.0” 地方官员缘何着力扩大医疗卫生服务？| 对话佳作064期
改革开放后，地方政府大力发展经济，社会福利发展相对滞后。而进入21世纪后，中国的医疗保障和公共卫生服务范围显著扩大。中共十六届三中全会提出“扩大基本医疗保险覆盖面”，在城镇职工基本医疗保险的基础上，社会医疗保险覆盖范围分别于2003年和2007年扩大到农村居民和城镇居民。《2020年医疗保障事业发展统计快报》显示，“截至2020年底，全口径基本医疗保险参保人数达136100万人，参保覆盖面稳定在95%以上”。为什么自21世纪以来，中国的医保公卫服务范围显著扩大？地方官员着力发展医疗卫生事业的动力何在？传统的晋升锦标赛模型能否解释？牛津大学布拉瓦尼克政府学院博士后研究员张予曦老师于2020年发表在Governance的文章"Promotion tournament 2.0": Why local cadres expand health-care provision in China（点击阅读论文介绍）以医疗卫生领域为案例，探讨地方政府在21世纪大力发展医疗卫生服务的多重动因，并指出在传统晋升锦标赛模型中，技术官僚的角色是缺失的，本文将技术官僚引入理论体系，提出“晋升锦标赛2.0”模型，阐述了技术官僚的重要作用以及政治行动者之间的知识-权力联盟。本期对话佳作邀请到了张予曦老师就相关问题做进一步的讨论，以飨读者。
嘉宾介绍
张予曦，牛津大学布拉瓦尼克政府学院博士后研究员，获得牛津大学社会政策博士学位。目前负责“牛津大学各国新冠疫情应对政策追踪（OxCGRT）”研究工作，并领导组织实施中国省级层面数据的搜集工作。同时，还联合领导了对英国政府各部门对英国国家审计署“value-for-money”政策建议实施情况的评估工作。
访谈实录
Q1：您可以简单介绍一下您于2020年发表在Governance的"Promotiontournament 2.0": Why local cadres expand health-care provision in China一文吗？
张予曦：“晋升锦标赛”往往被用于解释过去中国地方政府一味重视经济发展，忽视社会福利供给的行为。这一判断与2003年以前地方发展的样态大致相符，但它很难解释为何近年来我国社会政策领域得到的长足发展。本文以医保卫生领域为案例，以深度访谈为基础，并综合多种数据和质性资料，探讨了地方政府在21世纪大力发展医疗保障和公共卫生事业的多重动因。本研究发现，“晋升锦标赛”模型对解释社会政策变革仍具有较强指导意义。这一制度安排并不局限于服务特定的政策目标，其制度弹性使其在一定条件下可以转化、并促进经济社会均衡发展。
笔者认为，要充分挖掘这一经典模型在新形势下，新领域中的理论活力，必须将技术壁垒较强的政策领域中各级技术官僚的动机，行为、决策和互动模式纳入理论框架。（详情可点击文末“阅读全文”查看中文版论文介绍）
Q2：本文提出了“晋升锦标赛2.0”模型，您能否从锦标赛的前提条件、竞争动力以及竞争策略等方面，介绍一下其与周黎安所提出的“晋升锦标赛”之间的异同？
张予曦：本文同很多研究中国地方官员的政绩和职业发展的研究都受到周黎安的“晋升锦标赛”理论模型的启发。本文将理论架构命名为“晋升锦标赛2.0”，即清楚的表明文章理论脉络，也是对周黎安理论模型（本文将其称作“晋升锦标赛1.0”）的致敬。本文以前人成果为基础，旨在探索和拓展该研究思路的适用范围，反映地方官员执政核心目标任务的时代特征和变化，并且回应一些理论发展变化过程中需要回答和解决的问题。
基于“晋升锦标赛1.0”模型的实证研究基本都在关注地方主要党政领导，早一些的论文如（Chen, Li, Zhou, 2005)所使用的实证数据是1979-2002年在任的344位主要省级领导干部的经济类指标完成情况和离任时的职业变动情况。近年来，随着地市级地方领导履历信息和绩效数据可供学者使用，部分实证研究开始关注市级层面地方领导的绩效和职业发展情况，如Zuo（2015）。
本文提出“晋升锦标赛2.0”的出发点在于：（1）中国庞大的行政官员体系并非只包含中央和地方的主要党政领导。晋升锦标赛是否被推广作为职能部门领导或技术官员的激励机制？如果是，那他们所参与的锦标赛与地方主要领导面临的锦标赛有无不同？（2）如果是，在地方主要党政领导统揽全局工作，总体负责的范式未见重大转变的情况下，适用于职能部门领导或技术官员的锦标赛如何与适用于党政领导的锦标赛协调配合，为地方党政领导的绩效服务，并受到地方党政领导锦标赛所传导的压力，从而将两套锦标赛的激励作用有机结合起来。比方说，本文所要解决一个重要的问题是，非专业背景的地方领导如何评价和解读职能部门专业性较强的工作目标任务，相应的评价指标，以及绩效所反映出来的职能部门领导和技术性官员的能力。
当然，许多关注2003年以后的实证研究表明，即使是地方主要党政领导的晋升也不仅仅是看经济绩效了，而是与其它多种指标显著相关，比如Zuo（2015）发现市长的晋升与当地社会政策（教育和医疗）的发展显著相关。还有很多研究关注到环境保护和污染治理任务与地方官员的晋升之间的相关性。回到医疗卫生领域，2003年的重大意义还在于我们国家经受了“SARS”的严峻考验，很多公共卫生、医疗保障领域的短板都暴露出来，尤其是农村医疗卫生事业。可以说，2003年以后我国的医疗卫生事业发展的总体思路开始深刻反思市场化和政府缺位带来的危害。2003-2009年是医疗卫生服务的市场化和社会化路线激烈争辩的阶段。2009年“新医改”以后，医疗卫生服务作为公共产品，国家（包括国家主办的数种社会医疗保险）逐步承担提供医疗卫生服务的主要责任，成为了一个历史性的趋势。落脚到地方官员的绩效考核和提拔任用，医疗卫生指标作为约束性指标出现在了“十一五”、“十二五”规划当中。因而，本文着力于考察在这一历史趋势下，医疗卫生领域目标对地方主要党政领导和职能部门官员的约束和激励作用。
具体关于“晋升锦标赛2.0”的描述，我就不再赘述，感兴趣的读者可以阅读原文或中文简介。在此，我想要强调两点：（1）对地方主要领导和职能部门技术型官员分别适用的两种晋升锦标赛在参与角色上有重大不同。地方技术官僚的升迁路径决定他们的竞争对象并非其它地区的同系统官员，而是同辖区其它职能部门的技术官僚。这对于他们的政策偏好和行为可能产生重要的影响，比如区域之间的竞争动力可能没有那么强劲，反而倾向于合作。而这一逻辑也符合医疗卫生，尤其是公共卫生和防疫方面的要求和内在逻辑。
（2）对于技术官员所参与的“晋升锦标赛”的裁判——具有人事决定权的当地主要领导——来说，他往往不是医疗卫生行业的专家，因而需要克服相当高的专业技术和信息壁垒。比如，一个地级市主管科教文卫的副市长职位需要从这四个相关部门的候选人中选任，而这些候选人的核心目标各不相同，绩效也并不直接可比。那么我们要考虑一个重点议题，即在实操中，与技术官僚行政能力相关的信息是如何生产，传递和运用到干部任用选拔当中的。
Q3：在“晋升锦标赛2.0”机制下，地方政府职能部门通过打造本领域亮点向上级释放政绩信号，但社会福利领域的指标往往是难以客观测量的，您认为这会对官员行为产生怎样的影响？
张予曦：虽然社会福利领域的指标不如GDP总量和增速一样广为人知，为人所理解，但不一定是难以客观衡量的。比如，“十一五”和“十二五”规划纲要分别将“新农合和三项社会医疗保险的参保率”定为约束性指标。“十四五”规划将“每千人口职业（助理）医师数”作为预期性指标。社会医保覆盖指标和卫生人员数是国际通行的衡量医疗卫生事业发展的指标，也是《中国卫生健康统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》等监测和公布的数据。
Q4：本文在“晋升锦标赛”的基础上引入了“技术官僚”这一角色，据您所知，不同领域的技术官僚所受到的激励程度是否一致？若不一致，哪种领域的技术官僚更激进？
张予曦：关于引入“技术官僚“的背景，以及技术官僚适用的“晋升锦标赛”有何特性，我已经在前文回答。从方法论角度来说，受限于一篇学术期刊容量，本文仅基于医疗卫生领域的实证材料，所以很难回答关于其它领域的技术官所受的激励程度的问题。而且，这篇文章偏重理论框架的提出，并没有量化绩效和晋升之间的相关性，所以无法进行跨职能部门比较。我在博士论文中有一章节采用定量的方法，量化了医疗卫生领域部门领导绩效和晋升之间的相关性。当然，这不是说“晋升锦标赛2.0”只能适用于医疗卫生领域。我欢迎并期待看到学界出现对其他政策领域技术型官员的绩效和晋升相关性的实证研究。
Q5：地方政府从唯GDP竞争转变为多目标竞争，当其面对多目标的硬指标时是否会有所侧重？社会政策硬指标的完成往往依赖财政支持，地方技术官僚争取财政支持的策略有哪些？
张予曦：本文关注的重点是自上而下的“职业激励”，而非自下而上的“争取财政资源”、或者“跑经费”机制。一些实证材料显示，上级把绩效完成情况和下一财年的财政补贴或者转移支付挂钩，在“晋升锦标赛”以外多加了一层自上而下的”财政约束”。比如，卫生部、财政部2009年联合印发的“关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见”中指出“（三）强化绩效考核。…要充分发挥考核结果在激励、监督和资金安排等方面的作用，考核结果要与经费补助以及单位主要领导的年度考核和任免挂钩，作为人员奖惩及核定绩效工资的依据。”
Chen, Y., Li, H. and Zhou, L. (2005). Relative performance evaluation and the turnover of provincial leaders in China. Economics Letters, 88, 1-10.
Zuo, C. (2015). Promoting City Leaders: The Structure of Political Incentives in China. The China Quarterly, 224, 955-984.
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访谈：张珺 黄扬 姜宝卿 成纪宏 吴芳 高姝蕊
编辑：姜宝卿
审校：对话佳作版块团队