宗族组织、权威人物和农民进城对农村公共物品供给的影响——以川南乡村筹资修建“户户通”公路为例

编者按

打赢脱贫攻坚战之后，中国全面了开启乡村振兴的新征程，涉农政策的顶层设计与农村基层执行需要更紧密地衔接。本文研究了“自上到下的非强制性、摊派性任务”在农村落地时的主要影响因素，提出并实验验证了宗族组织、权威人物和进城农民三因素会产生主要的积极或消极影响。这对我们认识基层治理效能提升的关键点以及“宗族影响力的趋利避害”、“农民进城后”问题都有所启发。更重要的是，本文选择了“户户通”工程作为研究切口，其意义又不仅仅局限于这一工程本身，对于各种涉农政策能否在农村顺利实施、取得实效都具有重要的意义。

作者简介

韩燕，北京理工大学人文与社会科学学院副教授，研究方向：公共管理、金融市场；

张琴，天津大学管理与经济学部副教授，研究方向：公共管理。

摘要

为了理解农民就村庄公共事务协商的过程，发现决定协商效率和成败的关键因素，本文对川南农村筹资修建“户户通”公路进行了案例访谈和问卷调查。研究显示，要使村民就公共事务协商一致，农村公共事务的组织者就需要弥合村民在经济利益、道德情感、程序公平等多个方面的差异化诉求。在道路修建时，村民组长作为基层权威人物发挥了积极的组织协调作用，宗族势力有助于提高宗族内成员的沟通效率，但宗族间的矛盾会掣肘村民达成共识。本文还发现，当前农村“举家进城、人走户留”的进城方式导致这些农民对户籍地村庄的公共事务缺乏参与意愿，住村村民与住城村民的矛盾严重妨碍了村民就公共事务达成一致。本文的研究深化了对农村公共事务决策过程的理解，对于确保政府惠农支农政策在农村真正落地生根也有重要意义。

1.问题提出

随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，农村工作的下一个重点领域就是实现乡村振兴。《十四五规划纲要》指出：全面推进乡村振兴，重要的一环是加强乡村公共基础设施建设，着力推进“往村覆盖、往户延伸”的农村道路畅通工程。地方各级政府也出台了各种政策措施支持农村公路建设，其中农村“户户通”公路工程就是一种常见形式。“户户通”工程是指修建连通农村每家农户的公路，通常由政府补贴 50％以上的建设资金，其余资金由农户集资，修路涉及的占地、招标、施工等事宜也由农户在村委会或村民小组的组织协调下自行解决。“户户通”工程是改善农村基础设施的一项重大利民惠民工程，受到了广大农民的普遍拥护和支持。但是，由于公路建设并非完全由政府包办，仍需农民“筹资筹劳”，所以各地的“户户通”工程实施结果迥异，常常会出现经济条件相似、地理位置相邻的两个村民小组，一个村进展顺利，而另一个村举步维艰的现象。那么，到底是哪些因素促进或制约了“户户通”工程的实施呢？这是本文力图回答的问题。

为了回答这一问题，我们对四川省高县Q镇的若干个村庄进行了访谈和问卷调查。高县位于川南，Q镇是高县县政府所在地。当地地形多山，农民依山而居，主要种植水稻、玉米、油菜、红薯，以及蚕桑和茶叶等经济作物。2014 年起，四川省“户户通”公路建设工程由政府出资50％，其余资金由农户自筹。我们于2019年1月至2月开始对Q镇的“户户通”实施情况进行了走访调查，访谈对象包括政府扶贫办工作人员、统战部工作人员、村民委员会主任、村民小组长、大姓宗族成员和普通村民。此后，我们又多次返回当地，进行入户访谈、发放问卷。对部分搬迁到城镇的农户，我们还利用当地农民清明节返乡祭祖的机会，进行了追踪访谈。

“户户通”工程虽然是由财政资金大力支持，但并非强制性、摊派性的任务，需要村中大部分农户的支持方可得以实施。在这一过程中，有许多问题需要农户协商解决，例如每家出资的金额，道路的走向，修路所占的土地是否应得到补偿，补偿金额是多少，不在村中居住但户籍仍在村中的农户是否也应一体出资等。也就是说，政府“粗线条”的大政方针，在农村具体实施时仍会面临一系列“细枝末节”的利益纠葛。能否妥善解决这些利益纠葛，使大部分农户感到经济和道义层面的公平，是决定一项“粗线条”的政府政策能否在农村落地生根的关键原因。显然，“户户通”工程在具体执行层面所遇到的这些决定工程成败的细节因素，并非“户户通”工程所独有的。农村的宅基地改革、美丽乡村建设、农田基本建设和基础设施建设等诸多政策都会遇到类似的问题。因此，本文选择“户户通”工程作为研究切口，其意义又不仅仅局限于这一工程本身，对于各种涉农政策能否在农村顺利实施、取得实效都具有重要的意义。

“户户通”工程并非农户自发行为，而是在政府推动下的一项政策，因此，“户户通”工程的实施也是农村基层组织贯彻和执行政策的过程。长期以来，农村基层组织能否有效地贯彻和执行上级政府下达的政策任务一直是公共管理学的重点研究问题。以往文献发现，农村体制内、体制外权威人物在政策贯彻和执行过程中发挥着至关重要的作用。与此同时，宗族势力在很多农村还广泛存在，而且是农村基层治理中一支不可忽视的力量。此外值得注意的是，随着我国经济不断发展，工业化、城镇化进程不可避免地导致农村人口不断向城镇转移。当前我国农村人口“进城”往往不是完全意义上的“离乡进城”，而是以部分家庭成员在城镇务工，部分家庭成员继续在农村务农的“半农半城”形式“进城”。甚至部分农民虽然已经举家搬迁至城镇，但其户籍仍保留在农村，并继续享有农村的与责任田、宅基地、惠农支农补贴等有关的权利。我们在调研中发现，农村的权威人物、宗族势力、农民“进城”都是决定“户户通”工程成败的重要影响因素。

2.文献综述

2.1 村庄权威人物对农村公共物品供给的影响

自1990年以来，村民自治制度逐渐成为我国乡村治理的基本政治制度。农村基层民主制度对农村公共物品供给具有重要影响，例如村庄选举可以提升公共物品投资。不过，村民参与农村公共事务的主渠道“一事一议”制度，还存在制度缺陷和交易成本过高问题。因此，农村权威人物在农村公共事务中的作用越来越受到学术界的重视。

农村权威人物，也即以往文献所说的“能人”，能对农村公共事务发挥较大的带动作用，这一点已被大量文献证实。农村权威人物可分为两类，一类是掌握村庄正式权力资源的村支书、村委会主任等基层组织管理者，另一类是不掌握村庄正式权力资源但拥有一定社会影响力的人员，如宗族长老、经济文化能人、退休干部和退休教师等。这两种精英都具有特定的权威，能对村庄内部其他成员乃至社区结构产生影响。当前，我国一些地方村级组织自治功能羸弱，权威人物便成为决定农村公共事务的重要因素，并凭借自身优势资源为村庄发展做出贡献。此外，也有研究发现，村庄权威人物可能出现异化，侵害村民自治，导致农村基层组织过于依赖私人资源，甚至借势干预乡镇政府工作。

2.2 宗族组织对农村公共物品供给的影响

宗族组织在促进经济发展和社会治理中始终发挥着重要作用。宗族组织网络不仅有利于促进城市移民人口就业，提高农户收入并缓解村庄内部不断扩大的收入差距，而且也是农村基层治理的重要支柱。例如，来自大姓宗族的候选人更容易在村庄基层选举中胜出，来自大族大房的村干部在村庄公共事务上更有发言权。但是，宗族领袖人物也可能利用其家族力量控制村委会，把公共权力变为宗族私权，为本宗族成员获得利益提供方便，甚至妨碍农村土地调整。

宗族内成员之间天然的血缘关系，也为宗族内沟通、协调公共事务提供了便利，这在一定程度上能促进农村公共物品供给。例如，来自宗族大姓的村主任能利用其在宗族内影响力，提升其行政权力的效力并增加村庄公共物品投资，宗族内部自发组织的祭祀和集体修路等传统惯例促进了农村公共物品供给。同时，宗族组织可以对乡村精英构成“非正式问责”，通过对村干部的行为产生道德压力，督促其更好地提供公共物品，成为正式组织功能缺失的情况下提供公共物品的一个替代性选择。

2.3 农民“进城”对农村公共物品供给的影响

近年来，工业化、城镇化大潮下，越来越多的农民“离乡进城”。很多农民在进城的同时，继续保留农村户籍。同时，农业农村部明确要求，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。进城农民保留农村户籍主要基于双重保险的考量：一方面，保留农村户籍使进城农民仍可拥有承包地和宅基地，享受集体收益分配权、征地补偿等；另一方面，保留农村户籍为农民在城镇工作生活出现困难时重回农村提供制度保障，从而提高了农民进城的心理安全感。

但是，进城农民保留农村户籍也存在一些消极效应。例如，进城农民闲置了大量房屋、田地等不动产资源。而且，为了给以后重回农村保留退路，进城农民极少转让闲置的农村土地和房屋，阻碍了农村土地流转，不利于农业规模经营和农村资源整合。农民进城还会在一定程度上加大农村内部的收入差距和利益诉求差异，削弱了农村集体行动能力，不利于农村公共物品供给。

3.案例分析

3.1 基本情况

本文选取四川省高县Q镇若干村组作为研究对象。Q 镇土地面积137.02平方公里，户籍总人口约为 5.8 万人。当地大部分位于山区，耕地面积较少，仅有 37900 亩。我们从访谈的个案中抽取出3个比较典型的村组进行分析。这3个村组的地理位置、经济状况、基层组织建设以及宗族影响力总体差异不大，但也存在一些细微差异。正是由于这些细微的差异，导致了这3个村组的”户户通”工程不同的落实局面。表1归纳了这3个村组的基本情况，下文的三个小节将依次介绍这3个村组“户户通”工程的具体情况。

3.2 Ａ村组：多姓杂居，齐心协力，顺利完成修路

A组村民共39户186人，主要以何姓、单姓、王姓为主，邻里关系比较和睦，没有占优势地位的宗族。青壮年男性村民大多外出务工，包括在邻乡小煤厂挖煤，在县城建筑工地上干零工，或外出打工；女性和老年村民大多在家务农，也有部分妇女跟随丈夫到工地做小工。A组仅有极少数村民因外出务工或做生意而举家搬往城镇。

政府出台“户户通”政策后，A 组村民茶余饭后都在议论修路的好处。村民组长 HWC因势利导，多次召开村民小组会议，商讨“户户通”公路怎么修、资金怎么筹、被占土地怎么赔的问题。除了举家在外打工的农户，几乎每户村民都派来代表参加会议。大家都认为，“户户通公路是方便每家每户出行的大好事儿，以后下雨出门都不怕烂泥巴弄脏衣服鞋子，大家有什么事运输材料物品也方便！”关于修路中的占地问题，村民表示：“只要公路能修到家门口，占点土地没啥可怕的（SZQ，2018年10月5日）”，“公路沿线都是每家每户的土地，只要把全组的路修通了，到地里的路基本也就通了，以后出门干农活也方便，粮食都能用车拉回来了，又省事又省力（HXF，2018年10月5日）”。在外打工的村民们也纷纷表示，“如果自家田地在修路过程中被占了不用赔偿。”（大写字母为访谈对象姓名汉语拼音首字母，下同。）

占用土地问题的顺利解决为进一步商量筹资问题铺平了道路。多数村民表示，比较公平的方式是按人头平摊修路费用。于是村民组长 HWC按人头平摊的方式进行计算，最终每个村民出资860元。修路资金顺利筹齐后，A组在上级政府的指导和帮助下进行项目招标和施工，并最终于2015年年底建成公路。

3.3 Ｂ村组：宗族矛盾，修路一波三折，最终“一村两路”

B组村民共20户104人，主要由张姓、何姓村民组成，其中张姓有10户56人，何姓有9户48人。从收入和职业来看，B组情况与A组类似。两姓家族内，收入水平比较均等，并且宗族内部各家居住比较集中，族内成员比较团结。但是，由于祖辈恩怨，两姓村民之间很少往来。更严重的是，由于两姓人数势均力敌，又存在矛盾，所以B组长期无法选出村民组长，故暂由附近村民中威望较高的C组组长HYM代理。

B组两姓宗族之间的矛盾，在修建“户户通”公路时再次爆发。张、何两家均不同意通往对方的道路从自家地里经过，所以B组的修路事宜一开始就卡在占地问题上而搁浅。不过，B组村民仍然认为修路有利于各自的生产生活，于是张姓村民在宗族内部讨论决定绕开何家，单独修路。不过，张姓村民规划的道路有一小段必须占用何家土地，而何姓村民聚众阻拦，即便张家愿意赔钱赔地，何姓村民也不同意张家借道，修路事宜再次搁浅。

此后，张家请来了代理村民组长HYM帮忙协商，HYM召集张、何两家，并对被占土地的何姓村民进行劝说：“修‘户户通’公路跟修河坝里的桥一样，修好了对大家来说都便利。大家都是通情达理的人，我按照上头规定帮你家申请吃上了低保，张家当时也没跳出来提反对意见。现在你家土地正好夹在人家张家的地盘上，是修路的必经之地。人家不是故意要伤及你家土地，你就当是做件好事让他们把路修上山。当然，你家土地也不能被白占了，占了多少就让张家赔多少。”最终，何姓村民听从了代理村民组长HYM的劝告，不再阻拦张家修路。随后，张姓家族内部经过协商，按人头出资，每人平摊780余元，并于2018年10月修建了一条长 524米，宽4.5 米的公路，直通所有张姓村民家门口。

一看张家人把公路修到了家门口，何家人也坐不住了。于是，何姓村民于2019年春节聚在一起商讨，很快就修路事宜达成共识。不过，由于何姓、张姓两家矛盾，何家人为避免从张家借道，规划了一条从河滩上穿过自家田地的公路。最终，何家每人平摊760余元，把路修成了。

B组的“户户通”公路虽然一波三折，但最终修通了。不过，在修路过程中，两姓宗族之间的矛盾造成了原本只需要一条路，但最终却修了两条，变成“一村两路”，这在一定程度上造成了资金和土地的浪费。

3.4 Ｃ村组：住村、住城村民存在矛盾，修路搁浅

C组共有25户124人，除少数几户温姓人家，其余皆为何姓村民，并与前述B组的何姓同为一族。何氏家族系当地旺族，其祖辈在解放前曾拥有这个村庄绝大部分土地并在县城购置房产。何姓家族在C组的这一支曾出过做官的族人。此前参与协调B组张、何两姓村民修路冲突的C组村民组长HYM就是何家那位做官族人的侄子，现年60余岁，在村民和何氏家族中比较有威望。

C组的何姓家族成员从上世纪90年代起，就开始逐步向城镇转移。目前在C组常住的何姓村民仅为7 户25人，约占小组成员的20％。不过，那些搬迁到城镇的何姓村民，仍然保留在村子中的户籍和土地，因此修建“户户通”公路仍然需要这些进城农民的参与和许可。

针对修路事宜，C组村民组长多次组织村民开会商议，但总在进城村民是否参与筹资这一问题上争执不下。一方面，进城村民认为他们没有义务掏钱：

“我们都搬上街一二十年了，早在10年前就买了房，现在也不怎么回老家，一般我们就是老家有人请客才回乡下去吃酒。老家修路跟我没啥关系，我儿子儿媳妇现在在成都买了房，以后我们也不会再回乡下住了。”（C组户籍村民，HYJ，小买卖者，在县城买房常住，2019年4月12日）“我们两口子年轻时在云南打工，一直没怎么在老家住。前几年在街上买了房子，现在还差几万块的房贷没还清。我们没有钱，也不回老家，所以修路与我们无关，我们不会出钱。”（C组户籍村民，HHR，在县城买房常住，2019 年4月13日）

另一方面，如果进城村民不掏钱，仅由住村村民承担修路费用，则人均费用大大上升，住村村民无力承担：“现在国家政策那么好，可惜人们不团结。街上那十来家人不出钱，我们农村这几家人也出不起那么多钱。”（C组户籍村民，HHC，2019年4 月11日）

更重要的是，住村村民认为进城村民不掏钱是不公平的，所以坚持要求进城村民必须掏钱。“四爹（指C组村民组长），你要不把街上那坨人的钱收齐，我们也不出钱，凭啥每次都让他们捡便宜呢？等你把他们的钱收齐了再来收我们的。”（C组户籍村民，HHS，2019年4月11日）

C组村民组长HYM 对此既为难又无奈，多次劝说和调解也未起效：“每次打电话通知开会，住在乡坝头的村民都很积极，都希望把路修通了，大家赶场也方便。但住在城头里的村民打电话请都请不来，他们认为自己现在又没在老家住，所以一个二个都觉得没义务出钱。我组织过几次村民小组成员会议，但是效果都不好，最后都没有谈拢。街上的人些不愿意出钱我也没权力强迫他们必须出。毕竟，修路是要求大家自愿捐款，这也是让我们这些村民组长很为难的地方。”（C组组长HYM，2019 年4月11日）

由于C组的住村村民和进城村民无法就筹资问题达成共识，因此截至2020年10月，C组的“户户通”工程仍然被搁置。

4.对3个典型案例的剖析

上述案例中的3个村民小组，面临的“户户通”政策完全一致，村民的经济状况和需要负担的修路费用也大体相当，但是“户户通”工程的进展却大相径庭。从案例来看，村民组长这种权威人物无疑对“户户通”工程的组织协调起到了重要作用；同时，宗族势力对“户户通”工程的影响也不可忽略；此外，“农民进城”对“户户通”工程的负面影响在C组表现得尤为突出。因此，下文将结合案例对以上3个因素进一步讨论分析。

4.1 农村基层组织中权威人物的作用

上述案例显示，农村公共物品供给和基层公共事务决策中最大的难点是如何妥善解决村民之间因恩怨和情感而产生的利益纠纷。我们在访谈中发现，在参与农村公共事务方面，村民普遍抱持“不患寡，患不均”的朴素心理，强烈偏好整齐划一、人人均等的筹资方式。例如，实际上修建到每户村民的道路长度不可能是完全一致的，而且每户村民的家庭人数也不尽相同。因此，从经济角度来看，按人头平摊修路费用并不完全合理，也与每户因修路的获益程度不完全对等。但是，大部分村民都赞同以人头平摊修路费用。这说明，村民对于直观的、表面的均等和公平有很高的要求。一旦村民认为某种解决方案有悖于公平原则，他们就会激烈反对。这一点在C组案例中表现得尤为突出。

现实中，在涉及利益的问题上要达到绝对公平是很困难的，因为很多利益既无法精准度量（如很难基于每户村民的地理位置精确分摊修路成本），也缺乏公认的市场价格（如很难给被占土地设定合理的价格），所以村民对某一方案是否公平的判断并不是完全基于市场化原则的精细计算，而是掺杂了恩怨和情感的因素。与之对应地，公共事务的组织协调者实际上无法诉诸公允的、高度数量化的方法设计出被各方认可的公平方案，而是需要借助其个人在村民中的威望，通过道德劝谕、情感感化来构建和强化方案的公平性。例如，A组在村民组长的协调下，沟通很顺畅，所以村民们就纷纷表示即使修路占了自家的地，也不要求补偿。而B组两姓宗族之间的历史矛盾导致张家村民即使愿意赔钱，何家村民也不让其占地修路。但是，代理村民组长通过自己的威望和循循善诱的协调，最终解决了B组张姓村民修路的占地问题。

那么，农村权威人物的“威望”又是从何而来呢？三个案例中的组织协调者都是村民组长。我们通过访谈发现，村民普遍认为村民组长的威望主要来源于其处事公道，且热心村庄公共事务。其中C组的村民组长（同时也担任B组的代理组长）虽然在宗族内有较高的地位，但是他的威望并不主要来源于宗族，而是其对公共事务的积极组织，使得村民认为他做事情“出于公心”。例如，B组和C组位置相邻，C组村民组长曾带领两组村民合力在河坝里修建了一座桥，使两组村民共同受益。

本文还发现，农村权威人物的“威望”与其在“体制内”的职务没有必然联系。如果一个村组负责人德行有亏，不被公共舆论认可，那么他是很难发挥组织协调作用的。例如，B组村民HHY曾谈到他们最初不愿意参与集资的一个原因是：“当时我们集资修路的钱没有直接给村委主任LSY（不是案例中所提的C组代理村民组长，而是行政村的村委会主任）。LSY以前是社会混混，我们不太相信他，怕他把钱私吞了”。

值得注意的是，以往文献对于“乡贤”这类权威人物在农村公共事务的作用有较多讨论。我们在访谈中也重点关注了乡贤这一问题，但并未发现乡贤发挥重要作用的证据。原因可能是，影响农村公共事务成败的重要因素往往不是资金，而是能否组织协调村民就行动方案的公平性达成共识。至少在我们所调研的地区，乡贤的作用主要局限于引领宗族祠堂、寺庙等捐赠活动，而在协调化解诸如修路、农田灌溉等农村公共事务中的村民利益纠葛方面，乡贤发挥作用的空间依然很小。

4.2 农村中宗族组织的作用

相对于权威人物所能发挥的组织协调作用，宗族组织在农村公共物品供给和农村公共事务决策中的作用呈现出多面性。

一方面，宗族组织有助于提高村民之间沟通协商效率。当前，农村很多公共事务都不具有强制性或摊派性，只有在村民自主自愿、协商一致的前提下才能推动有关工作。而道德和情感是影响村民之间沟通协商的重要因素，因此宗族内部成员之间天然的血缘关系、比较紧密的日常互惠往来，自然会大大提高协商一致的概率。例如，B组中张、何两家虽有矛盾，但是宗族内部却能很快就修路事宜达成共识，这就显示出宗族对基层公共事务正面的促进作用。

另一方面，宗族势力过度介入农村公共事务有可能发生异化。这一点在以往文献中已有很多证明。就“户户通”工程而言，B组两个宗族之间的矛盾导致修路过程一波三折，最终不得不“一村两路”，就是宗族势力异化的一个例证。

还应当注意到，宗族在协调农村公共事务方面并不是不可或缺的。宗族所发挥的正面作用，仍然集中在提高村民沟通协商的效率，而这一作用与权威人物所发挥的作用是重合的。换言之，即使没有强大的宗族势力，只要村民之间能在权威人物的组织协调下充分沟通，也是可以就公共事务顺利达成共识的。例如，A组由于多姓杂居，所以宗族势力不明显，但这并不妨碍A组率先修通“户户通”公路。

4.3 “农民进城”的影响

从前面对权威人物和宗族组织的分析来看，C组在这两个因素上的“先天条件”并不亚于A组和B组。具体来说，C组的村民组长具有较高威望，曾成功协调B组和C组村民自费修桥，而且还在何姓这一较大的宗族中有一定地位。此外，C组内宗族关系、邻里关系也比较和谐，不存在宗族矛盾。但是 C组却修路失败。导致C组修路失败最大的原因在于住村村民和住城村民就后者是否应当共同出资修建“户户通”公路存在难以调和的分歧。而这一分歧，本质上反映了近年来“人走户留”这一“农民进城”模式对农村公共物品供给所造成的负面冲击。

正如我们在本文开篇所讨论的，近年来农民举家搬迁到城镇后，往往还保留农村户籍。居住地与户籍地的分离导致进城农民对原户籍地村庄公共事务缺乏参与意愿。但是，仍留在村庄的住村村民则认为，住城村民不参与筹资严重损害了修路筹资的公平原则，因为住城村民既然保留了在村子里的户籍，就随时可以回来。并且，这种随时回来的情况在现实中也的确是屡见不鲜的：

“虽然说现在他们在街上住，但是他们户口在农村，而且在乡下有房子有田地。谁敢保证他们等路修通了不会回来占便宜呢？你看大房子的何三，修路的时候不捐钱，路修好了便回老家搞养殖，这样咋个行呢？”（C组户籍村民，HTP，2019年4月11日）“听说在街上买了房的HMZ他们一家准备等老家的路修通了，再把老房子拆了重新盖楼房。他们想的倒美，现在口口声声说不会回来，到时候路修好了敞开着，你想拦都拦不住，谁让人家户口田地还在这里，宅基地也还留着呢！”（C组户籍村民，HMT，2019年4月11日）

由于部分住城村民在道路修成后的确会重回农村，所以住村村民坚持要求住城村民一体出资是合理的、正当的。但站在住城村民的角度看，重回农村只是未来的一种可能，并不是必然会发生的，因此住城村民不愿意出资，也符合经济理性。由此可见，住村、住城村民的这一矛盾的确是难以化解的。

农民“离乡进城”并不是C组所独有的，A、B两组也有村民进城。但是为什么A、B两组却没有出现住村、住城村民的矛盾呢？这是因为A、B两组中完全搬离农村的户数较少，这两组中农民进城，更多是“半城半农”这种形式，即一部分家庭成员进城务工，其余家庭成员仍在村中务农。A、B 两组村民“半城半农”式的进城方式与C组村民“举家进城、人走户留”式的进城方式，最核心的区别是前者仍有家庭成员留在村中，而这些留在村中的家庭成员确保了“半城半农”式进城并不会大幅度降低这些农户参与村庄公共事务的意愿。

值得注意的是，C组“举家进城”的比例之所以高于A、B两组，是因为C组村民历史上经济条件优于A、B组，城镇亲戚数量也多于A、B组，所以C组的“进城”步伐略早于A、B组。从这一点看，A、B组可能只是暂时还没有出现住村、住城村民的矛盾。未来随着A、B组越来越多的村民在城镇扎根定居，C组今天的矛盾也许明天就会在A、B组重现。

5.调查问卷实证分析

5.1 数据与变量

综合对上述案例的分析可以看出，以下3个因素影响了农村公共物品供给和农村集体行动能否达成：（1）农村权威人物的组织协调作用；（2）宗族组织内的沟通协调作用；（3）“举家进城、人走户留”的进城村民越多，进城村民和住村村民之间的矛盾就越大，这一矛盾会阻碍农村公共物品供给。

为进一步验证从个案剖析中得到的结论，我们使用问卷调查数据进行实证分析。2019年4月，我们再次来到Q镇，根据前一轮的访谈结果对当地农户开展问卷调查。问卷设计借鉴了北京大学中国社会科学调查中心组织实施的中国家庭追踪调查（China Family Panel Studies，CFPS）问卷的个人基本信息、社会交往和参与公共物品供给意愿三部分内容，采用李克特五点量表法进行选项设置。我们在Q镇29个行政村中随机选择5个行政村，在每个行政村进一步选择5个村民小组（当地每个行政村一般有10个左右村民小组），在每个村民小组中随机选择6户左右（当地每个村民小组的户数从20到40户不等）上门发放问卷。在发放问卷时，对于文化程度不高或眼睛有疾病的农户，我们会认真向他们逐条解释问题，并记录他们的回答。我们共对150户发放了问卷，最终有效问卷为143份，问卷有效率为95．3％。

5.2 基于问卷数据的变量和回归设置

通过整理问卷数据，结合从案例访谈中得到的结论，我们设置了如表2所示的变量。

表2中变量的意义大多比较明确，需要略作解释的是宗族影响力（Clan）。以往文献多采用族谱或者宗祠作为宗族影响力的代理变量。但我们在调研中发现，当地无论大小宗族均有族谱或宗祠，因此这一代理变量不再适用。为了寻找新的宗族影响力代理变量，我们发现当地大宗族的村民会在每年清明节举办“坟山会”。举办“坟山会”需要较大的人力、物力、财力和宗族内的凝聚力。因此，被访者所在家族清明节是否会举办“坟山会”可以作为衡量宗族影响力的代理变量。

我们的基准回归方程是：

式（1）中的被解释变量分别为表2中的参与意愿（Willingness）、捐款意愿（Donation）、是否修通公路（Success）。其中，前两个解释变量使用 OLS 模型估计，第3个解释变量使用 Logit 模型估计。式（1）中的控制变量为表2中所列的全部控制变量。

由于回归方程（1）中的解释变量宗族影响力（Clan）和是否住村（InVillage）均为二元虚拟变量，所以我们可以通过在式（1）中加入交互项来刻画4种不同类型的村民对“户户通”工程的态度及工程的实施结果，即：住村且属于大宗族的村民、住村但不属于大宗族的村民、住城且属于大宗族的村民、住城但不属于大宗族的村民。加入交互项的回归方程是：

5.3 问卷数据回归结果

表3报告了方程（1）、（2）的回归结果，其中第1、3、5 列是基准回归的结果，第2、4、6 列是交互项回归的结果。

表3显示，权威人物影响力（Leader）、宗族影响力（Clan）的系数在第1、3 列中都显著为正，说明权威人物的组织协调作用、宗族的影响力提高了村民参与“户户通”工程的意愿，增加了村民的捐款意愿，但是在能否修成道路问题上（见第5 列），权威人物影响力和宗族影响力并没有发挥决定性作用。是否住村（InVillage）的系数在第1、3、5 列都显著为正，说明与住城村民相比，住村村民参与“户户通”工程的意愿和捐款意愿都更高，而且住村村民越多“，户户通”工程成功实施的概率就越大。

表3的第2、4、6列是交互项回归的结果。正如我们前面所说明的，交互项回归的优势在于区分了4 种不同类型的村民。为了方便解读交互项回归的系数，我们把表3第2、4、6 列的结果转写为表4。

表4显示，从参与“户户通”工程的意愿来看，住村且属于大宗族的村民意愿最高（3.267），其次依次是住村但不属于大宗族的村民、住城且属于大宗族的村民、住城但不属于大宗族的村民。这也与我们在访谈中的得到的结论是一致的，即住村村民的参与意愿更强，宗族影响力也会提升村民的参与意愿。从捐款来看，住村村民的捐款意愿大于住城村民，宗族对捐款意愿没有显著影响。从能否最终成功修路来看，住村村民且有宗族影响力的情况下，修成的概率显著大于其他情况。

综上所述，基于问卷数据的实证检验结果印证了我们从案例中得到的结论，即权威人物、宗族影响力有助于农村公共物品供给，住城、住村村民的矛盾妨碍了农村公共物品的供给。

6.结论与讨论

本文对川南农村集资兴建“户户通”公路进行了案例访谈和问卷调查。“户户通”公路工程由政府出资 50％，其余资金由农户自筹，占地和道路建设也由村民协商解决。我们发现，在筹资和占地问题上遇到了哪些矛盾，村民如何解决矛盾，进而是否修通了公路，各村存在较大差异。深入分析这些差异为我们揭开了农村公共物品供给和公共事务决策过程的“黑箱”。

我们发现，村民组长作为农村基层权威人物在修路过程中发挥了重要的组织协调作用，宗族势力有助于提升宗族内成员的沟通效率，但宗族之间的矛盾又会阻碍公共物品供给。此外，举家搬迁至城镇但户籍仍留在农村的村民，对户籍地村庄的公共事务缺乏参与意愿，这导致住村村民和住城村民产生矛盾，严重制约了村民就公共事务达成共识。

案例访谈显示，非强制性、非摊派性的政府政策能否在农村落地生根，关键是农村基层组织的领导者能否充分回应农民在经济利益、道德情感方面千差万别的诉求，确保农民感受到经济和道义层面的公平。而现实中，农民的诉求以及他们对公平的期望又往往与宗族网络、历史恩怨、邻里关系纠缠在一起。因此，农村权威人物是否具有足够的威望，能否善用自己的威望巧妙化解矛盾，促成村民求同存异，就成为政策落实过程中至关重要的一环。通过访谈发现，真正被广大村民认可、信服的权威人物并非源于其掌握的村庄行政权力或宗族势力的支持，也不是他们超越普通村民的经济地位，而是通过这些权威人物公道处事，一心为公的日常行为而逐渐形成的。由此可见，提升农村基层治理效能，关键还是选出有口碑、受信服的村组负责人。

在我们调研访谈的村组中，宗族影响力对村庄公共事务的影响呈现出多样性。一方面，宗族网络提高了族内成员协商一致的效率；另一方面，宗族之间的矛盾又会固化、恶化村民关系，绑架村庄公共事务决策。因此，如何充分发挥宗族网络促进沟通交流、凝聚村民共识的优势，同时又避免宗族势力裹挟村民意愿、放大邻里矛盾的弊病，是乡村治理中的一个重要课题。

近年来，农村中出现的“举家搬迁、人走户留”的进城方式给农村公共事务治理带来了负面影响。农民进城是我国城市化进程中的一个长远且深刻的变化趋势。农村户籍居民到城镇地区居住后，其户籍、责任田都还留在当地农村，在享受农村既有“福利”的同时，也需要承担修桥造路等农村基础设施建设的义务。本文研究提示我们，未来有必要深入讨论农民进城后，居住地、户籍地分离政策对乡村振兴的影响。

文章来源：《公共管理学报》2021年第2期

编辑：郭晨曦

校对：蔡龚涛

审核：光   涵

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