网络舆论是如何形塑公共政策的？一个“两阶段多源流”理论框架——以顺风车安全管理政策为例

编者按

近年来，由网络舆论推动公共政策议程设置的例子不胜枚举。由此引发出一系列值得探讨的问题：网络舆论是如何影响议程设置和公共政策形成的？不同网络舆论强度的影响有何差异？其背后的机制和逻辑何在？已有学者围绕这些问题进行了有益的探讨，但是，在理论解释上，大多数文献只是简单套用产生于西方社会的多源流理论，甚少考虑其适用性、可行性和解释力。对此，文章首先对多源流理论进行适应性调整，提出更加契合转型期中国政策过程的“两阶段多源流”理论框架，并基于这一框架对该案例进行深入的剖析，从比较的、动态演进的角度重点考查网络舆论如何促使问题源流、政治源流与政策源流发生耦合，进而影响政策结果。

作者简介

陈贵梧，暨南大学公共管理学院副教授，研究方向为互联网政治、公共政策与政府治理、企业社会责任;

林晓虹，暨南大学公共管理学院行政管理系本科生，研究方向为公共政策分析。

摘要

网络舆论对政策议程的影响是一个重要议题，已有文献大都将网络舆论视为外生给定因素探讨其对政策议程的影响，缺乏对网络舆论的动态特性及其影响效应的足够关注。本文对金登多源流理论原型进行修正，结合现实观察和理论推演，构建一个“两阶段多源流”理论框架，刻画以回应策略和行为为调节变量的多源流耦合程度对公共政策形成的影响。基于这一理论框架，围绕滴滴顺风车安全事件对顺风车安全管理政策进行分析，结果表明：政策议程是由问题触发、舆论驱动的，具有明显的阶段性；由于缺乏实质性回应，紧挨着的两起危机事件引发网络舆论的升级，促使问题源流、政治源流与政策源流从轻度耦合演变为高度耦合，进而促使“问题之窗”与“政治之窗”相继开启，最终导致顺风车安全管理政策由宽松到严苛的巨大转变。本文新构建的理论框架对于转型国家的议程设置和政策形成，特别是公共舆论与政策之间的关系方面具有更强的解释力。本文结论在网络舆论引导和民意的实质性回应方面具有明显的政策含义。

1 问题提出

当前，互联网尤其是新媒体的发展带来了社会互动、秩序乃至范式的根本性改变。随着公民意识的增强，日益壮大的网民自然会寻求或创造表达呼声的出口，而新媒体无疑成为公共舆论的助推器、发酵器与演绎场。另一方面，“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。”对以群众路线为根本工作路线的执政党而言，互联网成为党和政府“同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径”。也就是说，党的群众路线在互联网时代的具体表现就是党和政府对网络民意的重视与回应。在这种背景下，互联网为国家和社会之间的互动创造了新的基础结构，成为了公众表达诉求、形成舆论进而推动政策议程设置的重要力量。

近年来，由网络舆论推动公共政策议程设置的例子不胜枚举：从郭美美事件到翟天临事件，从临武瓜农事件到魏则西事件，从长生生物问题疫苗事件到滴滴顺风车安全事件……无不如此。由此引发出一系列值得探讨的问题：网络舆论是如何影响议程设置和公共政策形成的？不同网络舆论强度的影响有何差异？其背后的机制和逻辑何在？已有学者围绕这些问题进行了有益的探讨，但是，在理论解释上，大多数文献只是简单套用产生于西方社会的多源流理论，甚少考虑其适用性、可行性和解释力，而且基本上将网络舆论视为一种外生给定的、不变的因素，单向度地从“舆论→回应→政策”角度探讨网络舆论对公共政策的影响，忽视从“舆论←→回应→政策”的角度探讨网络舆论与回应之间的互动关系及其结果对公共政策形成和动态发展的影响。实质上，网络舆论和政府政策议程都不是一成不变的，而是内生于当前的制度环境、民众情绪以及政府与企业的回应性策略，即在很多情况下，网络舆论会促使政府或者企业对问题进行回应，而如何回应又进一步推动形成新的舆论，进而影响公共政策的出台或转变。

事实上，顺风车安全管理政策的出台和转变过程为从动态的角度考查网络舆论对公共政策的影响提供了绝佳样本。滴滴顺风车安全事件引起了全网关注，围绕着舆论与回应而产生的多因素耦合决定性地影响了后续的政策形成。鉴于此，本文首先对多源流理论进行适应性调整，提出更加契合转型期中国政策过程的“两阶段多源流”理论框架，并基于这一框架对该案例进行深入的剖析，从比较的、动态演进的角度重点考查网络舆论如何促使问题源流、政治源流与政策源流发生耦合，进而影响政策结果。

2 文献综述

政策议题如何界定和设置是公共政策研究的核心任务之一，而其中一个重要的问题就是舆论与政策之间的联系（OpinionPolicyLink）。在西方语境下，公共舆论被视为促使公共政策改变的一个关键自变量。作为公共舆论形成和发挥作用的场域，媒体的作用成为了研究重点，形成议程设置理论。在大众传媒占主导地位的时代，该理论主要探讨大众传媒是如何通过控制受众“想什么样的问题”、“联系什么样的问题以及怎样联系”来影响公众的认知，操纵舆论的形成和发展，进而影响议程的设置。但也有研究认为，就对议程设置的影响而言，大众传媒的重要性显著低于人们的预期，公共舆论也只是处在中等重要程度，而政策企业家才是真正的核心影响因素，因而议程设置理论试图探讨将公众偏好转译成政府议程的做法是不完备的。进入互联网尤其是新媒体时代，围绕网络舆论与公共政策之间关系的观点和发现更是层出不穷。对于因变量公共政策的研究，学者们更多是借助于比喻的方式，以简化政策过程的复杂性和动态特征。其中影响最大的两种比喻式理论框架分别是政策周期理论和多源流理论。前者的代表包括拉斯韦尔的七阶段论和布鲁尔的六阶段论等，它们不仅成为了公共政策领域的经典理论，而且衍生了间断均衡、路径依赖、正负反馈等重要的政策概念，但是它们也由于过度理想化而对现实中政治主导、意识形态严重、错综复杂的政策制定过程缺乏解释力而受到质疑。后者的代表为金登提出的多源流模型。它聚焦于从参与者与过程的相互作用探讨一个议题如何进入政策议程，被应用于医疗卫生、交通运输、环境治理、教育等众多政策领域。此外，也有学者试图将上述两种理论框架予以整合，形成若干阶段的多源流模型，以更好地契合现实并涵盖政策构建、决策制定等政策过程。这为本文理论框架的提出提供了重要的启示。

相对而言，国内关于政策议程理论的原创性研究仍然较为缺乏，比较有代表性是的回应性议程设置模式；更多的是借助以多源流理论为代表的西方理论或者模型进行实证研究。譬如，魏淑艳和孙峰基于多源流理论对出租车改革案例进行研究，分析网络舆论聚合问题流、政治流、政策流进而开启政策之窗；朱敏和樊博结合多源流理论和施拉姆理论，通过网约车舆情实例分析电子参与如何作用于网络舆情治理并触发政策议程；况广收和胡宁生也在多源流理论的基础上，构建新媒体时代的政策议程设置分析框架，并发现新媒体可以有效削减“隐蔽议程”。这些文献为网络舆论在议程设置中的作用提供了详实的佐证。总体上，既有文献在理论上分析网络舆论对公共政策影响时，主要应用多源流理论，但是，大多只是对该理论进行简单的单向度嵌套和直接应用，缺乏对其适用场域和决策情境的考量。尽管也有一些学者尝试采取“要素嵌入”方法，在多源流框架中嵌入更多的要素，以使其更加适合中国的经验分析，但是这些努力基本上停留在横向维度要素拓展上，对议程设置这一发展过程的纵向刻画仍显不足。特别是，对中国而言，推动“政策之窗”开启的作用机制及其内在逻辑是怎样的？基于新媒体发展起来的网络舆论又会对“政策之窗”的开启产生怎样的影响？这些具有重要价值的理论构建和研究发现仍然非常匮乏。

3 一个“两阶段多源流”理论框架

为了在理论上更贴切地回答上述问题，本文试图在多源流理论的基础上，结合中国的实际和已有研究成果，从纵向深化的角度构建一个“两阶段多源流”理论。

3.1多源流理论框架原型及其解释力

多源流理论通过问题、政治、政策、政策之窗与政策企业家等结构要素，刻画了在政治与行政分离的制度环境下，面临着模糊的条件、复杂无序的情境以及显著的时间约束，国家政府层面如何进行政策议程设置。在概念上，金登区分了“参与者”和“过程”，二者均可能促进或者阻碍议程设置。前者包括台前可见的参与者和幕后隐蔽的参与者，其中最为关键的是政策企业家；后者包括问题、政治与政策三个层面的源流，这些源流相对独立，各自具有独特的生命、属性和机制。该理论的核心命题为：政策之窗因为紧迫问题的出现（问题之窗）或者政治事件的发生（政治之窗）而开启，敞开的政策之窗则为政策企业家推动问题、政治和政策的完美结合提供机会，进而将三者综合作用形成的一揽子方案推上决策议程（图1）。

问题源流阐明了某一问题引起政策当局关注的机制———指标、焦点事件和反馈。指标被利用来评估问题的重要性和揭示问题的变化，灾害、危机等焦点事件的发生唤起和巩固人们对某一问题的既有认知，使有限的注意力被集中在某一问题上，而持续不断的信息反馈则会进一步强化这个过程。当人们确信应该就某些状况做出反应并采取行动时，这些状况就会被确定为问题。政策源流描绘政策企业家如何将其关注的问题和政策建议推上政策议程。在政策源流中漂浮着各种纷繁复杂的思想、针锋相对的观点和备选方案。政治源流则涵盖国民情绪、有组织的政治力量、政府更替以及意识形态和公共舆论的变化等因素。这些源流在大多数时候是相分离的，只有在某些特定时刻才会发生交汇。譬如，公共危机类焦点事件将会凸显问题的严重性，增强需要解决该问题的政治意愿，原先在政治议程中并不那么重要的议案与当前的问题、政治因素相结合，最终催生政策之窗的开启。

在多源流框架下，每一个积极的参与者都有可能涉入问题、政治与政策过程。但不同的参与者对议程设置和备选方案产生的影响并不相同，而且没有任何一个参与者可以控制或者影响所有的过程。譬如：新闻媒体对议程的影响能力比预期要低得多，它更多的是发挥报道、沟通作用，或者在有限范围内通过直接影响公共舆论从而间接影响议程设置；公共舆论对议程也只是产生了中等程度的影响，但这已经比其对备选方案的影响能力要强得多。只有政策企业家才是推动问题进入议程的核心力量，他们不仅仅活动于政策源流，通过说服、“软化”兜售其最得意的方案，而且也会推动问题的界定、提高其关心的问题在议程中的地位，尤其是在政策之窗开启时抓住机会，促进问题、政治与政策的耦合。缺少政策企业家的撮合，这三种源流就不会出现耦合，议程无以设置。尽管政策企业家卷入问题、政治与政策源流中，但是在概念上，政策企业家独立于这三种“过程”，而且他们可能来自于任何一个共同体。事实上，政策企业家在议程设置上之所以具有如此重要的作用，是因为在政治与行政分离，立法、司法与行政分立，民选官员、职业文官与利益集团等分庭抗礼的前提下，政府组织呈现“有组织的无序”（OrganizedAnarchies）特征，政策共同体是碎片化的（Fragmented），权威与决策也是碎片化的，没有任何一个参与者能够完全主导或者控制信息系统和决策的所有过程。在这个意义上，与理性选择理论、渐进主义理论相比，多源流理论更加贴切地刻画了上述条件下国家政府议程设置的过程。

多源流理论被金登在20世纪90年代提出后被广泛用于众多政策领域，至今经久不衰。但是，该理论存在如下不足：（1）适用场景有待拓展。该理论构建于美国联邦政府这一特殊的现实基础，但是在不同的政治制度、行政生态和技术环境下，尤其是发展中国家，这三种源流的蕴含、表现及其相互之间的关系很可能存在显著的差异。（2）过于强调问题建构的权变性和偶然性，以至于认为政策之窗开启的机会稍纵即逝。事实上，政策问题在议程设置中可能会被重构，甚至被忽略。（3）过于强调政策企业家的核心作用，认为没有政策企业家，就不会出现三流交汇，议程无以设置，但对政策企业家的角色、策略与行为等却表述含糊。现实中，不同制度、结构和历史因素均会影响政策企业家的作用。此外，新媒体的发展已经深刻地改变原有的议程设置模式。因此，在实际应用中有必要对多源流理论进行适应性的调整。

3.2 一个拓展：“两阶段多源流”理论框架

为了使得多源流理论更契合转型期的中国政策过程，基于对现实的观察和已有研究的借鉴，特增加如下假定。第一，政策之窗的开启更多的是源自于政治源流。问题本身往往难以直接开启政策之窗，而问题与政治的结合则很容易推开政策之窗，进而推动政策议程设置。类似地，政策源流并非完全独立于政治源流，而是较高程度地依赖于政治源流，换言之，政策源流的作用显著低于金登理论原型的设定。第二，三种源流的交汇可以产生不同程度的耦合。耦合程度是指三种源流发生的强度和同时性。简便起见，本文将耦合程度分为高度耦合（Tight Coupling）和轻度耦合（Loose Coupling）。前者是指三种源流同时出现，其中至少两种源流是高强度的情形；而后者则指除前者以外的其他情形。显然，耦合程度越高，其政策影响效果越显著，即高度耦合对政策形成的作用显著强于轻度耦合。第三，回应（策略和行为）是问题、政治与政策耦合程度的关键性调节因素。当前，中国仍处于治理转型时期，政府、企业与社会之间的矛盾众多而且问题频发，公共政策领域的制度框架和议程设置机制尚处于摸索、调试和形成之中，议程设置的核心在于如何回应问题以缓解社会压力。问题之窗开启之后，如果利益相关主体的回应策略和措施不足以解决紧迫的问题，则可能会衍生后续的事件，致使民众采取“闹大”的方式表达利益诉求，加剧行政和政治压力，进而推动政治之窗的打开。

基于多源流理论的原型，并结合上述假设，本研究提出一个“两阶段多源流”理论框架（图2）。在这一框架中，原先相对分离的问题源流、政治源流和政策源流在第一阶段出现轻度耦合，打开问题之窗；此时，问题源流的强度较高，政治源流的强度相对较弱，而政策源流可能非常微弱以至于可以被忽略。如果利益相关主体在面临所浮现的问题时，未能采取恰当、及时、到位的回应策略或者行为，继而在危机事件再次发生等某些因素的触发下，三种源流在第二阶段很可能出现高度耦合，进而打开政治之窗，最后促进议程设置和政策形成；此时，问题源流与政治源流的强度均相对较高，而政策源流往往也呈现出由微弱逐渐转强的状态。尽管政策之窗的开启在理论上可以源自于问题之窗和政治之窗两种形态，但政治之窗往往占据着主导地位。

4 案例研究：顺风车安全管理政策

本部分尽可能真实地勾勒和描述2018年滴滴顺风车两起安全事件及其引发的网络舆论对顺风车安全管理政策出台的影响过程和原貌，然后利用前文提出的“两阶段多源流”理论框架展开分析和解释。为了尽可能全面地搜集该案例的相关资料，我们综合采用了新浪微博、微信、百度搜索引擎（百度指数、百度百科）、政府网站等网络平台收集相关新闻资讯和信息材料。

4.1案例背景

滴滴顺风车是滴滴出行公司于2015年6月上线的一个互助性C2C拼车平台，截至2018年8月，其在三年多时间内提供的出行次数达到十亿多次。顺风车不仅仅是“互联网＋”环境下一种新兴的“共享绿色出行”理念和方式，而且具有一定的社交元素，比如，司乘双方互有头像、互通互评、信息共享等。然而，这种附带的社交功能尽管可能为合乘市场起着一定的活跃作用，但是存在着明显的安全隐患，为后续安全事件的发生埋下了伏笔。据2018年南方周末不完全统计，在此前的四年里，媒体公开报道与有关部门处理过的滴滴司机性侵、性骚扰事件至少有50起，且几乎是每个月均有发生，甚至曾发生过命案，乘客的安全问题显然不可忽视。

在本案例中，顺风车安全管理政策议程是由问题触发、网络舆论驱动的。滴滴顺风车在推出后陆续遭遇出行安全问题，尽管也在网络上引起了讨论，但尚未引起有关各方的足够重视。直到2018年“5·6空姐遇害事件”和“8·24乐清女孩遇害事件”两个命案接连发生，才引起了有关各方高度关注。如果说前者只是打开“问题之窗”，引起企业和政府部门对安全问题的重点关注，那么后者则是完全打开了“政治之窗”，导致政府部门要求滴滴顺风车业务全国范围内下线、无限期停业整治和开展安全专项检查。

4.2案例描述

4.2.1第一阶段：5·6空姐遇害事件

打开“问题之窗”

2018年5月5日晚上，21岁空姐深夜从郑州航空港区搭乘滴滴顺风车赶往市内，结果惨遭司机杀害，受害人生前与室友控诉司机污言秽语的截图在网络上被疯传，引起热议。郑州公安局成立“5·7命案”专案组，滴滴发出百万悬赏寻找嫌疑人，而网民发动对嫌疑人的全民转账诱使其使用支付宝帮助警方追踪。5月8日找到受害人尸体，5月12日打捞出嫌疑人尸体后案件告破。滴滴公司5月10日在官方微博和微信公众号等发布道歉信后又删除的行为更是受到了广大网民的质疑和声讨。同时，5月11日郑州交通运输委员会约谈滴滴郑州分公司，并下发整改通知书。滴滴宣布顺风车平台业务全国停业整改一周，出台了司乘双方头像仅自己可见、顺风车暂停接受22点~次日6点期间出发的订单等措施。在其自查进展报告发布后，被转发近7500次，评论超过4.1万次，点赞超过3.2万次，而紧跟的评论“面对无助的个体，你们就耍流氓；面对汹涌的舆情，你们就巧舌如簧”获得了微博用户3.7万次点赞。

空姐遇害事件在微博、微信等新媒体平台迅速蔓延，形成一个焦点事件。在新浪微博热门话题榜上，该话题引发的讨论量达4.6万人次，而阅读量更是达3473.2万人次（截至2020年3月）。承载着该焦点事件的问题源流、以交通管理部门为主体的政策源流以及被点燃的网民情绪为表象的政治源流汇合在一起，打开了“问题之窗”。此时，网民集中关注的问题在涉事企业未履约责任上，譬如人车不符、未对注册司机进行严格验证与核实、获取乘客信息并向所有司机发布等。尽管引发这一事件背后的原因受到了广泛的关注和讨论，但是责任边界相当模糊，而且它或多或少具备一定的偶然性，各种力量汇聚尚不算太强，三种源流的耦合程度仍然较低。因此，仅仅“就事论事”，各方的焦点在于如何解决该问题。在这种情形下，交通管理部门（政策当局）更多地是在“窗口指导”，通过其官方微博和微信公众号等渠道连续发布了5篇评论式的文章，以不点名的方式隐晦地表态，寄希望于企业和相关方自觉进行自我规制。而对涉事企业并没有明显的动作，只是通过发布相关通知和暂行办法，明确网约车行业事中事后的联合监管，要求针对违法违规行为相关管理部门可开展联合约谈。当事企业滴滴公司尽管在网络舆论的压力下发布了道歉信，并以自查报告作为主要的回应，但仍然停留在以“危机公关”的方式来进行应对；同时，根据交通管理部门的要求，进行为期一周的整改后，继续上线顺风车业务（表1）。这一整改被网民评论为“一条鲜活的生命换来的停业整改”。

4.2.2第二阶段：8·24乐清女孩遇害事件

打开“政治之窗”

如果说一次乘客遇害事件尚不足以引起人们意识到顺风车出行安全问题的严重性，那么，两次乘客遇害事件紧挨着发生则足以唤醒人们的意识。在5·6空姐遇害事件平息不久，乐清一名23岁女孩于8月24日乘坐滴滴顺风车后失联并被司机杀害。永嘉县上塘派出所24日下午接到受害人朋友报案后，试图联系滴滴客服希望了解更多关于受害人所乘坐的顺风车车主及车辆的相关信息，两次努力均被拒绝。后来，乐清警方与滴滴平台联系，出具证明手续后收到滴滴公司发来的车牌及驾驶员信息，乐清公安局立即启动重大案件处置机制，全警种作战，并向温州市公安局提请支持，25日抓获嫌疑人。女孩遇害时其朋友向滴滴平台七次联系未果，乘坐过嫌疑人车辆的林女士曾向滴滴投诉其图谋不轨行为无果，甚至连警方破案所需的信息都被拒绝等众多碎片化信息瞬间被连成一片，接连在网上爆出，迅速引发网友热议。此时，问题源流、政策源流以及政治源流再次迅速汇合在一起，而这一次网络舆论则是前所未有的激烈，而且打开的是“政治之窗”。

乘客遇害事件的陆续发生点燃了网民的愤怒情绪。滴滴公司《对于乐清顺风车乘客遇害的道歉和声明》发布后，被转发近8.7万次，评论超过52万次，点赞超过24万次，而紧跟的留言和评论则是一面倒的指责，声讨滴滴“吃人血馒头”，抱怨资本垄断，其后紧跟首条的评论“已经删了的和准备删了的举个手”获得了微博用户19万次点赞和近10万次的回复。《关于乐清顺风车事件的自查进展》发布后，被转发3.6万次，评论近22万次，点赞超过14万次，其后紧跟首条的评论则是“滴滴一下、命就没了”，获得了微博用户21万次点赞和近8万次的回复。而且，有大量的用户采取了卸载滴滴打车软件等实际的抵制行为。新浪微博上该事件的讨论量暴增至109.6万人次，而阅读量更是同步飙升至24.6亿人次，分别是5·6空姐遇害事件的23.8倍和70.8倍（截至2020年3月）。人民日报、央视新闻等官方媒体也借助软件客户端、微信公众号和微博等平台与网友积极互动，报道事件真实过程，传播政府部门政策措施，提出关于事件的理性评述，热切回应舆论热点，引导舆论发展，有利于在顺风车问题中与民众达成共识。这种几乎是全社会式的围观、注视和讨论本身就是一种力量，给滴滴公司和有关部门带来了前所未有的压力。

面临着突如其来的舆论压力，滴滴公司在事发次日便发布了道歉和声明，表明主动履责的态度，成立安全专项组配合警方调查，并探望受害者家属；紧接着，在8月26日公司紧急进行内部自查，免去两名高管职务，同时公布自查报告。显然，滴滴公司的态度从以往采取“公关”化解危机转向了主动认错、积极履责。作为主管部门的交通运输部同样迅速采取举措，于8月26日（事发仅2天后）联合公安部等对滴滴公司开展联合约谈，同时发文公开谴责滴滴公司忽视乘客安全的行为，此后又相继发文对滴滴公司进行批评，实时回应“滴滴3月内再起恶性事件”和“滴滴公司负责人发布致歉信”等网络热点问题，公开表明交通运输部绝不姑息忽视人民安全的企业行为。紧接着，于8月31日召开交通运输新业态协同监管部际联席会议第二次会议，决定在全国范围内对所有网约车顺风车平台公司开展进驻式全面检查，并发出《关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》，要求滴滴公司在全国范围内下线顺风车业务。

8·24乐清女孩遇害事件所引发的舆论压力堪称前所未有，而有关部门所采取的政策措施之严厉也是无以复加的———交通运输部门有关官员甚至直言：“如果不能为乘客生命安全提供切实有效的保障措施，这样的企业不要也罢。”11月28日交通运输部会同中央网信办、公安部、国家市场监督管理总局等部门召开的联席会议，明确要求顺风车业务无限期停止直至完成安全隐患整改（见表2）。

4.3案例分析：网络舆论是如何推动三流交汇进而推动政策议程的

4.3.1问题源流

在本案例中，危机事件触发了“问题之窗”的开启。在顺风车上线之初，吸引人们的是，与传统的出租车相比，顺风车提供了更加透明、便捷和舒适的合乘出行，平台企业推出基于补贴因而低廉的定价，以及具有想象空间的司乘双方互评、互通社交功能。对于顺风车可能存在的安全隐患，则并不关心，即使陆续有相关案件的新闻报道，亦是如此。事实上，与其他共享经济业态不同，公共安全（乘客安全）是顺风车业务亟需解决的首要问题。这主要体现在如下三方面：

（1）对于乘客而言，自我防范、安全保护意识不强，特别是受到顺风车比出租车更安全的认知的影响而对合乘安全问题掉以轻心。

（2）对于企业而言，存在着安全投入和风险成本之间的权衡取舍。乘客安全的保障不仅需要确保企业采取注册验证、背景筛查、接单前人脸识别、人车相符等常规安全措施，也需要提供夜间安全保障机制；不仅需要提高潜在风险识别、用户投诉的及时受理能力，更需要提高与用户体量增大后相匹配的安全管理和风险处置能力。这些安全措施对企业而言并不仅仅是简单的社会责任履行问题，而是高额的投入成本，它取决于给定的法律制度、规制要求、企业的定位和经营策略，以及风险发生的概率及其后果等众多因素。

（3）对于政府而言，共享出行安全监管是一个充满挑战的政策问题。这不仅仅表现在相关法律法规的空白和滞后，更关键的是一些根本性问题尚未得到很好的研究和界定：比如顺风车平台与车主、乘客之间是怎样的法律关系？三者之间的责任如何界定和划分？在即使依法合规经营与技术创新条件下也无法绝对避免安全事故发生条件下，什么才是社会有效水平上的安全标准，安全的底线究竟在哪？平台是否具有、是否应该承担安全的连带责任，以及如何落实安全责任？政府又如何实施监管？如何才能守住安全底线？此类问题还缺乏共识。在给定既定权责范围、有限资源和有限注意力的情况下，单个政府部门往往倾向于采取“睁一只眼闭一只眼”的治理态度，而不轻易去触碰这些棘手问题，除非面临着强大的政治压力或者社会压力。

这些问题随着2018年“5·6空姐遇害事件”和“8·24乐清女孩遇害事件”两个危机事件的接连发生才逐渐得以浮现。在短短几个月的时间，人们对顺风车安全问题从漠不关心转到了开始关注，然后发展成为全社会的高度关注。

4.3.2政治源流

我们从国家层面的政治态度和国民情绪两个方面分析政治源流的变化。相对而言，前者在本案例中不是那么显而易见。一方面，在国家层面，对共享经济产业明确了以“鼓励创新、包容审慎”为核心的监管原则，党在十九大报告指出“在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济等领域培育新增长点、形成新动能”，发展共享经济也是“十三五”规划确定的目标，顺风车被认为是典型的共享经济，其作为新业态是政府审慎监管的对象，也是中央鼓励发展高度重视的业务。另一方面，无论是党的群众路线在互联网领域的体现，还是“稳定压倒一切”的舆论应对方针，抑或是“互联网＋政务服务”新模式的推出，都要求政府密切关注网络舆情，及时回应群众关切。这样的政治环境意味着顺风车等共享经济在政治层面是被容许积极探索和发展的，除非遇到威胁社会稳定的外在压力。

在互联网时代，网络舆论集中反映了整体国民情绪的变化。如表3所示，微博平台上掀起了对“5·6空姐遇害事件”和“8·24乐清女孩遇害事件”这两个焦点事件的炽热讨论，微博话题讨论量和阅读量短时间内剧增。从这两个指标来看，后者是前者的23.8倍和70.8倍。另外，百度搜索指数更加直观地呈现了类似的结果，E点为“5·6空姐遇害事件”搜索峰值点（约为1.8万），G点为“8·24乐清女孩遇害事件”搜索峰值点（约为7.5万），后者约为前者的4.2倍（图3）。这些网络舆情指标不仅展现了网民对顺风车安全问题关注度的暴增，也预示着该问题的严重性与解决的紧迫性，以及政府部门和企业必须尽快予以解决的压力。

网民的情绪从共享出行当初的“欣喜”，到安全问题的警惕；从对一个安全事件的愤怒，到对连续事件的“怒不可遏”。两起惨案发生后，尽管也有一些有识之士认为，安全是顺风车等在内的所有交通出行的一种特征定价，但是这种声音寥寥无几，被淹没在网民的愤怒之中。网民情绪决定性地转向“讨伐”滴滴出行的一面，更多的是对顺风车安全隐患的共鸣式愤怒，以及对资本垄断性及其带来公正问题的愤怒。舆论一面倒地直指滴滴“吃人血馒头”，要求滴滴做出回应并及时跟进，持续一周后在滴滴发布的微博帖子下网友讨论依旧热烈。随着事态的发展，国民情绪形成一股迫切要求滴滴整改和政府监管的力量。无论如何，顺风车安全出行问题必须解决，这是人们的普遍共识。

4.3.3政策源流

政策共同体包括政府官员、利益集团、专家学者等，在政策溪流中，他们常常不断输出自己的政策建议，提出许多思想，并力求影响政策结果。对本案例而言，政策源流是混沌无序的，具体表现在城市政府对共享出行的态度存在较大分歧和规制上的空白。根据交通运输属地管理的原则，网约车的具体规制细则由城市人民政府制定和执行。然而，地方的立法对司机户籍、车辆排量、轴距等司机与车辆的准入条件进行了详细的规定，而对平台作为承运人的责任以及应当如何提供运营安全保障等问题基本未有涉及。

危机事件发生尤其是在“8·24乐清女孩遇害事件”后，专家学者、网络意见领袖开始纷纷发声。譬如，郑磊（复旦大学数字与移动治理实验室主任）、黄海波（北京市汉卓律师事务所律师）、熊金武（中国政法大学商学院教授）、连岳（专栏作家）等众多专家学者通过接受媒体记者采访或者发布微博等方式表达自身对滴滴案件的看法。“恶毒奶爸”“为你写一个故事”等微博大V、知名微信公众号等都通过网络平台发表观点与政策倡议，其阅读量均在10万次以上。

面对沸腾的网络舆论，交通运输部对顺风车安全责任的态度发生了明显的改变。对于“5·6空姐遇害事件”，交通运输部尽管连发5篇评论式文章表明自身态度，但是仍然停留在以不点名的方式隐晦地表态，而且寄希望于企业和相关方自觉进行自我规制。从后续政策措施来看，将顺风车的安全责任定性为企业信誉和诚信问题。在“8·24乐清女孩遇害事件”发生后，交通运输部不再谨慎小心，而是采取了严明的姿态：不仅发文表态，而且明确点名滴滴公司对“滴血的漏洞”负责，甚至直言“这样的企业不要也罢！”可见，此时交通运输部将顺风车的安全责任上升为“企业漠视生命、罔顾法治的行为”这一性质，关系到企业生死存亡、法治乃至于社会安全稳定。

4.3.4三流汇合

就本案例而言，政策议程是由问题触发的，但是问题本身还不足以推动这个过程，而是有赖于网络公共舆论的推动，关键在于问题源流、政治源流与政策源流的汇合。基于上述分析，表4概况并呈现了这一过程及其作用机制，有如下发现：

（1）“5·6空姐遇害事件”发生后，人们开始意识到滴滴公司在司机的身份验证、风险识别、投诉处理等前端环节存在安全隐患，“问题之窗”得以开启，原来隐藏在合乘出行模式下的各种问题浮现出来。此时，网民情绪由当初对滴滴顺风车替代传统出租车的“欣喜”，开始转向安全问题的高度警惕。尽管这一危机事件引起了人们广泛的关注和热烈的讨论，但是对于共享出行这一新兴事物仍然持宽容态度，而且它或多或少具备一定的偶然性，责任边界相当模糊，各方焦点仅在于如何解决安全保障问题。

（2）“8·24乐清女孩遇害事件”发生后，人们发现滴滴公司不仅在安全风险识别和处置等前端环节存在问题，而且在案发后配合警方调查和执法等后端环节也存在着“野蛮”的过错。这加重了人们对滴滴公司在上一个危机事件中的回应和整改表现的怀疑。安全保障之所以不足，是因为“企业漠视生命、罔顾法治”，因而激发了民愤，甚至到了“怒不可遏”的地步。网络舆论呈现出明显的普遍共识：网民几乎是一片倒式集体声讨滴滴，进而采取全面抵制的集体行动，同时将矛头指向监管部门的不作为，并呼吁有关部门立即关掉顺风车业务。无论从网民的参与量，还是网民的情绪或者行动，都展现了数倍于“5·6空姐遇害事件”的舆论压力，推开“政治之窗”。

（3）紧挨着的两起危机事件显示企业和有关部门的回应不足以解决安全问题，引发网络舆论的升级，使得原来相对分离的问题源流、政治源流与政策源流从轻度耦合演变为高度耦合，进而促使“问题之窗”与“政治之窗”相继开启，最终导致顺风车安全管理政策由加强信誉管理、联合监管到全国范围内叫停并全面进行安全大整治的巨大转变。在这三条源流汇合时，起主导作用的是网络舆论带来的社会和政治压力，以及交通运输部的态度和政策取向随着舆论压力的改变，其背后是对网络民意的一种实质性回应。尽管也有一些专家、学者等政策企业家就顺风车问题公开发表评论意见和观点，但这些非正式意见系统未能直接进入正式权威意见系统，其对政策议程设置的作用比较有限，而交通运输部官员的政策立场、表态又带有较强的政治意味，因此政策源流的强度相对微弱。

5 进一步讨论

上述案例较为完整地展现了网民、企业与政府之间围绕顺风车安全问题及其规制政策的互动过程，以及网络舆论促使问题、政治与政策发生耦合，最终影响政策结果的过程。出于分析的需要，本文在概念上遵循了金登的做法，将网络舆论视为独立于参与者、问题、政治与政策的一个要素，尽管实际上网民、企业、政府等各种参与者都有可能卷入网络舆论之中，而且网络舆论经常与问题、政治与政策纠缠在一起。这里的关键在于：网络舆论并非外生给定、一成不变的，而是内生于问题、政治与政策，同时又塑造着这三者的关系和互动，并在很大程度上影响了建立在三者耦合基础上的公共政策。

进一步地，我们认为，基于新媒体的网络舆论对公共政策过程的影响既是一个时代性的命题，同时也是一个凸显中国制度特性的命题。互联网特别是新媒体的崛起打破了传统媒体主导的信息传播秩序，它能将所有关注某一话题的公众聚集在一起，通过阅读、评论、转发、点赞等方式表达偏好，而且将碎片化的信息联系起来形成网状结构，帮助公众构建自己对社会现实的认知图谱，让民众的意见和诉求表达具备了力量聚集、偏好显示、信息筛选和全局扩散的特点。然而，新媒体的技术属性推动信息自由流动和某种程度的社会偏好显示是一回事，民众在新媒体上对社会问题的讨论得以形成公共舆论并能够影响政府议程设置和公共政策过程则是另一回事。在根本上，后者取决于国家（政府）与社会互动的制度框架。

正如多源流理论所描述的那样，在政治与行政分离，立法、司法与行政分立，国家、政府与社会相互制衡的制度环境下，公共政策过程呈现出显著的“有组织的无序”特征，问题、政治与政策相对独立的程度更加明显。在这种情形下，没有任何一方可以控制所有的政策过程，公共舆论难以出现一面倒的现象，其所产生的压力也是很分散的，对公共政策只是产生着中等重要程度的影响。公共舆论能否推动某些问题进入政府议程，关键在于这些问题能否被政治家所接受。与促进议程设置的积极作用相比，公共舆论与网络参与更多的是约束政府的权力，反对政府的行动计划与西方国家不同，中国的制度呈现出政治与行政辩证统一的显著特征，产生了政治引领行政、统筹行政和融通行政的治理功能。执政党“总揽全局、协调各方”，主导着公共政策过程。这并非说中国不存在政策企业家的角色，而是说，政策与政治是紧密联系在一起的，政策企业家更多的是作为政策创新者和备选方案的提供者而出现，而不是像多源流理论原型设定那样撮合问题、政治与政策三源流或者推动议程设置。中国共产党历来强调“立党为公、执政为民”，走的是“群众路线”，这体现在政策制定上就是回应社会关切，“切实解决群众反映强烈的问题”。共享出行的安全保障和监管就是这样的问题。在这个意义上讲，问题的发生、哪些问题需要引起政治关注并予以解决，也就变得至关重要。显然，网络舆论提供了一种呈现治理问题、显示社会偏好的重要方式，也就成为在正式制度化渠道不完善的情况下，民众通过“集体发声”推动议程设置的替代性渠道。

从作用机制和政策结果来看，西方国家主要依赖于政策层面的“说服”（Persuasion）和政治层面的“讨价还价”（Bargaining）、交易与妥协来达成共识，其政策结果体现的是问题、政治与政策的结合与妥协，而不一定是为了解决现实问题，也可能是“解决方案创造它的问题”。相反地，中国的政策共识更多地取决于问题的严重性以及政策能否解决问题，实质上体现了政治对社会（问题和压力）的回应。诚然，并不是说中国不存在着上述情形，而是说中国政治制度的合法性决定了它更多的是为问题寻找解决方案。就本文案例而言，全网式的关注和持续增强的网络舆论表明了顺风车安全出行问题的严重性，交通运输部出台全面叫停顺风车并进行安全专项整治政策则是对这一问题的回应，同时缓解了舆论压力。

本文提出的“两阶段多源流”理论框架特别强调，问题、政治与政策这三种源流耦合的程度对政策形成具有显著的影响，而且舆论与回应之间的互动作用可以调节三者的耦合程度。基于该框架，我们可以对本文案例作出如下“反事实”猜想：如果在“5·6空姐遇害事件”发生后，涉事企业滴滴公司能够合理地回应网民的诉求，汲取教训并切实整改安全保障机制，真正做到将公共安全（乘客安全）作为企业生存和发展的生命线，那么很可能不会发生后续的“8·24乐清女孩遇害事件”；或者说，即使无法百分之百确保所有的出行安全，也很可能不会引起网络舆论一边倒式的指责和大面积抵制，更未必会招致全国范围内的紧急叫停和无限期整改。由此可见，在新媒体如此发达的网络时代，不管对企业还是对政府而言，如何强调对网络民意的实质性回应的重要性都不为过。从这个意义上讲，本文结论可为中国网络舆论引导与应对方针提供一定的理论依据。

6 结束语

本文聚焦于描绘和分析网络舆论如何影响和塑造公共政策的具体过程及其动态演变特征。为此，对金登多源流理论原型进行修正，提出一个“两阶段多源流”理论框架，刻画以回应为调节变量的多源流耦合程度对公共政策形成的影响。这一理论框架的提出，不仅建立在对已有理论和研究成果的借鉴的基础上，而且在很大程度上得益于我们对现实的观察和本文案例的分析。它不仅有效弥补了已有理论的部分缺陷，而且为相关研究领域提供了知识积累，其边际贡献主要体现在如下三方面：其一，将公共政策的阶段性理论思想和多源流理论的关键要素相结合，增加了回应（策略和行为）这一调节变量，刻画了三种源流的不同程度耦合所产生的差异性效应，在发展过程的维度上纵向深化了多源流理论原型，提高了理论的精细度和解释力；其二，强调了政治源流及其开启的政治之窗的主导性作用，弱化政策源流的独立性及其作用，使其更加适用于转型期中国的政策情境；其三，在实证上，将“5·6空姐遇害事件”和“8·24乐清女孩遇害事件”放在一起进行对比分析，展现了网络舆论促使顺风车安全管理政策由宽松到严苛转变的过程和机制，为本文提出的理论框架提供了经验佐证。

需要提出的是，为了紧扣核心议题，解决有限问题，本文在理论构建方面试图基于多源流理论原型进行边际上的突破，包括放松部分原有假设、细分耦合程度以及引入对问题的实质性回应等新增变量，重点刻画影响政策形成的关键变量及其作用机制，并没有涉及网络舆论如何形成，政府、企业与民众之间如何在网络空间中围绕舆论和问题进行互动，这些互动又是如何影响舆论的演变和发展进而影响多源流的耦合以及政策议程设置，政府部门、企业内部如何进行决策以及在何种条件下应该进行实质性回应等系列相关问题。此外，从可操作性、数据的可获得性等方面综合考虑，本文仅采取传统的方法搜集网络公开资料，缺乏深度的网络大数据挖掘，导致证据支撑的力度有所欠缺。尽管“两阶段多源流”理论框架是为了解释本文案例而构建的，而且案例本身是独特的、颇有争议的，但其所反映的政策过程和机制却是常见的和富有意义的。因此，我们希望这一理论框架可以在后续研究中得到进一步的完善、拓展和应用，其实证意义可以通过更多的案例和系统的资料加以验证。

文章来源：《公共管理学报》2021年第2期

编辑：温静瑶

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