重塑科层“条块”关系会提升政府回应性么？ ——一项基于北京市“吹哨报到”改革的政策实验

编者按

除了广受讨论的外在因素外，政府回应性是否以及如何受到政府内部因素的影响，亦应获得进一步的探究。本文结合北京市“吹哨报到”改革试点所提供的政策实验机会，检视我国政府科层条块流程重塑改革与政府回应性提升优化之间的逻辑，既从科层制内部“条块”关系的角度，为政府回应性提供了一种新的理论解释，也用自然实验与大数据相结合的研究方法，对政府回应性研究提供方法论层面的创新意涵。

作者简介

孟天广，清华大学政治学系长聘副教授

赵金旭，山东师范大学国家治理研究中心研究员

郑兆祐，清华大学政治学系博士后

摘要

现有研究多讨论各种外在社会压力带给政府回应性的持续动力，而较少关注科层内部运行机制，尤其是错综复杂的“条块”关系对政府回应性的影响。北京市“吹哨报到”改革试点恰提供了一次政策实验机会，它通过科层“条块”流程的重塑，在基层政府与社会之间，探索出一种以政府内绩效考核激励为主要特征的制度化民意回应机制。本文基于2017至2018年180余万条12345热线问政大数据，通过对试点和非试点街乡镇的双重差分分析，发现“吹哨报到”改革的确显著缩短了政府回应时长，并且在多种检验条件下结论依然成立。这说明，党建引领、流程重塑、绩效考核与技术赋能等机制创新，正在重塑度科层内部“条块”关系，并提升政府回应性。

一、引言

所谓政府回应性，是指政府行为满足公民意愿的程度，它是衡量现代社会治理效果以及公权力运行质量的关键性指标，也是政治学和公共行政学等关注的核心研究问题之一。然而，从现有研究看，有关政府回应性的大量文献，多是在国家与社会的二元分析视角下，探讨外生于政府的社会压力、经济发展需求、集体行动压力等对政府回应性的影响，而鲜有研究深入到科层制内部，讨论科层“条块”关系与政府回应性之间的深层机理。虽然不少研究已经关注到中国政府回应性的特殊逻辑，并形成了诸如条件性吸纳、选择性回应等若干理论，尤其超越西方制度语境下的政府回应行为，试图用政绩塑造、党政分工、注意力分配、层级节制等中国科层“条块”间某些特殊运作机制进行解释，然而，却鲜有研究系统而全面地将内在联系阐释清楚。

新公共管理运动后期，政府部门间出现“碎片化”治理困境。自英国布莱尔政府开始，西方主要国家迅速兴起一场以“大部制改革”为主要特征的“整体型政府”建设运动，时至今日，其仍然是各国改革的重点和难点问题。从中国实际情况看，作为一个发展中的超大型国家，从中央到地方，形成了庞大复杂而又纵横交错的科层“条块”关系，这深度影响、制约和塑造着国家治理的方方面面。譬如，李侃如就将中国科层“条块”部门间封闭、分割而难以协调的状态，称之为“碎片化威权体制”；荣敬本等也将中国上下“条块”间“层层加码”的治理现象，形容为“压力型体制”；颖一将中国科层“条块”关系形象的比喻成“M”型组织结构，并认为正是在此基础上形成的“财政联邦制”，确保了中国经济改革的成功。周黎安等进一步将中国国家治理的成功秘诀，归因为基于属地管理的行政逐级发包制，以及在此基础上形成的主政官员晋升激励机制。

可以看出，大量文献已经深刻分析了科层“条块”关系在国家治理中的重要作用，然而却鲜有研究关注到政府回应性这个国家治理的重要方面。也就是说，现有研究尚没有很好地解释清楚，中国的科层“条块”关系是如何影响民意回应的，这个从实践到理论、从国家治理到学科建设、从内政改革到国际比较等，都是极为重要的“大问题”。究其原因，一方面，是因为很少有实证研究的机会，能深入到科层制内部，系统而完整的呈现出科层“条块”关系变化的过程；另一方面，是因为研究方法的局限，政府回应民意的过程复杂、动态、多维又难以量化，它并不像经济发展、财政税收等领域那样易排名、好观察、可量化，所以也就难以出现经济学等领域那样多的实证研究。

幸运的是，2018年2月至12月间，北京市推出“街乡吹哨、部门报到”（简称“吹哨报到”）改革，即从333个街乡镇中，选取了169个，约51%，进行改革试点，其目的正是“重塑科层条块关系”，形成“以人民为中心”的社会治理和民意回应新机制。因此，北京的“吹哨报到”改革，便可以看成是一场研究科层“条块”关系影响政府回应性的政策实验，这又恰恰成为探析该“大问题”的一个“小切口”。所以，本研究基于2017至2018年180余万条12345热线问政大数据，对政府回应性进行了量化，并通过双重差分法（DID），对改革效果进行了多维度、多层面、多条件的检验。研究发现，“吹哨报到”改革的确显著缩短了政府回应时长，且该效应在多种检验条件下依然成立；延伸分析结果整体符合“压缩中间层级”，促进科层“条块”关系“扁平化”的改革设计初衷。这说明，在大数据时代，北京“吹哨报到”改革，正在通过党建引领、流程重塑、绩效考核和技术赋能等机制重塑科层“条块”关系，并形成新的基于民意回应的社会治理体系。

本研究的贡献，一是从科层制内部“条块”关系的角度，为政府回应性提供了一种新的理论解释，并基于中国本土化的实践经验和案例分析，丰富和发展了有关中国政府回应性的现 有理论成果。二是在方法论层面，用自然实验与大数据相结合的研究方法，既对政府回应性研究提供方法论层面的创新意涵，又推动传统政策实验方法的创新发展。

二、文献综述

（一）“条块”科层制下的政府回应性难题

韦伯意义上的“条块”科层制，具有非中立、封闭性、功能异化等诸多回应民意的天然障碍，而其中最为突出的就是专业化分工带来的“条块关系碎片化”与“公众需求一体化”之间的矛盾。尤其随着社会不断发展，在“条块”部门间分工越来越细，刚性的法律规则和办事程序越来越繁琐的情况下，就越需要更多“条块”部门积极协同配合，实现针对公众“个性化”诉求且随时随地的“整体化”回应。因此，这一根本性矛盾也就越来越突出。

20世纪70年代，新公共管理运动兴起。它试图在科层制内部，引入市场竞争机制，将早期厄威克和古利克等人，在“POSTCORB”原则基础上，构建起的“程序性”民意回应，变为面向顾客需求和绩效管理的“结果性”民意回应。新公共管理运动市场化和竞争性的改革，促使僵化冷漠的科层制焕发出企业家精神和回应民意的内在动力。然而，基于经济人的自利化价值倾向和盈利式制度激励，却在相当程度上加重了科层制“条块关系碎片化”的治理困境。尤其是“条块”部门间为追求个体或局部利益最大化，相互竞争而陷入“囚徒困境”，更难以形成民意回应的整体合力。

1997年，英国首相布莱尔提出“整体型政府”（joined-up government）的概念，试图通过大部制改革、政治领袖集权、战略协同治理、公共价值凝聚等措施，实现信息、资源、权力、组织等多元要素的系统性整合，以更好的解决科层“条块”部门分割的治理难题（wicked problem）。与此同时，新科技革命蓬勃兴起后，电子政务及数字政府的持续性发展，也通过科层业务流程重塑、组织扁平化和“一站式服务”等形式，为“整体型政府”建设提供技术支撑。这场始于英国的改革，迅速在英联邦、欧美大陆，甚至诸多发展中国家产生广泛影响，并已成为后新公共管理时代，世界各国政府改革的热点。

从中国“条块”科层制的实际情况看，它似乎面临更为复杂的“碎片化”困境和政府回应性难题。傅高义认为中国科层制是一种“政治官僚制”而非“理性官僚制”。也就是说，中国科层制是一种扎根于中国国情的特殊性“党政体制”，各层级政府都存在党政两套相互渗透又高度融合的权力运行体系，它既脱胎于前苏联等社会主义国家的管理体制，又与中国自古以来“官吏分途”和“层级分流”的人事制度安排和国家治理结构密切相关。在这样的体制背景下，更易产生某些特殊的民意回应难题。

首先，“碎片化威权”与协作困难。李侃如认为中国科层制不同系统和部门间，会形成边界清晰，而相对独立的“碎片化威权体制”，这给政府间协作带来结构性困难。也就是说，从横向看，它呈现出一种相互独立而彼此竞争激烈的“蜂窝状结构”；从纵向看，各层级政府又不论大小和业务多寡，均呈现出“上下对口、左右对齐”的“职责同构”现象。这样的科层“条块”关系，形成从中央到地方一个个“大而全、小而全”的“权力同心圆”，在同心圆的内部，包括同心圆覆盖的上下级政府间极易协同配合，但在同心圆之间，却因权力竞争而增加了协调困难，尤其在横跨同心圆边界的上级的“条”和下级的“块”之间，就更加难以形成回应民意的有效合力。

第二，“压力型体制”与激励偏向。从中央到地方逐级“发包治理”过程中，各级主政官员会将治理目标和考核指标层层加码，从而使责任压力逐级放大，进而在基层导致超负荷、运动式、甚至破坏性的强激励效应，这就是荣敬本等所说的“压力型体制”。然而，与之相反的却是，中国科层制的权力、资源、能力等配置却呈现出“头重脚轻”特征，从上到下，逐级减弱，越到基层，越容易出现执法权、人手、设备等不足的问题。所以，权责不配和激励偏向的问题也就越严重，尤其到了基层治理“最后一公里”的“条块部门”和“街头官僚”，往往疲于应付上级形式多样的考核指标和名目繁多的条文规定，而难以有足够的权力、资源和能力等去积极回应民意。

第三，“条块权责措置”与履责不顺。与“发包治理”对应的是，中国各级政府以“块块”，即以属地管理的物理空间作为范围边界，实行逐级向下的“行政问责”，并离不开各级属地“一把手”统筹实现这种“行政问责”。这就往往与韦伯意义上基于专业分工、法理权威并向法律负责的“条条”，即垂直管理，发生履责机制上的冲突。一方面，承上所述，越到基层，“块块”越容易责大权小、有责无权，有意愿而无能力独立回应民意；而“条条”虽然有执法权和专业能力等，但又相对脱离基于“块块”边界的“问责机制”，所以不愿积极配合“块块”回应民意。另一方面，在政府总体编制规模的限制下，大量“条条”往往延伸不到基层，致使承担“兜底”责任的“块块”在行政级别上低于需要密切配合其工作的“条条”，这进一步加重“条块”协同困难，而难以形成高效、灵活、统一的民意回应合力。

（二）“吹哨报到”改革及其发展历程

党的十九大报告作出，“要通过构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。北京市推出的“吹哨报到”改革，正是一场通过重塑科层“条块”关系，实现更好民意回应的治理体系变革。也就是说，它通过党政统合、权力规范、职能转变、机构重构、绩效考核和技术赋能等改革措施，将“垂直化”的科层“条块”关系，变成“扁平化”的科层“条块”关系，将“条块”部门间基于专业分工的“串联式”业务流程，变成同时面向基层治理难题和一线公众诉求的“并联式”业务流程，从而在国家与社会层面，建构起更加高效，更具民意回应能力，更能体现“以人民为中心”的现代化社会治理体系。所谓“街乡吹哨”就是通过向街乡镇赋权，强化党（工）委的领导作用和统筹协调职责，使其在遇到多部门、自身无法解决的难题时，有职、有权、有依据的传导给主责的单位或部门，吹响解决问题的哨声。所谓“部门报到”，就是各驻区单位和部门在听到“哨声”后，向街乡镇报到，向基层一线报到，履行分内职责，协同解决问题。从改革的历程看，“吹哨报到”是一个制度建设日趋完善，改革内涵日益丰富的过程，它可以分成节点鲜明的三个阶段：

首先，先期探索创新阶段。2017年，北京市平谷区金海湖镇发生特大金矿盗采事故，原因正是科层“条块”关系分割，街乡镇在“块块”上承担着“兜底”责任，临近执法现场，却没有执法权；各区级垂管部门，具备“条条”上的专业执法权，又因执法权分散且远离现场，无法第一时间发现问题，在“五指分散不成拳”的情况下，难以形成破解基层治理难题的执法合力。针对此问题，金海湖镇在平谷区政府支持下，创新性地探索出一套党建引领的执法流程和民意回应机制，这成为“吹哨报到”改革的最初蓝本。其具体措施包括：（1）成立联合党支部。由金海湖镇书记任支部书记，16个区垂直部门书记任委员，建立临时性联合党支部，统一指挥协调“条块”执法力量。（2）建立台账考核制度。赋予临时党支部“吹哨权”和“考核权”，并建立起隐患台账考核制度，对各部门“报到”和执法情况进行考核和监督。（3）建立健全“吹哨报到”流程。按照“一门主责、其他配合”，“部门要求、乡镇落实”等原则，分解问题、明晰权责，并逐步构建起“1+3”的四级“吹哨报到”流程、“10个1”资源保障机制和“8+4”的工作方法。上述改革成效显著，金矿盗采问题被根治，金海湖镇又将其应用到社会治理的各个方面，效果同样良好。

其次，局部试点推广阶段。金海湖镇改革的成功，受到北京市委高度重视，在将其经验进行了系统化总结后，又将其作为2018年全市的“一号改革课题”。2018年1月，北京市深化改革领导小组第六次会议通过了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，将金海湖镇的改革经验进一步提升，并结合东西城等地的改革成果，形成了“吹哨报到”改革的“一揽子”方案，通过放权、赋能、下沉等措施，将金海湖镇的改革经验在制度层面进行了巩固和完善。2018年2月1日，北京市从333个街乡镇中，随机选取了169个，对改革方案进行试点推广。从试点的整体情况看，社会反响同样良好。试点期间，即2018年11月14日，中央深化改革领导小组第五次会议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，对北京市的改革予以充分肯定。

最后，全面改革深化阶段。改革试点的成功和中央政策的肯定，使北京市决定，自2019年1月1日起，将“吹哨报到”改革的试点范围，从169个扩展到333个街乡镇全覆盖。并且，自此开始，“吹哨报到”改革全面引入以北京12345市民热线的工单办理情况为基础的新型绩效考核体系。即将市民热线问政的联系率、解决率和满意率，作为各个委办局、城郊区和街乡镇工作业绩量化考核的新标准。进而，建立起日报、周报、月报和专报等制度，一方面，形成周期性绩效考核排名机制，辅之以“书记点评会”等政治高压，激励和督促各个“条块”部门积极回应民意；另一方面，建立常态化大数据预警决策机制，通过热线民生大数据的分析和挖掘，不但实现民情民意动态化汇聚和社会风险的实时感知，而且形成大数据风险预警和智能化决策辅助体系，从根本上推进超大城市治理体系和治理能力现代化。

可以说，“吹哨报到”改革是一场“自下而上”问题驱动代替“自上而下”科层规则驱动的治理逻辑的变革，它以“党领共治”的形式，实现基层“条块”力量和治理资源的无缝对接，打通为人民服务的“最后一公里”羁绊。一方面，它促使基层政府真正“把人民群众的小事当做自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从人民群众满意的事情做起”，俯下身去解决百姓身边的操心事、糟心事、烦心事，从而切实以为民谋利、为民尽责的成效取信于民。另一方面，它深刻地回答了社会主义新时代“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的重大时代课题，尤其是在国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，成为探索超大城市治理精细化、精准化和人性化的政策实验。

三、研究设计

“吹哨报到”改革正在如火如荼的进行，且已逐渐发展成为一场引领全国而又影响深远的改革运动。那么，这么一场轰轰烈烈的改革，是否真正如改革蓝本和宣传报道中所说，重塑了科层“条块”关系，而带来了一种新的民意回应机制呢？该问题的回答具有深刻的理论意涵和实践价值。本研究利用“吹哨报到”改革这一政策实验机遇，定量地检验该改革的成效。这部分系统阐述了研究设计和实证策略。

（一）政策实验

本研究采用双重差分法（difference-in-difference,DID）来分析“吹哨报到”改革对政府回应性的影响。双重差分法将公共政策视为一个自然实验，将全部样本分成受改革政策影响的实验组和不受政策影响的控制组。从改革过程看，2018年2月至12月之间，北京市选择了169个街乡镇进行改革试点，这段时间内，恰好符合双重差分法的基本要求：169个试点街乡镇即为政策的实验组，剩余未被选为试点的街乡镇则被视为控制组，通过实验组与控制组改革前后变化的比较，就能解析出“吹哨报到”改革对政府回应性的影响。

具体操作过程中，本研究只获得145个试点街乡镇的名单，将其作为实现组，其余24个无法识别名称的街乡镇，统一划入实验组，因其数量较少，所以依然可保证实验设计的信度和效度。为消除试点“选择”本身带来的影响，本研究借助街乡镇在2017年前的控制变量，如干部特征、人口密度、夜间灯光等，检验了2018年街乡镇改革试点选择的相关因素。研究分别检验街乡镇的固定效应和控制变量，以保证双重差分结论的稳健性。

（二）数据与变量

本研究借助北京12345热线问政大数据，对实验组和控制组街乡镇回应民意的情况进行量化比较分析。自2014年1月1日开始，北京12345热线每月大约收到20至30万条市民来电诉求，并转接给相关政府职能部门办理。北京12345热线会对这些来电信息进行详细记录，包括来电时间、派单时间、承办单位、来电地址、来电内容、诉求分类等。经过多年积累，北京12345热线已形成了市民诉求表达和政府民意回应的庞大数据量。这些数据既成为本研究测量政府回应性的基础，又具有方法论层面的创新意涵。近年来，孟天广等已经尝试基于网络大数据测量政府回应性，本研究利用市民热线数据依然具有一定的方法创新性，因为热线问政具有制度化、系统性和精准性等采集和回应民意的优势，构成政府回应性的重要制度基础。

本研究以政府回应时长为因变量，即测量公众来电时间与政府办结时间的差值，作为政府回应性的代理变量。原因是，其一，热线工单的办理时长本身是政府回应性的良好测量尺度，若“吹哨报到”改革真的重塑了科层“条块”关系和民意回应流程，街乡镇热线工单的办理时长就会相应变化。其二，政府回应时长是全量数据，每条热线工单都必然对应一个办理时长，这会形成对政府回应性的总体数据量化，省去抽样偏差。进而，本研究选取2017年1月1日0时至2018年12月31日24时的数据，作为双重差分法分析的基础数据，并分别选取改革前后120天和240天的市民来电数据做分析比对。

本研究一方面利用市民热线数据测量市民诉求的时间、城郊区、街道乡镇、来电时间和承办单位等变量；另一方面利用《中国县域统计年鉴》、全国人口普查数据，以及夜晚灯光亮度等数据，综合考察北京市各街乡镇的经济社会发展水平，作为附加的控制变量。

（三）回归模型与因果识别策略

本研究使用双重差分法考查“吹哨报到”改革对政府回应性的影响。以公众来电工单为分析单位，考察2017年1月至2018年12月的所有诉求工单。在进行脱敏处理，并去除地理信息不明等诉求工单后，本研究最终获得了180余万条来电工单数据，这些数据均包含诉求分类、所在辖区（区与街乡镇）、处理结果等信息，并且均标注了来电时间、派单时间与完成时间。

回应时长是本研究的核心因变量，其具体定义为，北京12345政务服务中心在受理来电后，工单派出到承办单位，与承办单位完成工单的时间之差，单位是天。本研究将所有来电依据所在街乡镇分为两组：一组受到试点改革影响，即实验组；另一组没有受到试点改革影响，即控制组。本研究中，双重差分法首先比较实验组与控制组回应时长在改革实施前后的变化，进行第一次差分；接着，比较两组来电的回应时长在改革前后变化量的差别，进行第二次差分，透过回归分析取得试点改革的净效应估值。具体分析的线性回归模型为：

 yims=αm+δs+βDms+γtype+εims

其中，yims为发至m月s街道诉求i的回应时长（派单时间和完成时间差，单位是天）；αm为月份固定效应，δs为街道固定效应，γtype为诉求一级分类的固定效应。Dms为哑变量，将在改革实施后位于试点街道的来电诉求标记为1，其余为0。本研究所关注的统计估计值为β^，若β^ 为负值，则代表“吹哨报到”确实显著地降低了回应时长。

在以下DID分析中，本研究分别考察试点街道（实验组）和非试点街道（控制组）在改革前后120天、240天和全年的回应时长，是否有统计上显著的差异。为了考察估计结果的稳健性，本研究在其他回归模型中，又增加了来电时间（如天、小时）和承办单位类型（市级以上和区级以下）的固定效应。进而，分析以街乡镇为基础的控制变量（如夜间灯光、人口密度和外来人口比例）及区级固定效应取代街道固定效应，考察估计值是否有所变化。

一般来说，使用双重差分法必须满足三个假设条件：（1）固定个体假设（stable unit treatment value assumption）条件：“吹哨报到”的试点改革，仅影响位于试点所在地来电的回应时长；（2）平行趋势条件（paralleltrend assumption）：在没有试点改革的情形下，实验组的来电诉求所需的回应时长在改革前后的变化趋势，应和控制组来电相同；（3）线性形式条件：本研究的潜在结果变量，与处理变量（即被选为改革试点的街乡镇）和时间变量（即改革实施前后）满足线性关系。

四、研究发现

（一）“吹哨报到”改革提升政府回应性

为了考察改革试点的政策效应，本研究共设计了3组共9个模型，分别考查试点改革前后4个月、8个月以及12个月的所有来电，检验处理组与控制组的回应时长是否有显著差异。在控制来电的所在街道、诉求分类、承办单位层级和来电时间等固定效应后，与2017年相比，试点街乡镇在2018 年的回应时长，确实呈现显著下降的趋势。但是，街乡吹哨改革的影响到2018年末才比较明显。这个结果和街乡吹哨改革时程表一致，即大部分改革事项的完成时间都设定在2018年下半年，这在2018年《吹哨报到改革方案》中有详细规定。根据下表所示，若以全样本（2017年和2018年所有的来电诉求）计，平均来说，试点街乡镇公众诉求的回应时长下降约1天左右。

为检验上述估计值的稳健度，本研究执行了两个延伸分析。首先，本研究因变量重新定义为一哑变量，将回应时长小于30天的来电标注为1，其余为0（包含未解决的来电诉求），见表2。接下来，本研究以街乡镇级的控制变量和区层级的固定效应，替代主分析中使用的街道固定效应。两项分析且得出类似的研究结论，见表3。在控制外来人口比例、人口密度与夜间灯光强度等街乡镇一级的变项后，结果不变。

如上所述，双重差分法的使用必须建立在“平行趋势”的假设前提下。也就是说，在没有改革的情形下，随着时间推进，实验组（试点街道）和控制组（非试点街道）中的诉求来应呈现相同的发展趋势。为测试这一假设，我们进行了回归分析，在模型中同时控制了两个年份（2017和2018）和试点街乡镇的哑变量（若该诉求位于试点街乡镇则标注为1）的交互项。若“平行趋势”的假设成立，则应只有2018年和试点哑变量的交互项呈现统计上显著的结果。在表4中，我们再度以回应时长作为因变量，在模型（1）中仅包含了交互项，模型（2）则亦包含了街乡镇的控制变量，所有模型都包含了区级、月份和诉求分类的固定效应。分析结果显示，仅有2018年和试点亚变量的交互项在所有模型中一致地显著，且估计值皆为负值。换言之，只有试点街乡镇的回应时长在2018年才有显著下降。

（二）“吹哨报到”改革符合科层结构“扁平化”的改革逻辑

研究的核心观点已经得到验证，为进一步保证研究结论的可靠性，我们进行了三个方面的延伸分析。首先，市级承办单位改革效果更明显，这符合“自上而下”的改革逻辑。表5所示，若依照受理单位进行区分进行分析，只有由市级单位承办的来电的回应时长才有显著下降。对分配给区里以及街乡镇处理的来电来说，改革前后的回应时长在统计上没有显著差别。这符合改革由市级政府“自上而下”优先通过调动市级垂直部门来执行的改革推进逻辑。

其次，领导干部会影响改革成效，这同样符合“自上而下”的改革逻辑。一方面，领导干部具有市级工作经历的街乡镇改革效果更明显。表6所示，书记具有市级工作经历的街乡镇，回应时长减少的幅度大于书记没有市级工作经历的街乡镇。这同样说明改革的动力源于市级政府“自上而下”的推动，因为有市级工作经历的街乡镇书记，更容易获悉改革动向，把握上级意图，从对改革采取更加积极支持的态度。另一方面，领导干部具有异地籍贯的街乡镇改革效果更明显。表7所示，书记来自北京以外的省份的街乡镇，回应时长减少的幅度大于书记来自北京本地的街乡镇。这再次印证，改革的动力源自于政府“自上而下”的推动，因为在“官吏分途”和“层级分流”的中国政府人事制度结构下，外来官员更有动力贯彻上级的意图，即上级政府通过任命下级政府顶层的，来自于异地的少数主政官员，实现对下级政府的有效政治控制和激励。

最后，地理位置临近会影响改革成效，这符合“发包治理”下的同侪效应（peer effect）。我们采用GIS数据，以经纬度匹配出与各街乡镇距离最近的街乡镇，考察“吹哨报到”改革是否有外溢的情形。表8所示，2018年2月至12月间，被选为试点的街乡镇的确存在改革外溢现象和同侪效应。即某街乡镇的邻近街乡镇被选为试点，则该街乡镇的回应时长就会显著缩短。也就是说，就算该街乡镇并未被选为试点，邻近地区实施的改革仍对其产生影响。这符合行政发包制和晋升锦标赛逻辑下，同级政府间横向竞争而产生的同侪效应。

通过上述三个延伸分析，可以看出，“吹哨报到”改革具有较强的垂直整合意义，它通过自上而下的政治压力，重点强化了街乡镇和市级政府的垂直联系，具有 “压缩中间环节”，促进“科层扁平化”的创新意涵，这恰符合重塑科层“条块”关系，实现更好民意回应的改革初衷。

（三）“吹哨报到”改革提升政府回应性内在机制分析

经过数据分析，可以看出，“吹哨报到”改革的确通过重塑科层“条块”关系的形式，在国家与社会之间探索出一套回应民意的新机制。通过大量案例分析和实地调研，本研究发现这套机制主要包括党建引领、流程重塑、绩效考核和技术赋能四个方面。

第一，党建引领。从金海湖镇改革经验看，成立以该镇书记任支部书记，16个区垂直部门书记任委员的临时党支部，成为改革成功的关键。可以说，临时党支部起到了重要的领导、指挥和协调作用，它用“以党统政”的形式，聚合并克服了“条块”科层制“碎片化”分割问题，从而形成“党委负总责”又能弹性而实时的解决基层治理难题，并高效回应公众诉求的“一体化”执法流程。2018年2月，《吹哨报到改革方案》又明确并强化了党组织在科层条块部门间的统筹协调作用，并提出机关、事业单位党组织和在职党员“双报到”的工作机制。这进一步在个体层面，通过党员教育、模范带动和公共价值渗透等措施，强化了基层党支部的统筹协调和凝合聚力作用，从而形成更加统一、协调、有力的民意回应机制。

第二，流程重塑。“吹哨报到”改革，同样注重组织机构改革、权责关系理顺和业务流程重塑。一方面，赋权赋能下沉，解决“条块”责权不配的问题。《吹哨报到改革方案》在落实街乡镇重大事项建议权、多部门协调事项召集统筹权、区直部门派出人员奖惩权和对执法人员监督考核权的基础上，按照“区属、街管、街用”的原则在试点街乡镇建立“1+5+n”的立体化综合执法平台，即一个城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等区级垂直部门，向街乡镇下放1到2名常驻执法人员，促使“条条”向“块块”下沉执法力量。另一方面，深耕制度体系，理顺业务流程，围绕“1+5+n”的新型执法流程，进行配套的编制改革和大部制改革。

第三，绩效考核。“吹哨报到”改革本质上是压力型体制下目标管理责任制的延伸，它通过建立更加清晰的权力清单、问题清单、专项清单和考核清单，从而形成以全流程业务量化考核为基础，以目标管理责任制和绩效考核激励为动力的新型民意回应机制。金海湖镇最早通过建立隐患台账制度，实现对16个区级垂直管理部门，即上级的“条条”，以及本镇政府内部不同业务部门、各居委会和村委会、街乡长、小巷官家、网格员等多方治理主体的考核激励和问责。2019年1月1日之后，基于北京12345市民热线工单进行的绩效考核，将改革推向深入，一方面，使早期基于台账制度的 “街乡镇书记吹哨”，变成“群众吹哨”，从而超越科层制边界，在国家与社会层面形成新的民意表达机制；另一方面，将政府回应民意的过程，与绩效考核排名的“指挥棒”挂钩，从而在委办局、城郊区和街乡镇间，形成强而有力的横向竞争机制，进一步激励科层“条块”部门积极回应民意。

第四，技术赋能。“技术赋能”是“吹哨报到”改革的前提条件，也是推动改革从传统的“运动式治理”走向“常态化治理”的重要措施。黄仁宇认为“数目字管理技术”在相当程度上影响了中国大历史的发展。渠敬东等也总结到，改革开放以来，中国国家治理呈现出，从“总体性支配”向“技术治理”的逻辑转变。时至今日，随着大数据、云计算、区块链、人工智能等新一代信息技术在政府和社会中的广泛渗透，技术赋能驱动智能化社会治理的趋势和效果更为明显。“吹哨报到”改革过程中，以12345热线问政平台和各委办局、城郊区和街乡镇的信息中心为基础，包括移动智能终端、电话、短信、无人机、摄像头等多种信息技术密切配合的数字政府生态，成为改革得以推进的技术载体。

五、结论与讨论

政府回应性是指政府行为满足公众意愿的程度，这是现代社会中，衡量公权力运行质量的核心指标，也是体现治理的民主化、常态化和法治化的关键维度。所以，现代政治学，从诞生伊始，就高度重视对政府回应性的研究，并已经发展出大量深刻、睿智而颇具洞察力的理论。然而，这些理论，一方面，更多关注外在于政府的社会压力、经济发展、集体行动等对政府回应性的影响，而较少关注科层制的内部运行机制对政府回应性的影响；另一方面，并不能很好地解释中国政府回应性的行为特征，尤其鲜有关注中国科层“条块”关系对政府回应性的影响。

恰好，2018年2月，北京市推出“街乡吹哨、部门报到”改革，试图重塑基层政府条块关系，以形成面向“基层治理难题”和“民意诉求”的新型民意回应机制，并从全市333个街乡镇中选取169个进行阶段性试点推广。所以，这成为一次优良的研究科层“条块”关系对政府回应性影响问题的政策实验机会。本研究通过双重查分法的政策实验对比后发现，“吹哨报到”改革的确显著缩短了政府回应时长，该结论在改革前后120天和240天内得到验证，且在各种验证条件下，依然显著成立。

通过延伸分析，研究发现承办单位是市级垂直部门，街乡镇书记有市级工作经历或来源于异地都会显著增加改革效应，这均符合“自上而下”的改革推进逻辑，且验证了“缩减中间阶层”，促使科层结构“扁平化”的改革设计初衷。与此同时，研究发现，地理位置临近的街乡镇间会产生改革的同侪效应，这验证了“发包治理”逻辑下，同级政府间的横向竞争为改革注入动力。两方面共同说明，“吹哨报到”改革是压力型体制下目标管理责任制的延伸，它其实是将自下而上发现和解决问题的逻辑“嵌入”到目标管理责任制中的治理转型，这验证了孙柏瑛等学者对“吹哨报到”改革的观察。最后，本研究在详细案例分析的基础上，结合量化数据分析结果，总结出“吹哨报到”改革重塑科层“条块”关系，以提升政府回应性的四种内在因果机制：党建引领、流程重塑、绩效考核和技术赋能。

需要说明的是，“吹哨报到”是“一揽子”的系统化改革措施，本研究主要验证了早期改革中党建引领、流程重塑和基于台账的绩效考核三种机制对科层“条块”关系和政府回应性的影响，至于2019年1月之后，又引入的以12345热线问政为基础的“三率”绩效考核，以及在此基础上形成的日报、周报、月报等“接诉即办”工作机制，本研究并未进行深入讨论和验证。然而，正是基于此，一方面，才能更好保证研究设计的严谨性，在热线问政尚未被全市普遍重视，且没有形成以“三率”考核为导向的新型政治压力的情况下，12345热线工单的办理时长变化，才能更好地区分出“试点”与“非试点”街乡镇的改革效应。另一方面，也导致了研究的局限性，既没有对前后改革的整体效应进行验证，也缺乏对各机制间关系的深入挖掘，这需要在未来研究中逐步完善。

文章来源：《中国行政管理》2021年第4期

编辑：周小努

校对：蔡龚涛

审核：光涵

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