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基本公共服务均等化运行机制、政策效应与制度重构
唐磊蕾，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向为绩效管理与公共服务。
借鉴公共政策领域政策过程阶段理论模型，从运行机制、政策效应和制度重构三个方面梳理基本公共服务均等化相关研究成果。结果发现:基本公共服务均等化政策运行主要依靠需求机制、供给机制以及监督机制保证整个系统有效运行，政策效应评估大体分为基于成本效率效益分析的内部量化评价（即客观测量类）和基于公众感知服务质量外部定性化测量（即主观评价类）两类， 政策优化可从财政、官员考核、法律以及技术视角进行制度重构。未来可聚焦于基本公共服务均等化运行机理、科技创新对基本公共服务均等化影响以及基本公共服务均等化案例分析等方面进行研究。
基本公共服务均等化的运行机制 基本公共服务均等化的政策效应 基本公共服务均等化的制度重构 3.1 财政视角 3.2 官员考核视角 3.3 法律视角 3.4 技术视角 未来展望
基本公共服务均等化，实质上是一项促进社会公平维护社会和谐稳定的公共政策。作为一项富有现实意义的公共政策，基本公共服务均等化同样遵循政策过程阶段理论框架，可以看做是政府、市场以及公民等多元治理主体根据国内外环境形势变化，促进区域、城乡以及群体间基本公共服务均等化，逐渐实现社会公平的过程。基于此，借鉴公共政策领域Randall Ripley政策过程阶段理论模型，从三个方面梳理相关研究成果（见图1）：①运行机制。涉及基本公共服务均等化需求机制、供给机制以及监督机制，反映基本公共服务均等化运行图景，聚焦于基本公共服务均等化如何有效运行。②政策效应。涉及对基本公共服务均等化政策效应的评价，基本公共服务均等化会影响公民获得感、幸福感和安全感，最终影响整个社会的和谐稳定。③制度重构。为实现基本公共服务均等化政策预期效果，需在现阶段基础上提出财政、官员考核、法律以及技术视角的改进措施。
01
基本公共服务均等化的运行机制
（1）需求机制。社会服务史实质上是一部承认社会需求和组织社会满足需求的历史，需求在公共服务体系建构中具有重要意义和地位。实际上，在政治锦标赛体制下地方政府忙于完成上级政府规定基本公共服务“硬指标”，或者自行“拍脑门”决定，较少征求群众意见，忽视公民基本公共服务实际需求，造成供需结构性失衡窘境。此外，政府制定基本公共服务供给目标时更多考虑的是上级部门的条条框框和指标要求。为了扭转这一局面，地方政府在基本公共服务均等化政策制定阶段，引入公民参与环节，构建顺畅的公民需求表达渠道，广泛吸纳公民智慧和建议，纠正基本公共服务需求感知独断性、标准制定偏离性，增强地方政府提供基本公共服务精准性，从而实现基本公共服务效益最大化。
（2）供给机制。提供公共服务是政府合法性基础，也是基本公共服务均等化的前提。实践表明，地方政府是提供公共服务的关键行动主体，承担公共服务供给的主要责任，很长时间内，公共服务供给全部由国家统一完成，但是这种单一供给方式容易造成公共资源浪费、供给效率不高以及供需结构性失衡等问题。在新公共管理运动影响下，开始探索将市场机制引入公共服务领域，多元化公共服务供给格局逐渐开始形成。但私人资本的逐利性与公共服务公益性之间矛盾的难以调和性，并没有兑现降低公共服务成本和提高公共服务质量承诺，出现逆民营化和外包回收现象，这也证明引入市场机制提供公共服务的复杂性。在市场失灵、政府失灵、志愿失灵等情况下，为满足不同群体对公共服务多样化的需要，多元主体动态协同的混合供给机制运用而生，有效弥补政府与市场提供公共服务双重缺陷，提升公共服务供给效能，增强政府合法性基础。此外，出于组织任务压力和上级政府问责风险考虑，地方政府也会选择折中的公共服务供给模式，即“半科层制半市场化”模式，背后核心机制是压力型体制中的上下级政府间的权责关系，实际上是地方政府面对组织任务压力和上级政府问责风险的回应策略。在公民参与兴趣飙升、大数据等信息技术驱动下，合作生产成为实务界公共服务供给的有效方式，致力于以整合社会资源方式，改善公共服务质量和效率，是提升公民公共服务满意度和获得感的新策略，也是未来公共服务供给发展的新趋势。
（3）监督机制。公共权力缺乏有效监督必然导致腐败盛行。多层次、多主体、全方位监督机制，是基本公共服务均等化运行的关键所在，主要通过全程化、动态化监督基本公共服务均等化政策制定、执行以及其他运行环节。具体来说，实行由政府、市场以及公民多元主体广泛参与的内部与外部相结合监督机制，坚持公开透明原则，制定监督标准和工作程序，对基本公共服务均等化运行中每一细节进行严格把控和监督，制约权力滥用和遏止腐败。在基本公共服务均等化监督过程中要转变监管理念，创新监管方式，实现规范监管，健全分工合理、权责一致的职责监管体系，做到既避免多头监管、重复监管，又要堵住基本公共服务均等化监管漏洞，树立监管权威，整合多元监管力量，构建系统化、动态化基本公共服务均等化监管格局。
然而，完善基本公共服务均等化运行机制，仍然还有很长的路要走。基本公共服务均等化运行机制本质上是可持续的动态治理体系，试图破解长期以来公共资源配置不均导致的社会不公平痼疾，构建供需匹配的基本公共服务治理体系。实际上，在基本公共服务运行过程中，既有市场力量的驱动，也有行政力量的干预，无法从根本上杜绝机会主义、寻租行为和裙带关系等风险。虽然公民参与已成为不可阻挡的趋势，越来越多的人相信，利用公民的知识和专长可以提高复杂公共决策和公共服务的质量，但受传统政治惯性影响，公民对基本公共服务需求表达仍处于被动式参与状态，导致地方政府难以获取公民基本公共服务真实诉求，供需结构性失衡长期存在。引人注目的是，当下基本公共服务供给强调多元主体协同供给，但部分政府职能转变不到位、多元供给主体协调沟通机制失灵以及大数据等信息技术的局限性，基本公共服务供给协作水平处于滞后状态，无法形成一致的供给集体行动，阻碍多元主体混合协同供给模式发挥其优越性。此外，基本公共服务监督法律法规相对滞后，实质性的监管操作规范和流程较少，多元监管主体之间边界不清和隶属关系不明，监管职责难以清晰明确划分，易出现监管推诿、监管力量抵消以及监管约束性不强等现象。因此，如何有效收集公众基本公共服务诉求、如何推进基本公共服务精准供给以及怎样有效监督基本公共服务运行全过程仍是未来需要思考的问题。
02
基本公共服务均等化的政策效应
对基本公共服务均等化政策转化为具体政策效果进行评判，有助于提高基本公共服务均等化水平和促进社会公平，而提供基本公共服务市场竞争性不足，更凸显出政策效应评估的紧迫性和重要性。任何一种政策效应评价过程都有其独特的评价视角、评价指标与评价等级，指标体系中所包含的质和量的规定性都是基本公共服务均等化的反映。然而，对基本公共服务均等化政策效应进行科学评价并不容易，至少存在两方面难题：①划分基本公共服务范围难度较大。基本公共服务与非基本公共服务之间并非截然对立，且两者界限可能随时发生变化， 当基本公共服务的某些问题得到解决后，非基本公共服务致力于解决的问题会转入基本公共服务领域，这增加基本公共服务范围界定难度。②均等化标准设计的困难性。评估的根本目的在于扭转政府发展性倾向，提高基本公共服务资源配置有效性和公平性，这一目标虽然明确，但缺乏具体判断标准。
对基本公共服务均等化政策效应评估可从公共服务绩效评估中获得启发，在与后者有关的研究成果大体分为重视成本效益分析的客观测量模式和强调满意度等软指标的公众主观评价模式。有关基本公共服务均等化政策效应研究成果也遵循同样的规律大体分为两类：①基于成本效率效益分析的内部量化评价，即客观测量类。运用绩效评估理论构建指标体系，收集二手统计数据客观评估基本公共服务均等化政策效应，探寻基本公共服务均等化实现程度。②基于公众感知服务质量外部定性化测量，即主观评价类。公众能够准确感知实际的公共服务质量，在顾客至上和公民参与理念影响下，公众主观评价基本公共服务水平获得研究者肯定。
基于成本效益分析的基本公共服务均等化客观测量，大部分研究者得出比较一致共识，认为基本公共服务存在区域、城乡以及群体之间的不均等状况，分歧点聚焦于基本公共服务均等化程度是上升还是下降。安体富等基于二手统计数据分析，发现我国基本公共服务均等化水平整体偏低，且地区间差距呈现扩大态势。然而，范逢春等则得出截然相反的结论，发现我国基本公共服务均等化水平总体水平呈现上升趋势，地区之间差距不断缩小。此外，也有研究者从地方层面测度基本公共服务均等化程度，比如范柏乃等发现浙江省整体均等化水平稳中有升，浙东北、浙西南两大区域基本公共服务水平尚不均衡，区域间差异比重呈扩大趋势。值得关注的是，有研究者聚焦于某个领域基本公共服务均等化程度研究，如汪凡等基于教育POI设施数据，利用ArcGIS比较统计地图、核密度分析和探索性空间数据分析等方法，对基础教育公共服务均等化空间格局进行研究，发现东西部基础教育资源绝对数量差异明显，学前教育公共服务的非均等化问题突出。
基于公众感知服务质量外部定性化测量，有助于弥补单纯依赖客观产出指标无法评估政策影响的缺陷，研究者主要聚焦于探讨公共服务公众满意度。一般而言，公共服务满意度是指公众对政府公共服务的总体感觉，是一种主观认知和评价，重点呈现为心理层面的体验。公共服务满意度的高低影响公众的政府信任水平，加上以顾客为导向的公共服务绩效评估成为中坚力量， 公众满意度调查成为改善和监督公共服务供给的重要工具。在美国顾客满意度模型基础上构建公共服务均等化满意度测评体系，发现公众感知因素中的感知质量、感知公平对农民工基本公共服务满意度具有正向影响。此外，地区财政相对给付水平、公民公共服务的期望水平以及公共服务自身质量均会影响公共服务满意度。具体测量方式来说，公共服务满意度测量维度呈现出从一维到多维再到整合性指标演变趋势，研究者采用总体满意度和具体领域满意度相结合的方法，通过问卷调查方式研究公民对公共服务的主观评价。但是，受测量误差和公众对公共服务满意度理解差异影响，公共服务满意度结果遭到诸多质疑。
综合来说，基本公共服务政策效应研究仍然存在探索空间。一方面，基本公共服务均等化客观评价多数以“投入”视角构建指标评价体系，忽视基本公共服务“投入”与“产出”时常存在偏差，即政府基本公共服务“投入”与公民“获得”之间并非总是一致，易导致基本服务均等化测量结果出现偏差。此外，客观评价所使用的数据来源于二手统计数据，无法避免统计数据的一般性缺陷，可能存在数据缺失问题，导致基本服务均等化评估并不完全精准。另一方面，公共服务均等化主观评价往往假定公民能够准确的感知公共服务水平和质量，实际上，受公民文化水平和亲身经历等因素影响，这种假设往往在很多情况下并不成立，公民在主观评价基本公共服务均等化水平时存在个体偏好和情绪，并不能随时保持客观公正立场。另外，部分基本公共服务均等化测量工具设计科学性不足，加上短时间内完成大规模数据采集，并不能准确反映基本公共服务均等化真实图景，进而影响评价结果的精准性和客观性。值得注意的是，部分基本公共服务均等化评价指标的理论来源论述不清晰，导致评估理论基础不够扎实，削弱评估结果的科学性。未来基本公共服务均等化政策效应评估研究的切入口：①评估基础理论的定性描述。现有研究成果侧重对基本公共服务均等化政策效应的定量分析，关注构建测评指标体系，对基本公共服务均等化定性基础理论解释分析相对不足。基于治理现代化背景下，长时间深入地方政府内部，考察基本公共服务均等化运作规律，探索契合基本公共服务均等化实情理论解释框架，增强评估结果的解释力、可靠性和普适性。②评估指标的选取标准。现阶段部分政策效应评估指标选取存在随意性和单一性，未全面考虑基本公共服务动态性，如何科学选取基本公共服务均等化评价指标，保证评估工作科学性和客观性仍需要深入研究。此外，治理现代化强调关注公民获得感、幸福感和安全感，公民参与政策效应评估受到理论界和实务界的关注，公民以何种条件、何种方式、何时介入基本公共服务均等化政策效应评估，仍是急需努力探索的方向。
03
基本公共服务均等化的制度重构
改革开放后，各级政府积极践行“发展是硬道理”和“以经济建设为中心”理念，鼓励优先发展经济，满足人民群众日益增长的物质文化需求。然而，随着经济发展水平的提升，这套专注于发展经济的规章制度显得不合时宜，由此带来一系列负面效应，官员热衷于追逐“GDP”谋求自身政治晋升，而非关注社会福利的提高，导致“看病贵、看病难”、教育不公、环境污染等社会问题层出不穷。实证研究结果也显示，当前我国基本公共服务呈现整体水平偏低且不均衡状态，一方面表明地方政府需强化基本公共服务职能，另一方面反映地方政府基本公共服务运行机制不够完善，亟需注入新的元素激活原有运行机制活力。
基本公共服务均等化是国家治理现代化的重要议题，治理现代化强调地方政府转变单一发展型价值取向，坚持建设服务型政府，将更多的资源投入基本公共服务领域中。基本公共服务均等化政策效应越来越依靠政府、市场以及公民多元主体间相互作用、相互影响与良性互动。一方面，日益动态多元的经济形势倒逼政府创新基本公共服务治理工具，优化基本公共服务运行机制；另一方面，基本公共服务均等化是系统的复杂工程，关联着政治、经济领域各要素，需要整个社会全方位支持。基本公共服务均等化不仅需要将治理价值取向和治理政策工具有机统一，还要在动态中调整基本公共服务范围与边界；不仅关注基本公共服务均等化水平，还要关注人民群众的获得感。现有基本公共服务均等化政策优化研究成果，主要从财政、官员考核、法律以及技术视角进行制度重构，以期提高基本公共服务均等化程度，增强人民获得感和幸福感。
3.1 财政视角
根据已有国际经验显示，基本公共服务均等化的重要优化路径是地方政府财政能力的均等化。换言之，基本公共服务均等化本质是公共财政问题，关键是如何实现公共财政资源公平分配。自分税制以来，大部分财政收入收归中央，地方政府收入主要来自中央政府的财政转移支付。有多位研究者指出，因政治因素、经济因素以及关系资本差异带来的地方政府与上级政府讨价还价能力不同，获取上级政府转移支付资金存在较大差异，也就是说，财力缺口大的地区受关系资本较弱负向影响，无法争取到满足地区经济发展和公共服务提供所需要的财政转移支付资金，这无疑加剧地区间的财力不平衡,进而影响不同地区居民均等享受优质公共服务，加上晋升激励和分权激励造成地方政府财政支出结构异化，即地方政府将优质的人力、财政资源投入到经济建设中，这使得基本公共服务运作效率和居民需求的识别响应均不能达到最优，制约基本公共服务均等化的实现。
构建现代财政机制，促进基本公共服务均等化，提高公民的获得感、幸福感和安全感，亟需从以下方面努力：①加大对基本公共服务财政投入力度。一般来说，地方政府是基本公共服务供给主体，财政投入状况一定程度上反映基本公共服务的供给能力。因此，地方政府应制定基本公共服务财政投入持续增长制度规定，保证基本公共服务投入的增长速度不低于国家财政总支出增长速度。此外，还应抑制地方政府“城市倾向”基本公共服务投入偏好，提高城乡间基本公共服务投入的均衡性。②调整公共财政支出结构，引导民生类基本公共服务支出。“锦标赛”体制下，地方官员更关注当地经济硬性指标，导致转移支付资金往往被用于生产性支出，而非民生领域，而恰恰民生类公共服务最关乎广大人民群众现实利益。因此，在财政能力约束条件下，应以制度形式引导地方政府加大对教育、医疗、就业、食品安全等民生类基本公共服务支出。③完善转移支付制度设计。转移支付这一治理工具，在纠正地方政府扭曲行为、敦促地方政府履行公共服务职能等方面发挥着重要作用。发挥转移支付制度促进地区间财政能力均等化基本功能，应建立明确的均衡性转移支付标准，优化转移支付结构，在实施转移支付环节中制定详细的实施细则，引导规范财政转移支付环节，收缩“操作空间”，提高财政转移支付透明度和财政资金配置效率，“熨平”财权与事权不对称造成的财政能力凹凸。此外，上级政府要加强监督下级政府使用转移支付资金详细情况，比如实时动态监测资金具体用途和评估资金使用成效，放大转移支付资金改善民生和提高人民生活水平等方面的功效。
3.2 官员考核视角
政治锦标赛作为政府官员核心激励机制，是中国经济腾飞的核心解释变量，本质上是以经济绩效为主要指标考核官员任期内工作业绩并以此作为晋升与否的关键参考指标。有研究者指出，晋升锦标赛式干部考核机制实现了对地方官员的强力激励，发挥其促进经济发展的关键作用，但是容易造成地方官员忽视履行发展公共服务职能，公共服务供给长期滞后，发展型政府向服务型政府转型步履维艰。加上上级政府对下级政府基本公共服务绩效难以测度，弱化运用纵向问责机制效力，基本公共服务发展长期处于滞后状态。
根据国内外相关研究和实践，推进基本公共服务均等化，可以从官员考核指标和方式展开：①将基本公共服务水平纳入官员考核体系，纠正以单一经济增长速度评判政绩偏好。《基本公共服务体系“十二五”规划》强调，加大基本公共服务绩效考核权重，完善基本公共服务问责机制，以考核方式强化监督公共服务履职情况，并实时调整基本公共服务考核指标，以期达到引导地方政府发展公共服务的夙愿，满足公民对公共服务实际需求。在此基础上，改变长期以来单一“以 GDP 论英雄”政绩考核模式，扭转地方政府公共决策中的经济建设偏向，让基本公共服务绩效较高的官员优先得到晋升机会，而对那些基本公共服务供给绩效明显低于平均水平的地方政府官员要予以惩戒或降级降职，以此扭转地方政府基本公共服务“趋利化”供给倾向，使政府职能真正从“经济增长型”向“民生改善型”转变。②公民参与地方官员考核。经典分权理论认为，地方政府对公民公共服务偏好具有天然的信息优势，可以更有效地提供公共服务，以满足本地居民的需求。然而，现行官员政绩考核制度下，公民公共服务满意度无法成为官员晋升的主要依据，还形成一种负向激励效应，造成民生类公共服务的供给水平远低于居民需求。因此，在官员考核过程中，应坚持“人民共享改革成果”理念，引入公民满意度等民意调查，逐步建立政府、第三方机构以及公民等多方参与的考核制度，突出基本公共服务履职情况的综合绩效评价，以此发挥“用脚投票”机制优势。
3.3 法律视角
在基本公共服务均等化体系中，法治是其中核心组成部分，是保障体系有效运作的坚实基础，发挥保障公民享有基本公共服务权利的功能。实际上，把基本公共服务政策上升到法律层面的并不多，仅有《教育法》和《老年人保障法》，多数是以“规划”“通知”和“实施意见”等政府文件形式出现，削弱基本公共服务政策约束力，致使政策执行效力层层衰减，不利于基本公共服务均等化发展。
以现代法治化理念，构建基本公共服务均等化法律体系，保障公民享有基本公共服务权利。①推进基本公共服务均等化立法。充分借鉴西方资本主义国家经验的基础上，结合我国现阶段实际情况，有条不紊推进制定《基本公共服务均等化法》等相关法律法规，明确规定基本公共服务的类型与供给标准、供给评估程序与方法、均等化财政制度、均等化政策权力和责任分配、均等化供给途径与模式、均等化监督机制等，特别是明确划分央地政府财权与事权范围。另外，还需推进转移支付相关事宜立法，明确转移支付目标、原则、分配方式、公示与评估等实质性内容，减少“驻京办”和“跑部钱进”等不规范抑或腐败现象，以法律的形式保证转移支付的规范性、严肃性和权威性。在此基础上，还要依法对基本公共服务范围进行合理调整并确定其在政府支出中所占比重，避免地方政府随意减少基本公共服务支出。②推进基本公共服务均等化司法化。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，也是调解矛盾、处理纠纷和制止冲突的准则，保障公民平等享有基本公共服务权利还需依靠科学合理的司法程序。在公民利益和诉求多元化背景下，汇集多方力量完善基本公共服务均等化司法的程序规则、法律责任和制裁措施等，提升基本公共服务均等化立法对规制事项的调控力度和可操作性。另外，培育公民基本公共服务均等化权利意识，构建多元化的司法救济渠道，降低司法时间和经济成本，提高司法的公正性和独立性，守住基本公共服务均等化法律底线。
3.4 技术视角
在降低政府与公民沟通交易成本、提高地方政府公共服务治理水平等诸多方面，信息技术发挥着里程碑式的革命性意义，在多国行政体制改革和治理模式创新中得到广泛应用。全球化背景下，旧的基本公共服务均等化驱动方式，越来越吃力，越来越难以适应新的环境形势。而大数据、区块链、人工智能等最新信息技术日益受到基本公共服务治理主体青睐，他们试图将这些技术手段应用于基本公共服务均等化具体实践之中。
运用最新信息技术这一关键助力，推动基本公共服务均等化，着力改善民生和提升人民生活质量。一方面，利用大数据技术对人口数量、流动和空间布局的总体趋势进行监测分析，在此基础上对不同地区、领域和群体的公共服务需求规模和结构进行科学准确地预判，促进公共服务供需间的全覆盖、零距离、无缝化对接匹配，改善以往公共服务供需不对等局面，减少社会资源浪费。此外，探索建立基本公共服务信息管理数据库，利用交互网络技术实现供给部门与终端用户间良性互动，构建统一开放、动态灵活的基本公共服务运作与配置平台。另一方面，还可以充分发挥信息网络、人工智能以及虚拟现实等新一代数字化技术优势，推动基本公共服务资源在更大区域范围内的共享，从技术上协助欠发达地区缓解人力资本缺乏、公共服务不足和质量较低等难题，推动不同地区居民实际所享受的基本公共服务水平趋于大体一致。
04
未来展望
（1）基本公共服务均等化运行机理研究。现有研究主要对基本公共服务均等化概念内涵、影响因素以及优化路径等进行讨论，而对基本公共服务均等化运行机理探索较少。因此，可借鉴政策过程阶段理论模型，引入中介变量和调节变量，构建基本公共服务均等化运行机理理论分析框架，试图打开基本公共服务均等化运行“黑箱”。此外，现阶段对区域、城乡以及群体内部间基本公共服务均等化实证研究不足，需进一步考察，这对于理解基本公共服务体系内核具有重要意义。
（2）科技创新对基本公共服务均等化影响研究。现有研究主要探讨财政分权、转移支付等财政因素对基本公共服务均等化影响，但是研究者并未关注科技创新对基本公共服务均等化影响研究。事实上，科技创新是驱动社会发展进步重要力量，基本公共服务均等化作为社会发展组成部分，科技创新是否驱动基本公共服务均等化？效果如何？是否存在时空差异？是否存在门槛效应？目前这些问题尚未得到解答，值得研究者深入探索。
（3）基本公共服务均等化案例比较分析研究。政策效应评估工具在提升基本公共服务供给效率方面取得显著成效，但对资源配置失衡导致的基本公共服务不均等难题并未取得实质突破，如果仅仅从效率单一视角考察基本公共服务，无法避免其片面性，基本公共服务公平价值难以彰显。由此，研究者应聚焦于探讨基本公共服务公平价值取向。下一步的研究可基于梳理地方政府典型经验和做法，对基本公共服务均等化案例开展比较研究，挖掘基本公共服务均等化潜在规律和适用性。条件允许的情况下，还可以开展跨国多案例研究，探寻彰显公平价值的基本公共服务均等化制度安排。
本期来源：《软科学》2021年5月编辑 | 牛坤在校对 | 龚涛审核 | 光涵
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