其他
数字政府的纵向治理逻辑:分层体系与协同治理
编者按
作者简介
文章结构
二、数字政府的治理形态:内涵和外延(一)整体政府:政府内部组织的整体化重塑(二)开放政府:政府数据资源的开放与共享(三)回应政府:政府服务的全面可持续回应(四)濡化政府:传统及创新的价值理念培育(五)智慧政府:政府技术能力的智能化再造三、数字政府的纵向协同逻辑(一)数字政府治理的科层逻辑(二)数字政府治理的协同逻辑(三)数字政府治理的分层与协同框架四、数字政府纵向治理的分层分析(一)“战略型”:数字政府与国家治理(二)“战略型+枢纽型”:数字政府与省域治理(三)“枢纽型+回应型”:数字政府与市域治理(四)“回应型”:数字政府与基层治理五、讨论与结论
摘要
一、
引言
目前有关数字政府的研究多处于概念要素辨析、治理模式归纳、作用机制揭示及转型路径探索的初期阶段。综合考虑新阶段国家和社会的发展需要,首先要从“全景视角”对数字技术如何推进国家治理体系和治理能力现代化进行理性分析,以便制定和实施相应政策。纵向府际治理为探索数字政府自上而下的治理体系建设提供了重要的研究面向,然而目前尚未有研究予以深入探讨。数字政府的建设与发展应是有逻辑、有层次的可持续推进过程,不同层级政府应根据自身的治理功能和治理资源,运用特定治理工具完成相应的治理任务,分层分级、上下耦合、协同推进。对数字政府纵向治理的探索,可为政府纵向府际治理研究提供更具时代感的鲜活案例,为实现以数字化为新型生产力的数字政府建设提供实践路径。
二、
数字政府的治理形态:内涵和外延
以上内涵虽各有侧重,但并未明确阐明数字政府建设引发的政府内部结构和外部关系的形态变化及触生机制。数字政府的治理涉及“三元主体”和“三对关系”,即政府、社会、市场,以及政府内部关系、政府-社会关系、政府-市场关系。数字技术现已渗入各主体、各领域、各行业的治理结构与治理模式。基于此,我们认为,数字政府是通过技术赋能和技术赋权双重机制推进政府建设,这一双向驱动机制“不仅促使数字技术嵌入科层制以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革,还构建着新型政府-社会关系、政府-市场关系,以支撑数字社会建构及数字经济发展”。
数字政府催生的政府治理变革涵盖四大论说。一是工具论,数字政府可以运用多样化、智能化的枢纽工具、法治工具和行动工具,为社会提供公共服务,辅助政府治理与决策。智能治理技术及政策工具箱可为智慧政府的实现提供路径保障。二是功能论,数字政府可以消弭由专业分工职能体系所引致的履职碎片化,超越传统政府以“大部制”形式进行的实体整合,而是通过数字技术促进“中央行政部门不同政策领域之间的横向协作、部委和代理机构之间的内部纵向协作以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”,为整体政府的实现提供功能保障。三是空间论,工业时代处于“物理空间”中的政府,在新技术革命时代向“数字空间”的政府形态转型。在数字空间中,政府建立数据共享平台,可以“吸引社会各方基于实际需求和应用场景对开放数据进行融合利用,创造社会经济价值,并形成正向反馈,构建一个动态循环的开放数据生态系统”;在各类网络互动平台中广泛汇聚并精准回应民情民意;通过数字平台或载体上的数据和信息传递治理价值,改变政府内部治理主体或外部社会主体的认知和态度。以上变化共同推进了开放政府、回应政府和濡化政府的建设与完善。四是结构论。数字技术对政府行政官僚体系、政府回应体系、数据开放体系以及公共服务体系等带来系统变革,自上而下重塑了政府不同层级、不同部门的内部结构、业务流程等,为“整体政府”和“开放+回应+濡化+智慧”政府的实现提供了系统的组织保障。
早在20世纪60年代即出现有关组织与技术环境相互作用的讨论。广为流传的权变理论认为,组织的结构取决于所处环境的性质。而技术与结构的关系主要体现在复杂性、不确定性和互依性三个维度,随着复杂性、不确定性和互依性的增大,组织的结构必须调整以提高其信息处理的能力。政府组织是一个动态开放的系统。在面对新技术革命给政府行为、政企关系等不断带来风险和挑战的环境下,国家治理体系必须进行适应性变革:在顶层设计框架下,坚持推进服务型政府建设,推进新型政企合作模式建构,加强相关立法和监管改革。由是说,数字时代的新技术变革深刻影响着政府内部关系、政府与社会关系以及政府与市场关系。它“不仅改变了生产、管理体系,颠覆了几乎所有行业,深刻改变了社会资源的配置方式和社会组织的运行模式,而且在政府监管、公共服务、国家权力运行以及国家社会关系等各方面,都不同程度地对国家治理施加重要影响”。以下五个政府形态的适应性变革与协同性互促,生动地体现了数字技术对政府内外部关系的结构性影响。
(一)整体政府:政府内部组织的整体化重塑
(二)开放政府:政府数据资源的开放与共享
(三)回应政府:政府服务的全面可持续回应
(四)濡化政府:传统及创新的价值理念培育
(五)智慧政府:政府技术能力的智能化再造
三、
数字政府的纵向协同逻辑
(一)数字政府治理的科层逻辑
技术的发展使传统科层制发生了渐进性演化。邓利维早在2006年就指出:以信息处理的新潜力来描述公共管理体制的广泛变化是合理的,它能够使一些政府部门机构的运作转化为全数字模式。他首次提出信息技术在政府机构中所产生的深刻变革,即对传统科层制核心要义的颠覆:政府内部等级分明的上下级之间可以通过网络邮件及各类数字政府应用进行信息的上传下达;分工明确的政府工作人员要同时具备技术与治理的专业技能;传统的纸质档案文件正全面转向电子文档数据材料,并作为精准提供个性化公共服务的依据,等等。
随着数字技术的蓬勃发展,科层制组织内部亦发生了适应性变革。等级分明的层级结构逐步向非集中、扁平网络结构转变。与此同时,与技术发展相匹配的治理结构在科层体制内做出了适应性调整。数字政府建设的终极目的,在于把集中管理、分层结构、在工业经济中运行的管理型大政府,变革为适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的信息经济的无缝的、网络化的服务型政府。科层内部的技术治理主要涉及中央地方关系的调整,即如何处理条块关系。本文从中央、省域、市域和基层政府四个不同治理层级进行系统解构。
(二)数字政府治理的协同逻辑
根据爱默生等人的协同治理综合框架来看,协同治理包括对系统情境、协同驱动、协同动力和协同行动等因素的综合考察。具言之,系统情境创造了协同的机会和局限,会持续地影响协同的动态和效能;从此系统情境中产生的驱动因素,如领导力、不确定性、相互依存(依赖程度)和间接激励机制等,共同决定了协同的初始方向。也就是说,各级政府在数字政府治理的过程中,会受到地域资源禀赋、行政文化、制度环境等初始条件的综合影响。协同治理中的协同动力可理解为联合行动能力,是不同协同主体“跨功能要素的集合”,是“一同产生进行有效行动的潜力”,它反映的是“策略和绩效之间的关系”。协同动力和协同行动之间具有相关性。换言之,联合行动能力越强,可能越具有积极的协同行动力,越会产生积极的协同结果;反之,联合行动能力越弱,可能在协同行动和结果方面的表现就会不尽如人意。因而,数字政府发展的过程,是各级各地政府在其发展阶段、地域特征、制度环境、产业优势等系列复杂因素影响下的协同治理过程。纵向层级协同过程的探究则可从治理资源、治理工具、治理功能等维度来进行具体的类属解析。
(三)数字政府治理的分层与协同框架
治理工具是数字政府发展的重要手段和实现路径,在不同的治理层级,不同的治理工具组合及其运用会促发不同的治理行动,进而产生不同的治理效能。采用Howlett和Ramesh的分类方式,依照自愿性和强制性对治理工具在连续谱上进行不同程度定位,可将治理工具划分为强制性、混合性、自愿性三种类型。强制性治理工具侧重强调政府的权威和强制力手段,主要包括制定规则和准入资格、制定标准、审查核验和责任追究等;自愿性治理工具强调治理主体的较少干预和公众/行业主体的主动参与等;混合性治理工具则为强制性治理工具和自愿性治理工具的结合,其特征介于两者之间。
中央、省、市和基层政府,各自拥有不同的治理功能、治理资源和治理工具(见图2)。整体而言,宏观治理功能、强制性治理工具和更强的算力,聚集于更高层级政府,在数字政府发展中发挥战略导向作用,可将其归属为“战略型”数字政府;中观治理功能、混合性治理工具和更强的算法,更集中于中间层级的政府,可将其称之为“枢纽型”数字政府;微观治理功能、自愿性治理工具以及更丰富的数据,倾向于聚集在基层政府,这一层级政府与社会公众/企业等互动最为频繁,可将其称为“回应型”数字政府。
上述不同的数字政府类型,对应着不同层级的政府主体。按照国家、省、市和基层政府四个行政层级的划分来看,国家和省域数字政府治理主要是战略型,发挥统筹协调作用;省域和市域数字政府治理均为枢纽型,这两个层级的数字政府治理均发挥着“承上启下”作用;而市域和基层的数字政府治理均为回应型,这两个层级的政府直接面对公众和企业等社会主体,政社互动更为频繁,政府对社会的诉求可以更直接精准地予以回应。各层级政府依照各自治理功能、治理资源,运用差异化治理工具完成治理目标,不同层级上下耦合、协同互促,方可在整体上体现出全国范围的数字政府建设成效。
四、
数字政府纵向治理的分层分析
(一)“战略型”:数字政府与国家治理
在治理资源方面,中央掌握着大量资源的支配权,财政资源相对充沛。中央政府在技术设施的配套建设或技术资源服务购买中有着更为雄厚的力量。数据共享是数字政府建设和发展的基础。各省的政务数据共享需求,要由全国政务服务平台统一受理和提供服务,通过国家数据共享平台交换数据。采取集中与分布相结合的方式进行信息资源目录服务和数据交换服务,其体系主要分为国家、省、地市三级节点,实现国家、省、市、县级数据交换。人工智能、云计算及数据中心等算力基础设施,可为全国一体化政务服务和数据资源共享平台的建设和运营提供坚实支撑。新冠肺炎疫情期间,国家超算中心即为新冠肺炎药物的筛选提供了超强算力资源支持,有效应对了突增的算力需求。
在治理工具方面,中央具有推进数字政府建设落实的强制力。国家在数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范的顶层设计,应通过设立有效的智能化监督激励机制来督促实施。公共数据有序开放,个人信息保护的权利、义务、责任、处罚,国家数据统一共享开放平台的设立等,均须在国家层面予以强制约束和明晰规定。国家层面不仅应制定相应制度,还要动态评估制度实施效果、惩处情况等,要适时通过价值濡化,使所有人对违反国家数据安全、个人信息保护等规定具有一致预期,助力制度的有效实施。
(二)“战略型+枢纽型”:数字政府与省域治理
在治理功能方面,省域数字政府主要在中观层面发挥作用,对上承接国家宏观职能,对下指导市域微观发展,同时发挥战略作用、承载枢纽功能。省域政府要整体推动数字政府体系建设,对国家战略目标、顶层设计进行在地化规定,制定并出台本辖区相应政策。省域政府要全面统筹数字新基建、数据资源体系、数据开放共享体系、组织运营体系、政府回应体系等;准确把握省域数字政府发展目标,发挥省域统筹协同优势、区位产业优势、生态资源优势、环境人文优势等,综合推进省域治理现代化。
在治理资源方面,省域政府具有辖区财政资源和技术资源的统筹调配权,人力资源相较市级可能较弱,其职能部门更多承担统筹、协调、指导功能,与社会主体互动相对较少。省域数字政府应充分利用各自区位环境、优势产业等资源,发挥省域统筹协调和承上启下的功能。要充分利用政府内外部治理资源开展数字政府创新实践。浙江省“最多跑一次”、上海市“一网通办”等典型数字政府创新实践,即在省市政府一把手强力推动下,充分调动政府科层内部“上下左右”行政资源,以人民需求为中心,以改善民生为目标,以问题解决为牵引,以结果满意为导向,打通省域政府层级间行政资源,上下协同推进数字政府建设,将市域优秀创新实践,在省域范围推广扩散,将省域机制创新和制度优势充分转化为了治理效能。
在治理工具方面,省域治理具有混合性特征。一方面,省域政府通过强制力规定准入资格、运营许可,制定激励政策和约束规范,建立绩效考评机制等;另一方面,省域数字政府具有较大自主性和裁量权,可制定适合自身发展阶段和优势的数字政府战略规划,建立数字政府创新治理机制,开列权力清单,开展数字化公共服务社会监督,等等。省域政府更要通过政策引导、价值濡化等方式,充分鼓励社会多元主体参与数字政府建设,促进数字经济和数字社会蓬勃发展,并以此反哺数字政府的发展。
(三)“枢纽型+回应型”:数字政府与市域治理
在治理功能方面,市域政府承担中观与微观治理功能,是省域数字政府战略落实的重要主体,是汇聚民情、回应民意、感知风险和预测研判的治理单元。如今,在市场化、城镇化、网络化“三化”叠加的时代,数字化转型给城市带来的挑战和压力无疑是最大的。公众物质和精神双重需求的提升、城市资源和生态环境的压力以及网络诉求和舆情的偾张,均为城市的健康有序运行提出了更高要求。因此,市域政府的治理功能之一,在于运用数字技术发现城市运行痛点,解决社会疑难杂症。要基于城市数字基础设施,打通城市中枢系统,针对市民和企业的“生命全周期”进行全过程数字化管理,感知并解决多元社会主体诉求的难点堵点。通过民情民意汇聚、社会风险感知和政府靶向回应,提升市域政府智能化治理水平。
在治理资源方面,数字技术的场景应用在城市层面最为广泛,这一层级具有天然的数据资源优势和场景应用优势。系统化、集成化的城市行政部门与市民/企业互动的过程,会产生大量互动行为数据、网络舆情数据、城市运行数据、民生服务数据、市场监管数据等,可充分运用数字技术,深入开发公共服务交互场域的场景应用,促进各领域各行业的数字化转型。通过公共服务业务流程的重塑、科层组织再造等,探明城市治理“一网一窗一号一卡一格”的内在机理和实现机制,建立精简高效的智能化治理体系。相较其他层级,市域政府直接解决城市运行问题,具有相对充足的人力资源,可直接投身于城市治理和公共服务的现实场域,是数字技术渗透最为深入、产生治理效能最为直接的层级。
在治理工具方面,市域政府直接面对多数公众和企业的具体化、情境化、个性化诉求,在公共服务供给和市场监管等微观治理领域运用的治理工具亦具混合性———既有强制性和约束性,亦有自愿性和自主性。政府可通过财政、税收等强制性激励方式,引导和鼓励公众、企业、科研机构、志愿组织等多元社会主体广泛深入参与市域治理的具体实践。营造持续优化的营商环境氛围,建立有利于数字产业发展的工作机制和评价体系;深化商事制度改革,健全市场主体动态监管机制和平稳退出机制,实施严格的知识产权保护等制度,确保各类市场主体的经营自主权、产权等合法权益,促进数字政府、数字经济和数字社会的协同发展。
(四)“回应型”:数字政府与基层治理
如北京市的“吹哨报到”“接诉即办”改革,即成为全国基层治理创新的优秀代表。这一改革将数字治理深入渗透到以市民服务热线为牵引的体制机制创新中,解决了基层治理资源和治理职能不匹配的三大困境。一是条块划分割裂的困境:条块割裂易造成“看得见的管不着,管得着的看不见”,基层可发现问题,但无权处理;上级职能部门有权处理,但难发现问题。二是责权关系脱节的困境:基层权力有限、职能责任无限,在有限的授权下承担无限兜底责任。三是资源配置不足的困境:基层事多事杂,承担兜底保障重任但资源配置不足。以“接诉即办”为契机,北京市在条块关系、权责清单、资源配置方面重新界定、结构再造,下移治理重心、下沉执法力量,形成了“赋权基层、资源下沉”的基层治理创新机制。从解决市民身边的琐事、小事、急事入手,逐步扩展到难事、大事的根治上。同时,数据治理贯穿改革始终,政府与科研机构、技术企业深度合作,运用大数据、人工智能、机器学习等数字治理工具,对全市街乡镇居民诉求整体画像,运用数据可视化呈现民情民意,实时评估研判治理风险,精准回应民情民意,为推进基层回应性政府建设提供了机制保障和实现路径。
五、
讨论与结论
省域政府自上而下推动中央政策的执行落实,鼓励自下而上的探索创新。畅通辖区多层级政府在治理资源和治理功能上的“上通下沉”机制,抓好数据开放共享、技术标准、绩效考核的“指挥棒”,建立多元治理主体参与数字政府发展的激励机制,发挥“战略+枢纽”双重作用,推进省域数字政府协同体系建设。
市域政府是通过数字政府建设打造现代化城市治理体系的合理单元,发挥“承上启下”“枢纽+回应”的重要作用。市域政府要充分汇聚、融合并利用网络舆情数据、民生服务数据、市场监管数据、社会治安数据、地理信息数据、气象灾害数据、灾难事故数据、司法犯罪数据、热线电话数据等多源数据,实时感知城市运行状态和民情民意动态,建立城市运行风险评估系统和研判机制,精准化、智能化回应社会诉求,将治理端口前移,回应和化解社会治理风险;为基层政府建立权责匹配的治理机制、配置充足治理资源。
基层政府则依托上级政府的平台和资源,打通联系群众、服务群众的“最后一公里”,利用信息优势,对群众身边的操心事、烦心事及时响应,夯实基层、重塑社区,发挥“出入相友、守望相助”的基层保障和积极“回应”作用。诚然,数字政府纵向治理不可避免要协调条块部门间的利益关系。要按照权责一致的原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制在政府数字化转型中的权责关系。数字技术具有约束行政权力、强化纵向治理等重塑组织架构的潜力,要充分发挥数字技术的改革撬动潜能,进而形成政府上下耦合的整体协同效应。
总之,数字政府纵向治理的分层体系可为政府内部关系以及政府-社会、政府-市场关系的有效协同提供解决方案。在政府内部,数字技术嵌入“上下左右”各层级和各部门政府办公、政务服务、决策研判、政民互动的具体领域,通过数据整合、流程再造、业务协同、平台建设、智能服务等方式,不断改变和重塑着政府内部权力结构、政府运作的业务流程、政府服务的供给方式等,为畅通中央到地方的信息整合、各层级不同部门的业务整合以及公私部门的整体协作提供了实现路径,促进了“整体政府”的形成。不同层级部门通过数字技术自上而下、由内而外地培育和传播治理价值软实力,设立政府数据资源开放共享的制度、平台、流程等,实施政府全面可持续回应机制与考评体系等,可为“濡化政府”“开放政府”“回应政府”以及“智慧政府”的形成提供通道。在政府外部,数字技术深度融合“内外”不同层级的政务实践和政民互动过程,通过政府内部的多源数据融合化、政府业务协同化、线上线下一体化的数字化内生驱动体系,协同社会公众、企业社群、科研机构等多元社会主体等外生力量,共同推动政府的数字化转型。这些“上下左右”“内外协同”的数字化转型过程深刻地改变着传统政府内部、政府与社会、政府与市场的关系,创新着治理现代化的理论意涵,并将在未来持续推进国家治理现代化。
END
往期推荐