政府数字化转型的要素、机制与路径 ——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动

编者按

大数据、人工智能、云计算等新型信息技术的发展，不仅对人们的生产、生活、思维方式产生了重大影响，也深刻影响着经济社会发展以及国家治理。那么，数字时代政府面临着那些机遇与挑战？我们又该如何认识“数字政府”这一全新治理模式？本期荐文带来清华大学孟天广教授的《政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论”技术赋能“与”技术赋权“的双向驱动》一文，揭示数字政府是转型驱动下未来政府演进的必然路径。

摘要：

伴随着第四次工业革命走向纵深，大数据、人工智能等新兴技术深刻地影响着社会经济发展以及国家治理，以数据驱动和数字治理为核心特征的政府数字化转型成为全球治理转型的核心议题。数字技术的快速迭代与普及推广为政府数字化转型提供了强大的科技驱动力，通过技术赋能和技术赋权双重机制推进数字政府建设。政府数字化转型以获取、共享和分析数据为基础，以面向、基于和经由数据的治理为机制，重构着政府、市场和社会关系。作为数字时代国家治理的新形态，数字政府旨在运用前沿数字技术，协同社会主体，通过政府数字化转型重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念，以同时提升政府治理能力和社会协同能力。总之，政府数字化转型不仅促使数字技术嵌入政府科层制以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革，还构建着新型政府-社会关系、政府-市场关系，以支撑数字社会建构及数字经济发展。

作者简介：

孟天广：清华大学社会科学学院副院长、政治学系长聘副教授 

研究方向：大数据与国家治理、计算社会科学、实验政治学

一

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数字时代的国家治理现代化与政府数字化转型

进入二十一世纪，人类社会迈入第四次工业革命，互联网、物联网、大数据、人工智能等新兴科技驱动着人类社会的快速演化。第四次工业革命给我们创造了百年未有的大变局，新兴科技的快速迭代和快速渗透，引起全社会快速地信息化和数字化。全球范围内第四次工业革命浪潮扑面而来之际，恰逢我国处于推进治理现代化的全面深化改革期。国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党领导的继农业、工业、国防和科技现代化之后的“第五个现代化”。“第五个现代化”是非物质层面的国家治理制度、体制和机制的现代化。相对于以往所推行的渐进性、单维型改革策略，国家治理体系和治理能力现代化更强调在全面深化改革的新阶段，要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，要以“国家治理”主题突显全面深化改革的统摄性、配套性和持续性，要统筹兼顾和协调推进市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的全面发展。

人类政治文明的重大转型进程中，科技革命均在其中发挥着举足轻重的推动作用。众所周知，科技革命驱动着生产力质的飞跃，由此驱动着上层建筑——即社会经济制度的变革和国家治理体系的转型。譬如，第一次工业革命以英国为社会试验场，形成了以工具理性为基础的准科层制组织，相应的政府管理理念及组织形式亦成为世界性的早期治理现代化模板。第二次工业革命产生了新的动力系统，譬如新能源和通讯技术的广泛应用，驱动专业化分工和流水线式生产模式的形成，促使巨型科层制成为政府和企业共同的组织形式，韦伯意义上的科层制成为全球政府组织的主流形式。以计算机和信息通讯技术为标志的第三次工业革命促进了服务型经济和电子政务的产生，以无间隙政府、新公共管理等政府改革为标志对传统科层制组织形式进行了自我调适。前三次工业革命塑造了工业社会的基础设施和政府形态，中国在此期间始终疲于“追赶”和“学习”。而以大数据和人工智能为代表的第四次工业革命，则离不开强烈的“中国印记”。我国积极参与并引领第四次工业革命的技术变迁浪潮，通过实施科技驱动战略加速了中国在数字技术和智能技术科技创新中的引领作用，尤为重要的是在国际社会率先探索适应于数字与智能技术的新兴产业、商业模式和治理模式，这促使中国在数字经济、数字政府领域走在世界前列。

大数据、区块链、人工智能等新兴技术在不到十年的时间中即经历了从科技创新到广泛扩散的转型，深刻影响我们的社会经济生活以及全球治理和国家治理，以数据驱动和数字化治理为核心特征的政府数字化转型，成为近年来全球政府治理改革的核心议题。各国数字化治理日益向纵深推进，一个前所未有的大变革时代已然来临。党的十九届四中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求和深化改革总目标，强大新颖的数字技术和未来可期待的智能技术为推进治理体系和治理能力现代化提供了不可或缺的科技驱动力。近年来，我国运用数字和智能技术驱动治理现代化已产生了大量丰富的实践进展，发挥着激发市场创造活力、激活社会参与热情、激励政府自我改革等积极作用。在刚刚经历过的新冠疫情期间，数字与智能技术在疫情防控、风险研判和复工复产等方面的创新应用，为我国有效应对疫情风险提供了坚实的技术支撑。十九届五中全会进一步建议十四五期间加快“数字化发展”，其中数字政府建设要成为经济与社会数字化发展的基础保障。概言之，以获取、共享和分析数据为基础，以面向、基于和经由数据的治理为机制，数字技术重构着政府、企业、媒体和社会大众等主体的行为模式及其互动关系，为政府数字化转型准备了必要条件。

二

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数字时代国家治理现代化的挑战与机遇

(一)数字时代的治理转型及其挑战

近年来，我国快速进入数字时代，经济和社会生活日益数字化。截至2020年3月，中国网民规模达到9.4亿，互联网普及率达到67%。同时，移动互联网塑造的在线化社会生活形态大力加强，推动着电子商务、社会交往、移动支付、互联网金融等新兴业态和生活方式的普遍扩散，进而驱动着政务服务、政府监管和政府运行的快速数字化和智能化。互联网+政务服务、互联网+监管、互联网+督察成为各级政府数字化治理的必备基础设施，与此同时，网络空间的公众参与、政民互动、政治传播愈加活跃，成为政府感知社会偏好、吸纳并回应民意的新生渠道。然而，数字时代的到来向传统治理模式提出了若干挑战，进而驱动着政府围绕挑战解决以调适公共部门的组织形态、治理技术和治理机制。

我国“三化叠加”的快速现代化进程为国家治理带来外生冲击。近年来，市场化、城镇化和网络化“三化叠加”驱动的社会经济现代化为我国治理体系和治理能力带来新要求。首先是市场化。市场化带来社会利益多元化，以及批评性公民的形成，譬如伴随着经济发展人民群众的物质和精神生活需求提升，对公共服务的质量要求提高，对公共治理的参与意愿上升，这对治理能力和治理效能提出更高要求。其次是城镇化。21世纪以来，我国经历了快速城镇化进程，其规模和速度在人类历史上是空前的，城镇化率从1995年的29.04%上升到2019年60.6%，城镇人口在20多年间增加了4亿多。这一进程促使我国进入各种社会问题频发的过渡期。由于我国城镇化进程在时间和空间维度上的极度压缩，社会冲突呈现出频度高、强度大、类型多样、相互关联、扩散性强等特征。再次是网络化。随着数字时代的到来，网络成为最广泛、便捷的新兴媒介，成为公共信息扩散、公共舆论形成、公众参与的新生渠道，引起网络行动主义浪潮酝酿着新生社会风险，更为集体行动提供了重要的组织资源和信息机制。

数字时代政府治理与社会治理的转型为国家治理带来内在挑战。首先是治理理念面临挑战，数字时代政府需要不断创新治理理念。随着数据爆炸，传统的政务信息化、信息公开已经不适应时代要求，须更大程度地整合和公开政府数据资源。与此同时，新兴技术促使公众参与意识上升，重视对政务信息的知情权和民意表达权，以及对公共治理的过程参与。这些都给传统治理理念带来新挑战。数字时代国家治理应倡导政社协同共治、公众参与与政民互动的治理理念，政府要打破其与市场、社会等其他组织的传统边界，促进数据流通、公开以保障治理过程透明化运行。其次是治理方式面临挑战。传统上，政府治理强调自上而下的治理方式，决策权、评价权和监督权都集中在上位政府，注重管治规制而弱化服务职能，追求结果导向而忽视治理过程的质量。社会治理强调社会动员多于社会参与，重视宣传引导多于偏好吸纳和回应，政府通常在政民互动中居于被动地位。进入数字时代，公众获取和生产的信息量越来越大，政府不再垄断信息资源，传统社会治理方式未能有效发挥新兴技术带来的政治沟通和民意回应作用。同时，既有决策模式注重依靠经验决策、小数据决策，而数字时代政府必须依赖采集多源异构数据，基于理论模型和数据分析加深对治理问题和场景的理解和判断，以数据分析为基础产生科学决策，逐步取代经验决策。再次是新生数据治理体系还不健全，譬如个人隐私和政府数据开放问题。数据已经成为重要的生产要素，然而，我国数据开放和个人隐私保护方面的制度尚不完善，目前没有一部完整的数据法对数据安全、隐私数据等做出详细规定。政府数据公开也缺乏强有力的政策，这制约着政府数据的公开程度和数据价值的开发。政府不仅面临着如何公开数据、公开何种数据的难题，而且安全与隐私、自由与规制之间的平衡亦难以把握。

(二)政府数字化转型的新机遇

进入数字时代，政府数字化转型成为治理现代化的必由之路。国家治理的理念、制度和技术体系迫切需要数字化再造，而科技革新为政府数字化转型提供了重要的科技驱动力，进而驱动着治理制度、组织形态和治理技术体系的变革。当前学界从不同角度探讨了政府数字化转型的新机遇。

首先，现阶段我国存在政府数字化转型的政策机会。党中央和国务院高度重视大数据、人工智能、区块链等新兴技术与治理现代化的关系，在国家层面形成多项顶层设计以推进政府治理、经济治理和社会治理数字化转型，尤其强调数字技术对于政务公开、公共服务、政府监管等各方面的重要价值。2015年9月，国务院公布了里程碑式政策《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)。文件明确指出，信息技术与经济社会的交汇融合引发了数据迅猛增长，数据已成为国家基础性战略资源。大数据已成为稳增长、促改革、调结构、惠民生和推动政府的政府治理能力现代化的必然选择。此后国办陆续推出互联网+政务服务、互联网+监管、互联网+督察等政务服务改革以推进数字政府建设，使其成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部署。

其次，数据是重要生产要素，也是数字时代的关键治理资源。在大数据时代来临的契机下，大数据驱动治理转型应运而生，反映着以新兴技术推动国家治理网络化、数字化和智能化的趋势和努力。一方面，基于大数据的数字政府应用，提升了政府治理能力，并丰富了政府治理技术工具箱，是改善政府质量的必要条件。另一方面，数字和智能技术应用于治理现代化存在丰富内涵和应用场景。2017年12月，习近平总书记在十九大以来政治局第二次集体学习时指出，要“运用大数据提升国家治理现代化水平”，要“利用大数据平台，分析风险因素，提高感知、预测、防范能力”；要“运用大数据促进保障和改善民生，利用‘互联网+N’推进教育、就业、社保、医药卫生、住房、交通等领域大数据普及应用，让百姓少跑腿、数据多跑路”。这充分说明了应用大数据创新国家治理的丰富内涵和全景图式。与此同时，2017年，国务院印发并实施《新一代人工智能发展规划》，对人工智能技术带动产业升级和经济转型、改善民生和建设智能社会等提出了战略目标和实现路径。

再次，政府数字化转型是信息技术驱动政府改革的新阶段。1990年代以来，我国政府历经办公自动化、政务电子化、政务移动化三个阶段，逐步迈入数字政府建设阶段。我国政府从1990年代启动电子政务系统建设，历经90年代注重自动办公系统和政府信息化系统的建立，进入21世纪初强调政府上网工程普及政府门户网站，2010年以来进入政务移动化阶段，在全国范围内建设一体化网上服务平台、网络问政平台，以及微博、微信在内的移动政务。2015年以来，我国逐渐在政府信息化工程基础上推进数字政府建设，强调利用数字技术推进政务服务、政府监管、决策支撑和政治传播，进而构建政府主导、社会协同、公众参与的新型治理模式。

三

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政府数字化转型的理论框架:概念、要素与理论基础

伴随我国经济和社会的快速转型，创新治理模式、提升治理能力成为我国治理现代化面临的迫切任务。社会快速转型与信息化、数据化、智能化时代的重叠，向我国政府治理提出巨大挑战的同时，也为政府治理的创新准备了极其有利的条件。十九大报告强调，要“加强应用基础研究”，通过“关键共性技术”“前沿引领技术”“颠覆性技术创新”，为建设“网络强国”“数字中国”“智慧社会”提供有力支撑。以大数据、云计算、人工智能等为突破口的科技革命，成为推动数字政府转型的重要力量。

(一)数字政府：政府数字化转型的治理模式

数字政府理念历经20世纪90年代开始的“数字地球”“数字城市”“智慧地球”“智慧城市”概念演变，以及习近平总书记在任福建省委书记时提出“数字福建”建设，至十九大提出“数字中国”建设，成为政府数字化转型的新兴治理模式。本世纪初，我国学者已开始探讨数字治理与数字政府，袁文艺等在2003年提出，数字政府的意蕴不仅限于技术层面的突破，更重要之处在于推动政府理念的革新、政府职能的转变和政府体制的重塑。数字政府的目标是将巨型科层组织变革为适应信息经济的无缝隙的、网络化的服务型政府。徐晓林等在2004年提出数字治理广义上指在电子技术支持下的社会运行及其组织形式，狭义上指政府与市民、企业互动以及政府内部运行中技术应用的程序。

十九大以来，随着数字政府建设提上顶层设计，学界围绕数字政府展开了系统研究。戴长征等从社会形态演变过程视角，强调政府基于数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等提供政府服务、增强公众服务满意度的过程。鲍静等提出应从技术、行为、组织三个层面推进数字治理体系框架建设，分别聚焦于数字社会形态下的基础设施治理、个体行为治理、集体行为以及组织形态变迁。黄璜认为不能将数字政府仅视为政府治理的技术化替代，而应利用数字技术帮助政府获得和传递更多的数据、信息和知识，为政府治理目标服务。概言之，学界普遍认为数字政府是政府数字化转型的未来方向，正在为后发国家形成新型治理体系和提升治理能力发挥重要作用。数字技术普及为治理理论发展提供了重要契机，技术赋能和技术赋权成为数字技术影响治理过程的两大关键机制，前者强调新兴技术对公共部门的赋能作用，后者强调新兴技术赋权社会主体提升其参与和协同能力的价值。

(二)政府数字化转型的要素

政府数字化转型的核心特征是全社会的数据互通、数字化的全面协同与跨部门的流程再造，进而形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理体系。作为数字时代的全新治理模式，政府数字化转型包含三个要素：

一是面向数据的治理。进入数字时代，治理对象从物理世界渗透到虚拟世界，“数据”“信息”“数字”本身成为重要的治理对象，即“对数据的治理”。面向数据的治理既是政府内部治理的应有之义，也是面向数字经济与数字社会的治理形态。从经济角度而言，数据成为新的生产要素之后，数据的所有权、使用权以及数据安全等均成为政府数字化转型的制度基础，这迫切需要建立适用于数据要素治理的法规制度。从社会角度来说，对数据的治理还涉及到隐私保护、政务数据与社会、经济数据的边界，以及围绕数据采集与处理的群己边界。近年来，欧盟提出的关于信息主体的“被遗忘权”扩展了隐私保护的内涵，美国提出“橡皮擦”法案，要求社交媒体巨头应允许未成年人擦除自己的上网痕迹，这些都是从社会意义上确定数据使用的边界。

二是运用数字技术进行治理，即引入新兴治理技术。运用数字技术提升治理能力，尤其是提升政府能力进而提升治理效能，即“经由数据的治理”。如前所述，运用大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术，可以为国家治理进行全方位的“技术赋能”，从技术上改进治理方式、治理手段和治理机制，提升政府的信息汲取、数据治理、数字规制、回应服务和濡化能力等。同时，依托数字技术也有助于构建政府、市场和社会多主体协同的治理结构，从而将不同主体所占有的重要治理资源——数据、算法、算力等充分激发，构建共治共享格局。

三是治理场域的拓展，随着越来越多的经济社会活动数字化运行，虚拟空间的治理成为政府数字化转型的重要场域，即对“数字空间的治理”。现阶段，数字技术赋权社会大众，人们越来越多地在数字空间开展经济社会活动，甚至在数字空间与政府互动，这迫切需要形成“数字空间的治理”体系，对电子商务、互联网金融、移动支付、在线直播等数字融合世界的新生事物进行有效治理。围绕数字空间的新生社会或公共问题，譬如假信息与低劣产品、数字劳工关系、数据产权、在线集体行动等进行有效治理和规范。

四

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技术赋权：数字技术驱动的综合治理能力

随着数字革命的兴起，以信息、知识和技术为代表的社会资源的传播方式发生了明显的变化，并在一定程度上冲击了不同社会主体的行动模式，并对之前的社会秩序和治理格局产生颠覆性的影响。作为社会治理主体中的重要组成部分，数字技术对个人和组织发挥着显著的“赋权”功能。依靠数字技术，通过获得信息、参与表达和采取行动等社会实践方式，在提升自身参与能力的同时，改变了旧的社会结构，继而完成自我增权。

一是数字技术赋权公民参与。数字技术的革命带来了信息自由，普通人在公共议题上拥有了选择、制作和传播信息的能力。政府与知识精英在话语权上的垄断地位受到了挑战。在新世纪初，建立于互联网之上的论坛和博客首先成为个人独立于传统媒介之外分享信息的开放平台。与报纸、广播电台、电话、电视等传统媒体相比，互联网无边界、去中心的特点，无疑有助于人们自由表达权利的行使。通过论坛发帖和撰写博客等意见表达方式，许多具有公共性质的议题在个人之间进行交流与互动。媒介权力的作用方向事实上已经发生了由以往的政治统治集团及其机构垄断的“权威主导”逐渐向普通民众参与传播的“草根主导”方向逆转。随着移动互联网技术的发展，短视频自媒体平台的出现更进一步地打破了已有的互联网格局，在一定程度上实现了普通个人的信息崛起和话语平权。在此之前，在网络上生产与传播基本上是属于知识精英的权利，信息内容大都需要由他们创作，并在信息传播中发挥着媒介中心的作用。然而，移动短视频不仅极大地降低了创作内容的难度，并且传播推荐算法和激励措施的去中心化，也使得每个用户具有较为平等的传播权利。例如快手的崛起，使人们重新审视被割裂了的乡村亚文化以及边缘化群体，庞大的草根群体在文化、经济话语中得到了凸显，由此而走红的网红也扮演着“意见领袖”的角色。随着诸如5G等移动互联网技术延伸到普通人的日常生活之中，因数字鸿沟而导致的社会分割将逐渐减少，政府同个人、精英同草根之间的话语权和影响力也将进一步重置。个人意见可以即时同各地的话题参与者互动，并汇聚成网络舆论，共同形成强大的现实影响力。需要注意的是，较低地准入门槛也使得互联网中的信息准确程度比传统媒体低。不准确的信息在经过网络空间的碎片化后容易进一步激化冲突。

二是数字技术赋权社会组织。数字技术的更新促进了组织内部自治能力提升、组织形态虚拟化和边界模糊化，提升了各类社会组织在社会治理中发挥积极价值的能力。在商业组织中，信息革命对企业内部的组织性质也发生了重大影响。传统企业也必须依靠互联网思维，向以网络化生态、全球化整合、平台化运作、员工化用户、无边界发展、自组织管理为特征的智慧型组织方向进行再造。丁未通过对中国稀有血型人群网络自组织的观察，发现作为制度性弱势群体的稀有血型人群，利用新媒体技术的平台所组建成的网络自组织，不仅令全国几千名加入者的生命得到了一定的保障，同时也使这个组织本身成为了维护弱者生活权利的社会中间组织。数字技术在虚拟社群构建中发挥着重要作用，为虚拟社群的“组织化”、边界确立、资源动员和集体行动能力塑造发挥着支撑作用，组织功能从要素集聚和组织赋权转变为资源整合与组织赋能，以平台化支撑和虚拟自组织方式参与社会治理。

三是数字技术驱动政社协同。新兴数字技术有利于组织实现对个人和政府机构的交流与合作，形成个人、组织与政府三者协作共治的社会治理新局面。越是复杂的系统，系统协调的要求越高，协同效应也就越显著，然而传统由政府主导的线性管理模式不能对复杂社会问题给出有效的解释和应对方案。在现代社会中，作为社会治理的主体，无论是在市场之外的非盈利社会组织，还是在市场中的以企业为代表的经济组织，这些组织既是实施政府职能的重要组织力量，又是建立市场经济体制必备的支撑体系。数字技术的发展对内在加强社会组织力量的同时，对外也有利于其同个人与政府之间三者沟通协作力量的建设。

五

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技术赋能：数字技术驱动的治理能力现代化

十八届三中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的深化改革诶总目标。作为第五个现代化，“国家治理体系和治理能力现代化”是非物质层面的制度、体制和机制的现代化。中央关于国家治理现代化的论说不仅涉及政府治理、社会治理和经济治理等多个领域，而且提出要提升治理能力和创新治理技术。从元治理意义上，国家治理现代化迫切需要构建全新治理模式以适应时代变革，厘清数字时代的政府、市场和社会间关系。当前我国治理能力现代化涉及理念创新、体系变革、机构调整和职能优化四大维度。理念创新强调要确立服务型政府的理念，要为市场主体和社会主体有序而积极地参与和发挥作用，提供基础性条件和法治环境的坚实保障。体系变革主张要在全面深化改革的总体方向的指引下综合考量各级政府的职权划分，各就其位，各尽其责，建立高效而灵便的政府体系。机构调整指要按照治理现代化的要求，对政府部门进行优化重组构建整体性政府，一方面依据科学合理的原则精简、合并和撤除冗赘的机构或部门，另一方面向社会组织或市场机构放权。职能优化是指从中央到地方各级政府应当实现高效廉洁、简政放权，从而最大限度地激发市场主体和社会主体的活力，实现中国经济的持续发展和社会的持续进步。

从全球视野来看，互联网自诞生之际就深刻地影响着社会结构、社会互动模式，改变着社会变迁的进程。以互联网为代表的信息通讯技术及其应用扩散，为人类社会积累了海量人们互动及行为的数字化痕迹，进而为利用大数据、人工智能开展数据分析以理解社会运行提供了可行性。因此，数字技术驱动治理能力的类型与维度等问题引起了学界广泛而热烈的讨论。概言之，现阶段存在三个技术赋能政府改革以提升治理能力的维度。

一是重构政府治理能力的构成。政府数字化转型是新兴技术革新所创造的政府变革新机遇，是一种集数据驱动、技术嵌入、社会协同为关键机制的新型治理能力。数字技术对治理能力的驱动首先反映在数字技术驱动的认识论上，数字技术驱动意味着政府治理能力必须要“直接面对数字技术、全面基于数据治理和创新应用数字技术”，超越了既往治理能力的认识论基础，如传统政府能力强调经验驱动、危机驱动和理想驱动等机制。其次，数字政府转型拓展了政府治理的领域。在“一切皆可量化”的数字化浪潮中，数字空间逐渐成为现实世界的“镜像”，数字社会与现实社会日益融为一体，国家治理不再局限于物理世界，而是拓展到数字空间，要求治理主体全面掌握数字空间与物理空间的经济社会运行规律，实现线上线下充分联动、协同共治。第三，数字政府转型丰富了政府的治理工具。运用数字技术，可从更宽领域、更长时段、更精细度对公共事务和政策过程进行分析，更加准确、及时、深入地把握多元诉求，预测研判社会发展趋势及潜在社会风险，提升政府决策、监管和服务能力。

二是赋能政府自身治理。政府在数字生态系统中扮演着至关重要的角色。该层次主要强调数字技术对于政府内部运作与政府本身治理的意义，认为数字技术可以改善政府的决策流程，优化政府的决策目标，提升政府决策的质量，明晰政府决策的效果，便利政府施政评估。其中，学者致力于互联网及大数据等技术对政府治理的功能边界、基本能力和主导机制等方面的影响和重塑，形成对电子政务与在线政府、开放政府与数据治理、数据流动与数字权利等方面的广泛讨论。比较有代表性的有：(1)电子政务/在线政府。马亮、孟庆国等人认为受到信息技术进步和政府改革实践双重推动的电子政务，已对变革政府管理过程和手段产生巨大变革，且已形成多个学科支撑下的不同层面的丰富理论和方法；(2)数据开放与共享。郑磊、郑跃平等人聚焦于电子政务和信息管理领域中的政府数据开放问题，其系列成果对政府数据开放的历史、进展、意义、关键因素和互动关系以及趋势等进行了深入浅出的阐释。(3)数据流动/数据权利。数据无障碍流动是实现数字政府建设目标的必要条件。黄璜等人将数据视为连接技术创新与政府治理的分析框架，认为电子政务等技术驱动的“电子”理论无法为“数据流动”提供社会理论支持,进而将“数据流动”划分为数字机器、应用系统、数据网络和信息空间四个层次，为数据驱动的新议题和技术驱动的传统议题之间提供了相互连通的理论基点和分类框架。

三是赋能政府的经济与社会治理。王浦劬认为，社会治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理。就治理对象和基本内容而言，包含着政府对于自身、市场、社会实施的一系列公共管理活动。首先，这一视角关注数字技术对于政府作为治理主体的“对外”施政行为的影响，认为数字技术可以改善政府提供公共服务的水平和质量，大大便利政府履行监管和审批职能，提高政府应对和处理社会危机和自然灾害的反应速度和敏感程度，尤其在全面深化改革的当下，可以为展开“精准扶贫”、推行“精准施政”、实施“精准激励”提供坚实的数据基础和技术路径。这主要通过制度创新、平台创新、技术创新和人力资源体系创新四个维度，来考量数字技术对政府治理所带来的积极影响。政府在社会治理过程中，二者的互动行为可以改变和改善政府与一般民众、社会组织和市场主体之间的互动，包括程序公开、规则公开、结果公示和信息发布等在内的政务公开，涉及网上办事、意见征询、网上投诉、实时反馈等在内的在线政务，可以大大超越传统治理方式的阻碍、时滞和资源限制，极大地改变和改善政府与社会公众的互动关系。数字技术不仅是一种现实技术，而且是一种结构性的话语体系，有助于人们开拓科技与治理之间良性互动的新可能与新空间。

数字技术正成为政府回应社会偏好的重要机制。互联网和数字技术正在建构新型政治互动的生态、机制和空间。首先，公共议题在网络空间的深入讨论和广泛传播，正不断地发挥着治理相关信息的生产和处理、理性公众的培育和训练，以及良性政民互动方式的形成等功能。这些实践使人们切实看到网络技术对公共话语权所赋予的力量。其次，网络为政府回应带来治理创新的机遇，互联网为政府降低信息不对称提供可能，成为信息渠道、公共领域和集体行动的平台。孟天广等认为，随着一系列回应制度的建立和实施，如网络问政平台、市民热线等渠道的形成，政府对公众需求的精准定位、及时应对，以及基于社会数据进行决策辅助成为大势所趋 。基于数字技术的治理理论创新致力于发展出适用于数字时代的国家社会关系类型学、技术驱动的治理转型等理论创新。

六

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数字政府：未来政府演进的必然路径

数字政府转型已然成为全球浪潮，其发展速度之快、遍及国家之广、涉及领域之多，在人类治理转型的历史上都值得瞩目。原因至少包括以下几个方面：一是大数据技术不分国界，在技术引进、技术移植、技术交流方面，较少遭遇来自政治环境或者政治制度的阻力。二是政策效果显现周期较短。在缓解政府预算压力，为决策提供证据支持，改善自然环境和公共环境等方面，数字化治理都能产生近乎立竿见影的成效，提升治理能力。三是治理成果覆盖面广，大多数人都可以从中受益。无论是社会精英还是普通公众，都可以分享数字化治理带来的好处。

中国在这场全球浪潮中紧跟技术革新的步伐，将政府数字化转型作为国家治理现代化的重要机制。运用新的治理技术进行掌控与引导，则成为政府治理改革与创新的重要依托与关键动力。由数字技术和治理理论结合所催生的数字治理新模式，为政府组织形态变革、职能机构整合、运作方式转变、治理主体协同、无缝隙服务等，提供了理论源泉与实践路径。一方面，利用数字政府建设的时代契机改善政府的决策流程，优化政府的决策目标，提升政府决策的质量，明晰政府决策的效果，便利政府施政评估。另一方面，推进数字化治理，改善政府提供公共服务的水平和质量，大大便利政府履行监管职能，提高政府应对和处理社会危机和自然灾害的敏感程度和反应速度。

数字技术的快速发展与普及推广为政府数字化转型提供了强大的科技驱动力，通过技术赋能和技术赋权双重机制推进国家治理体系与治理能力现代化。伴随着社会生活“网络化”和“数字化”进程的持续推进，数字政府成为未来政府形态。作为数字时代国家治理的新形态，数字政府旨在运用前沿数字技术，协同社会主体，通过政府数字化转型重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念，以同时提升政府治理能力和社会协同能力。数字技术嵌入政府内部引发传统政府向数字政府的转变，在政府治理的实践中通过数据融合化、业务协同化、线上线下一体化的数字化转型提升治理能力。数字技术嵌入社会运行机制，驱动数字经济与数字社会的演化，推进各类创新应用进而塑造社会成员的数字惯习和数字素养。总之，政府数字化转型不仅包括数字技术嵌入政府科层制内部所带来的内部结构再造、业务流程重塑和政府公共服务方式变革等，还包括新治理模式所引发的政府与社会关系、政府与市场关系的变革，以及由此产生的数字社会建构及数字经济发展。

往期回顾

数据赋能：数字政府治理的运作机理与创新路径
“证照分离”改革：历程、分类与推进思路
弹性财政：基层化缘行为及其解释
双重吸纳与空间扩展:社会组织的一个生存模型——基于S市M区的多案例比较研究
本期来源：《治理研究》2021年第1期
编辑：邢羿飞
校对：蔡龚涛审核：光   涵