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合作生产绩效及其影响因素：以政府和公众合作为视角
编者按
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文章结构
2.公共服务质量 （二）合作生产的过程绩效 1.社会价值建构 2.资源整合 3.强化问责 （三）合作生产绩效生成的“不确定性”三、合作生产绩效的影响因素 （一）政府层面 1.组织特征 2.组织文化 （二）公众层面 1.个体特征 2.公众感知 3.社会资本 （三）关系质量四、结论与讨论
摘要
一、问题的提出
复杂的外部治理环境催生了对公共行政价值问题的反思，合作生产既要关注行政效率的提升，也要重视以公民为中心的多元价值创造，发挥社会价值建构的关键作用。尽管在新公共管理运动时期，政府通过与市场的合作提高了公共服务供给的效率与回应性，不仅将项目管理、战略管理等私人部门管理理念与方法引入政府部门管理实践，而且强化了政府部门以顾客为中心的服务导向，但是片面注重效率与市场化手段的合作生产也带来了两大问题。一是在公共服务供给中将公众视为顾客，而非公共服务价值的共同创造者，意味着合作生产更多关注技术问题，从而产生了价值目标置换。虽然从结果来看，公共服务的供给效率有所提升，但公众被视为“业余”的外部主体的身份并未改变，忽视了对公众责任以及公众精神的培养。二是合作生产更多聚焦于服务本身的产出和效率，片面重视结果忽视了服务能够带来的广泛外部性。不同服务部门围绕自身情况制定标准，与私人部门签署服务购买协议，削弱了不同政府部门的有机联系，造成公共服务的碎片化。已有研究的一个基本观点是：当代社会亟须构建一个具有整体性和开放性特征的公共服务系统，不仅关注单个公共服务领域的服务结果和价值创造，还需要关注如何在公共领域内协同创造公共价值。
为回应上述问题，新公共服务学派和新公共治理学派从以公众为中心的治理网络视角，重新理解并审视了公共服务的生产和供给问题。公众被视为正直且具有责任感的积极行动者，政府部门希望通过与公众的合作生产来弥补市场主导下的公共服务供给模式带来的价值缺失，并提出将公众作为黏合剂，构建多元主体合作生产网络的初步构想。在这一时期，更进一步的“价值共创”概念也在上述基础上得以提出，在公共服务价值共创视角下，多元主体的合作不仅是实现资源整合的手段，还是社会价值建构的重要组成部分，强调合作生产需要回应外部的、非时效性的以及长远的价值，而这种价值主要通过“为公共领域创造价值”的形式呈现。价值共创旨在打破政府部门对公共服务生产过程的主导，重视以公众为中心的多元价值创造，其理念内核是公众本位思想。
纵观合作生产概念的演变，以公众为中心的合作生产不仅是合作生产的起源，还是隐含在不同时期合作生产概念演变中的基本问题，公共服务供给始终离不开政府与公众的合作生产。现有的政府与公众合作生产的研究主要集中在合作生产的内涵、外延、特征和主体等方面，合作生产绩效的研究大多被淹没在上述问题的探究之中，鲜有学者对其进行系统的梳理和分析。Voorberg等人的研究表明，尽管有80%的研究声称自己是在解决合作生产问题，但实际上，这些研究甚至都没有关注合作生产的绩效。
本文聚焦政府与公众的公共服务合作生产，从结果和过程两个维度分析合作生产绩效的内涵，并探究影响合作生产绩效的因素，以期在为我国的公共服务合作生产研究提供一个系统性图景的基础上，为推动本土情境的理论构建奠定概念基础。
二、合作生产绩效的内涵
1.公共服务效率公共服务效率反映的是公共服务的单位成本，即生产单位服务所耗费的资源，表现为公共服务的投入与产出之比。Warren等人的研究表明，合作生产可以降低成本并提高服务供给数量，是提升公共服务效率的重要手段。一是政府与公众的合作生产能够以公众的工作时间替代部分政府的劳动付出，降低政府行政成本，获得更高的行政效率。二是合作生产可以提供一个较为准确的信号机制，公共服务提供者按照公众需求定制化生产公共服务，实现资源的合理配置和有效利用。三是合作主体间的良性互动有助于建立承诺和信任，通过搭建良好的合作伙伴关系来减少非理性行为，降低交易成本，并由此提高公共服务效率。
2.公共服务质量公共服务质量决定了公共服务能够满足公众期望与需求的程度，包括公共服务的可及性、回应性和满意度等。政府与公众合作生产公共服务的模式打破了自上而下的服务设计和服务交付中的政府垄断，实现了服务生产者与用户之间的沟通和互动，能更好地理解和解决公共问题，是提升公共服务质量的重要手段。政府与公众共同进行公共服务的设计或交付，既有利于确保公众个体对服务的实际享有量并增加服务获得和使用的便利程度，即提升公共服务的可及性，也可以在一定程度上根据公众的实际需求定制服务，实现供给与需求的匹配，最终提高公共服务的回应性以及公众对公共服务感知的满意度。从广义上讲，政府与公众的合作生产允许市场消费主义的一些好处进入公共服务领域，从而为公共服务的关键利益攸关方，即公众提供更优质的公共服务。
（二）合作生产的过程绩效以公共价值为基础的政府绩效治理理论认为，政府不是绩效的唯一“生产者”，政府绩效是多元主体合作的产物，社会价值建构、组织管理和协同领导系统影响着政府绩效表现。在合作生产绩效生成过程中，社会价值建构指向不同合作主体间的“一致性达成”，组织管理指向合作过程中的资源整合，以应对变化和协调冲突为主要功能的协同领导系统则指向合作生产中的多元责任落实与监督。本文从社会价值建构、资源整合和强化问责等三条路径来理解合作生产的过程绩效，三者共同构成合作生产过程影响合作生产结果的可能机制。
1.社会价值建构公共服务合作生产的过程也是社会价值建构的过程。在公共服务语境下，公共价值是社会有效供给与有效需求的平衡，政府和公众既是供给方，也是需求方。供求关系的平衡是双向的过程，政府需要进行社情民意调查，了解公众需求，并通过政府信息公开等方式使公众了解政府的实际供给能力。同时，具有公共精神、公共责任的公众则积极地参与和合作，通过表达自身偏好以促进有效的沟通，为公共事务和公共活动提供必要的能力支持。在上述过程中，政府与公众将就“创造什么价值”以及“如何创造这些价值”达成共识，并制定“价值清单”，通过社会价值建构实现公共价值的共同创造。着眼于政府与公众合作生产公共服务的实际过程，社会价值建构主要关注增进信任和达成共识。
公众通过公共服务合作生产在一定程度上增进了公众对政府部门的信任，密集的交互以及更高水平的定制化和个性化服务促进了合作主体间建立更深层次的连接和达成更高水平的信任关系。Lewicki和Bunker区分了信任的三类基础，即基于演算的信任、基于知识的信任和基于身份的信任。当政府与公众合作生产公共服务时，公众不再被视为政府自上而下垂直管理的对象，而是成为与政府平等协作的互动伙伴，这种相互依赖将公共服务提供者和公众之间的交互作为实现信任的主要手段。当合作双方确定一致的目标并有效理解和重视对方的需求时，基于身份的信任就形成了。合作生产会通过增强自我效能感和创建信任网络这两种机制促进基于身份的信任，但合作生产并不会自动在公众之间带来更多的信任，这一机制必须具备某些条件才能实现，既包括有利的条件，也包括克服建立信任的障碍，比如动机的挤出效应、搭便车和问责问题等。
发展政府部门与公众间的伙伴关系以及新的更实质性的合作形式意味着利益相关者之间的交互和权力再分配，也为发展更积极的公众参与和协商民主创造了机会。合作生产过程重构了政府和公众的关系，公众可以积极探索并体验服务设计与交付的机制，而不是简单地假设政府专业人员应该为其提供服务，这一过程涉及对公众身份的再认知。一些学者强调，合作生产可能是实现更广泛效果的一种手段，公众在合作生产中改变了公共服务结果，同时他们自己也为合作生产所改变，公众和政府部门在合作中通过具有凝聚力的社区、共同的价值观和互惠互信增强了社会资本，有助于在更深层次上推动积极的共识达成。
2.资源整合资源整合是一个复杂的动态过程，是对不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的资源进行识别与选择、汲取与配置、激活与有机融合，使之具有较强的柔性、条理性、系统性和价值性，并创造出新的资源体系的一个复杂的动态过程。着眼于政府与公众合作生产公共服务的实际过程，资源整合主要关注合作生产过程中吸纳公众参与、沟通和信息共享以及建立常态化的合作机制等问题。
合作生产强调公众在服务供给过程中的协同参与，以此区别于传统的、自上而下的决策与服务供给模式。具体来看，政府和公众的公共服务合作生产可以为政府部门提供准确的价值取向，通过减少不需要的服务供给来减少不必要的资源浪费，实现公共服务供给，从而与公众需求相匹配；同时，考虑到诸如重新配置现有资源等备选方案，公众参与可以促使政府部门提供更多高质量的公共服务以及创造财务可持续的社会成果，使服务结果与用户的需求和期望更加一致，从而为解决“更多服务更少成本”的困境提供可行的选择。需要指出的是，合作生产是对公众参与的超越，公众参与既有着不同的目的，也存在不同的形式和程度，但不一定会为公共服务结果作出资源或能力贡献。
政府与公众在合作生产过程的有效沟通和信息共享对于保持良好的合作伙伴关系和建立有利于合作生产的相互信任是必要的。政府部门和公众之间的信息不对称可能会阻止公众与政府部门合作，从而失去生产更好的公共服务的可能。正如Graber所言，运转良好的现代民主要求官僚们以同情和尊重的态度倾听公众的意见，反之亦然。政府部门和公众之间的沟通可以促进信息互通和知识扩散，实现合作网络中的组织整合和资源共享，降低交易成本，增加公信力和社会资本。Li提出了包括基本信息、使命相关的信息、财务信息、绩效信息以及合作生产的直接请求这五种类型的组织相关信息。他认为，除了组织必须产生和披露的基本信息以外，所有其他类型的信息都可以与利益相关者和公众进行战略性的沟通，以实现理想的结果；同时还讨论了不同的信息渠道、类型、频率和内容对具有异质信息偏好的个体合作生产意愿和结果的影响。Clark等人也提出，可以通过先进的信息技术实现公开、透明和实时的信息共享，这有助于培养更积极合作的公众。
合作生产过程中的资源整合搭载在合作主体之间的互动上，立足于解决不同利益相关者多元的、分散的利益诉求问题，创建可以实现沟通、对话、交流等互动形式的功能性平台并形成稳定的、常态化的合作机制对于实现资源有效整合来说不可或缺。在日渐繁多的公共议程和集体行动中，许多学者都在探讨如何建立政府与公众的稳定合作机制。建立“创新实验室”（Innovation Labs）是一些国家政府应对公共问题的一大尝试，其提倡将公众作为知识渊博的合作伙伴来共同确定、共同理解和回应公共问题，以提供更多实验性和以用户为中心的公共政策和服务设计。例如，北爱尔兰创新实验室作为不断壮大的英国和国际政策实验室社区的一部分，旨在通过创造一个常态化的安全空间，便于和公众以及利益相关者一起创造想法、测试原型和完善概念，共同开发政策方案和提供公共服务，确定和创造公共价值，从而改善公共治理。此外，建立相关领域的技术委员会也为合作生产过程中对话的发生创建了场域，如满足贫困人口用水需要的水资源技术委员会（MTAs），本质上也是一种公众和政府部门发生对话的功能性平台，可以更好地实现边缘社区供水服务的合作生产。
3.强化问责政府与公众合作生产公共服务有助于强化问责。一方面，合作生产在赋予公众更多权利的同时，也要求公众承担更多责任；另一方面，社会资本通过提高公众集体行动的能力，实质上对政府部门构成可信的政治压力，引导政府官员主动承担责任，从而提升政府的责任感。
问责是使有权力的机构对其特定公众作出反应的机制，是一种关注权力（再）分配或“塑造适当行动逻辑的特定话语”。以政治、法律和管理问责等为表现形式的公共行政问责是纵向问责“轴”，纵向问责聚焦合作生产“共同体”中不同层级的主体责任，强调合作生产过程中纵向的资源分配、信息共享和目标实现中的责任传递。在横向问责中，问责持有者之间存在相互依存的关系，实现共同成果方面的相互依存会导致行为者愿意分担责任。着眼于政府和公众合作生产公共服务的过程，多元主体合作生产公共服务可能会对合作网络中的行为者施加压力，要求他们创建良好的公共服务结果作为整个社会服务系统的一部分，这种成为更大事物的一部分的感知会使行为者产生尽自己最大努力的压力，增强合作主体间横向的参与式问责。合作生产过程中的纵向和横向两条问责“轴”并不是完全割裂的关系。公众和政府的合作生产迫使政府直接回应纵向官僚阶层之外的问责持有者，通过识别、吸纳和回应集体价值偏好，从而建立了一条横向问责线；同时，合作生产过程中横向问责机制的建立也可以有效地应对纵向问责机制出现的自上而下的官僚控制失灵问题，实质上也在无形之中强化了纵向问责。
（三）合作生产绩效生成的“不确定性”新公共治理的一个隐含假设是“合作生产会创造有益的价值结果”，然而事实上这层因果关系并不明确。合作生产是一种复杂的社会现象，公众或服务对象作为合作生产者的加入会使得公共服务组织的不确定性增加。Fledderus和Honingh研究了这种不确定性，认为如果组织采取减少不确定的策略可能会导致排除特定用户群体，阻碍用户对公共服务结果产生影响，用户感知到的包容性和影响力缺失，这都会导致公众对公共服务提供和政府的信任下降。因此，为了以一种公众和政府部门都能受益的方式组织合作生产，政府部门将不得不接受合作生产带来的不确定性。上述妥协的存在，使得政府与公众合作生产公共服务的绩效并不总是“好”的。相比于政府独立生产公共服务，从结果和过程构成的整体绩效看，公共服务合作生产绩效可能存在三种情形（见图2）。在图2中，以M为高的矩形表示政府独立提供公共服务的绩效，阴影部分矩形P表示政府和公众合作生产公共服务所带来的绩效变化，以N1和N2为高的矩形则表示政府和公众合作生产公共服务的绩效。
第二种情形是：政府与公众合作生产公共服务的绩效与政府独立提供公共服务的绩效相比没有变化。在图2（a）中，当阴影部分矩形面积为零（P=0）时，以M为高的矩形表示这种情况下的合作生产绩效。在现有的合作生产研究中，鲜有学者提到这种无效的合作生产情况，但管理者仍需警惕这种挑战，并充分设计和实施有效的合作生产战略。
第三种情形是：政府与公众合作生产公共服务的过程中，可能由于管理不善、价值偏离或者价值冲突对公共服务结果造成消极影响，反倒无法实现原本由政府独立供给公共服务时的绩效。如图2（b）所示，合作生产公共服务所导致的绩效减量为阴影部分矩形P，最终政府和公众合作生产公共服务的绩效为以N2为高的矩形，即未达到合作生产的绩效目标，合作生产绩效损失。近年来，合作生产“阴暗面”（Dark Side）的研究也被逐渐关注。比如，资源更富足、受教育程度更高的非少数民族公民可能更愿意也更有能力开展合作生产活动，而这会使得一大群更需要公共服务的公民被排除在合作之外，合作生产过程为少数人所主导，使得合作生产存在公平问题。有学者借鉴Bozeman的公共价值失败分析框架和营销学的“共同破坏”概念，提出了“共同污染”（Co-Contamination）概念，用以描述合作生产可能会对公共价值带来负面影响的现象。
三、合作生产绩效的影响因素
1.组织特征组织特征是指政府部门所持有的影响合作生产绩效的一些有形的特征，包括组织规模和组织结构两个方面。组织规模是决定合作生产绩效的一个重要因素。Olson阐述了大团体与小团体在集体行动方面的不同潜力及其原因，小团体由于其规模而享有优势地位，因为在一个较小的组织中，成员之间可以较容易地监督彼此行为，并清楚地了解个人对项目的贡献，尽管小团体只具备较少的资源和较低的影响力，但小团体中用户之间的关系和互动相较于大型组织更牢固和更持久，公众更乐于在一个为自己提供资助和持久福利服务的小型自治团体中合作，因而小团体合作生产相比于在较大规模的组织中的合作生产更具有可持续性。
组织结构在合作生产方面的兼容性也会影响合作生产绩效，政府部门结构与公众参与合作是否相容是影响公共服务权力下放和合作生产可持续性的关键因素。合作生产可以提升服务质量和效率、增进信任、提高公众满意度以及推进民主，并且不断强化问责、形成合作网络以及探索建立制度，但它不是免费的资源，发起这种合作生产活动，往往需要大量的组织成本，这通常涉及政府部门资源的流动，因而要求政府部门具有相应的结构和程序，或是具备像样的基础设施以供公众沟通和互动，根据Ja-worski和Kohli的观点，这种组织结构应该具有低集中化和高连通性的特点。
2.组织文化组织文化是一种看待和思考组织行为的方式，可以将合作生产作为组织文化的一部分在组织中制度化。从组织文化来看，组织惯性、官僚行政传统以及风险规避、保守的行政文化等都是影响合作生产绩效的重要因素。首先，组织惯性会影响公共服务合作生产的绩效。组织惯性是指组织习惯于保持原有思维模式和行为方式的一种倾向，其行为往往表现为保持重复性和一致性的模式，不受外界环境的干扰，甚至当外部环境发生变化对组织的生存构成威胁时，组织仍可能会坚持既定的战略方向和按照现有组织模式运转而不做任何调整。Topping对北爱尔兰治安管理的研究发现，由于警察机构内部体制惯性的存在，未能通过加强公众参与和利用多样化的社区基础设施等方式来实现社区安全服务的合作生产。此外，Kershaw等人发现，在涉及权力、信任、成员结构和领导能力的更高阶的合作生产中，由于合作生产任务的专业性，专业人员不愿意与他人分享控制权，缺乏与服务用户合作所需的技能与经验，揭示了“制度惯性”的影响。其次，受官僚行政传统的影响，政府往往习惯于在公共事务中占据主导地位，独享政策设计以及公共服务供给的权利，政治和专业上既不愿失去原有地位，也不愿意被“控制”，因而将公众视作被动的公共服务接收对象，不愿支持合作生产。同时，如前所述，用户作为合作生产者的加入意味着公共服务组织的不确定性增加，此时合作生产绩效取决于组织如何应对这种不确定性带来的挑战。受风险规避文化的影响，鉴于公众行为不可预测，组织往往倾向于保守求稳的行政风格，旨在尽量减少不确定性的战略可能会导致排除特定用户群体，从而使得公众感知到的包容性和影响力缺失，并因此降低公众合作的可能性，对合作生产绩效造成负面影响。
（二）公众层面1.个体特征个体特征主要指公众自身具有的、可能影响合作生产绩效的因素，包括年龄、性别、种族、收入水平和受教育程度等人口统计学特征。
一部分学者认为，非弱势群体与政府部门合作生产的可能性更高并且更有助于提高合作生产绩效。比如，Clark等人以2010年至2011年期间美国波士顿市的服务请求为例，调查了在提出服务请求时可能存在的种族、教育和收入差异。结果显示，白色人种、收入高者以及受教育程度高的人更有助于提升合作生产绩效。Bovaird等人的研究，同样证明了受教育程度较高者、城市居民以及有劳动能力的这些非弱势群体，更有可能参与合作生产并提升合作生产绩效。Zhang等人以美国的反恐服务为例，研究发现，对特定公共议题越了解的公众往往越倾向于更积极地合作生产，从而显著提升合作生产绩效，这是因为知识渊博的公众更有可能根据自己的利益作出合作生产的选择；相反，知识不足的公众往往默认对政府持怀疑态度，过分强调成本而容易忽视合作生产公共服务的好处。Thomsen的研究也同样证实了，公众拥有的合作生产的知识和技能与公众合作生产的水平呈正相关关系。
也有部分学者的研究结果与此相反，认为弱势群体，如少数族裔、受教育程度较低的人和处于较差社会经济环境的人更倾向于积极进行合作生产活动，对合作生产绩效有显著的提升作用。比如，Par-rado等人利用英国、法国、德国、丹麦和捷克共和国公众的原始调查数据，研究了公共安全、环境和健康等三个关键政策领域中公众合作生产公共服务的相关因素，结果表明，妇女和老年人是更常见的合作生产者。同样，Uzochukwu和Thomas调查了美国亚特兰大市社区组织成员参与各种形式的地方公共服务合作生产的情况，结果发现，老年人、非裔美国人、低收入者以及受教育程度较低者加入合作生产的情形更为常见。
2.公众感知公众感知主要指公众对所处现状的主观评价，包括公众对政府及其绩效的感知和自我效能感知。一般来说，公众对政府部门及其绩效越感到满意，就越愿意与政府部门进行合作并付出努力，感知因素保证了适时的行动反馈，从而能够提高合作生产绩效。Mok对美国数据的实证检验结果表明，对政府绩效没有不满意（即非常满意、适度满意和中立）的公众比不满意者更有可能与政府合作，从而提升公共服务合作生产绩效。Parrado等人对英国、法国、德国、丹麦和捷克共和国公众的调查数据发现，公众的合作生产意愿在一定程度上取决于公众对现有结果的表现不足的认识，绩效感知良好（比如：安全的社区、干净的环境和良好的健康）反而在某种程度上阻碍了合作生产。
此外，自我效能感也是影响合作生产绩效的一个重要因素。自我效能感不同于处理障碍和解决问题的实际能力，而是指公众在多大程度上相信自己有能力执行既定任务。Bovaird和Loeffler发现，公众有很大的潜在意愿希望更多地与政府部门合作，但前提是他们觉得自己可以发挥有价值的作用，并且只愿意在对他们真正重要的一系列相对狭窄的活动范围内进行合作生产。Parrado等人对欧洲五国的实证研究也同样发现，自我效能感对合作生产绩效的重要影响。Alford和Yates在澳大利亚复刻了这项调查研究，再次佐证了当公众自我效能感较高时，合作生产的水平也更高。Thomsen的研究还发现，自我效能感的强弱可以调节合作生产知识与公众合作生产水平的关系，即：对于一个具有较高自我效能感的人，合作生产的知识的多少与合作生产水平的高低没有实质性关系；相比之下，对于自我效能感较低的人，拥有的合作生产知识的多少与合作生产的绩效水平之间的关系相当强。当公众强烈意识到自己可以有所作为以及对政府部门在某一问题上的协商相对满意时，个人和集体的合作生产意愿往往会更高，更能激活公共服务的合作生产。
3.社会资本社会资本是个人拥有的社会结构资源，是促进人们相互合作的人际信任、社会规范和非正式网络。Ostrom提到，为了让公众持续合作，既需要充分调动公众的积极性，也需要激活社会资本，以实现集体行动的承诺。这是因为合作生产并不是无成本、无门槛的，处于相对优势的群体自然拥有更充足的能力和资源，在拥有更多社会资本的地方，将服务供给者和服务消费者混合起来合作生产公共服务的创新思路将更有可能取得成功。
Zhang等人从合作投资的角度研究了社会资本为何以及如何影响公众的选择，他们提出两个相互竞争的假设，即促进效应假设和抑制效应假设，用来解释社会资本与公众合作投资之间的关系。研究发现，社会资本对公众合作意愿存在显著的负向影响，因而为抑制效应假设提供了证据支持。隐藏在背后的逻辑是：较高的社会资本意味着较强的公众集体行动能力，在一定程度上会对政府部门的政治权威构成威胁，迫使政府官员提高责任感和回应性，更有效地行使公共权力，因而公众直接参与政策设计或公共服务供给的合作生产空间受到挤压，在一定程度上抑制了公众合作生产的动机。也有研究结果支持促进效应假设，证明了社会资本可以维系公共服务合作生产的多元主体关系，提升合作生产能力，改善政府的公共服务供给以实现公共目标。
合作生产是一个情境依赖的概念和行动，从个体特征、公众感知和社会资本等方面的研究看，很难找到这些特征与公众合作生产的动机、行为选择及其绩效的简单线性关系。从公众层面看，合作生产绩效在很大程度上可能受到合作生产的任务属性的影响。
（三）关系质量关系质量是指政府与公众两个合作主体间关系的紧密、稳定或好坏程度。越来越多的政府部门认识到与公众构建和谐稳定的合作伙伴关系的重要性，政府可以通过一定的物质或精神激励，鼓励公众在公共服务生产中积极合作、共享信息和资源，并大幅提升公众参与决策的程度以及合作的层次和范围，从而提升公众参与合作的积极性和可持续性，促进合作生产绩效目标的实现，然而，政府部门的专业人士也可能会认为自己的教育和经验比用户参与更重要，不愿与公众构建及维护良好的合作关系，这可能会导致服务质量下降。
在后新公共管理时期，公共服务的“复杂性”和“价值冲突”日益加剧，社会背景、制度结构、新兴技术等情境因素都会影响政府部门与公众间的关系质量，进而影响合作生产绩效。持续的、高水平的合作会进一步提升共同创造的绩效结果，如实现创新、对解决办法拥有更高的自主权以及合作者之间信任的发展等。近年来，新兴技术的发展极大地改变了合作生产过程中的资源交互方式，为合作生产提供了更多可能。通过克服现有的地理、时间和组织障碍，政府和公众可以在所有可能的意义上进行共同生产和共同创造，比如在线社区、时间银行以及基于区块链的智慧城市平台等，都在一定程度上丰富了合作生产的模式，促进了合作主体之间的充分对话，使得大规模分散的行动成本降低，将合作生产内嵌于形式多样的社会活动过程，既促进了经验信息的交流，也加深了社会情感的支持，推动了合作生产绩效的实现与提升。此外，信息通信技术（ICT）有助于在一定程度上弥合数字鸿沟，政府和公众之间可以通过先进的信息技术实现信息公开、透明和实时共享，有利于降低交易成本，但值得警惕的是，没有理由假设数字技术总是促进合作生产或共同创造，在不同情境中，技术将以不同的方式影响合作生产绩效，要关注数字政府的限度，如数据和算法之于治理复杂性的有效性、不同合作主体间数字能力的不均衡等。
四、结论与讨论
一是合作生产绩效的测量。已有研究主要聚焦区域合作治理大气污染、政府与社会资本合作等领域研究合作网络的绩效评价问题，大都是合作结果导向的研究取向。政府与公众合作是一个更加复杂的过程，既关系到合作目标结果的达成，又关系到合作共同体构建，多重价值目标在公共服务合作生产过程中得以整合和实现。本文从结果和过程两个维度解构了合作生产绩效的内涵，为测量合作生产绩效提供了前提。借鉴公共部门价值链，构建公共服务合作生产绩效评价模型，将为测量不同价值分析模块的价值分布和基于此整合结果和过程两个维度测量合作生产绩效提供可行路径。
二是合作生产影响绩效的机理。本文梳理了影响政府与公众合作生产绩效的因素，构建了一般性的合作生产绩效影响因素框架，但其影响合作生产绩效的深层机理尚不清晰。特别是从政府、公众和二者的关系质量层面提出的一些影响合作生产绩效的因素在实证中还存在不同甚至是相反的结果。未来研究亟须打开合作生产“过程黑箱”，扎根于我国政府与公众合作生产的实践，设计合适的实证研究方法检验合作生产绩效不同影响因素间的相互关系及其对绩效的影响。合作生产绩效可能会受到除了上述三个层面以外的其他因素的复杂影响，要从相关关系、因果关系、关键影响路径等方面厘清公共服务合作生产的“黑箱”，揭示公共服务合作生产影响绩效的路径与条件，从微观层面理解合作生产的逻辑。
三是合作生产绩效的持续改进机制。合作生产通过社会价值建构、资源整合和强化问责等实现公共服务结果，合作生产绩效的生产过程也是公共价值的创造过程。实现合作生产绩效的持续改进是创造公共价值的本质要求。一方面，在政府与公众合作生产的过程中，不同主体的合作特点往往体现为有局限的、不充分的合作，未能释放多元主体合作生产的全部“红利”；另一方面，大多数政府与公众合作生产只是为了解决当前面临的某个棘手问题或者是配合完成某项任务，持续的合作机制仍未建立。未来研究不仅需要重视从合作生产到价值共创的转变趋势，以公共价值为根本导向，培育积极的公众主体，同时还要考虑如何通过制度化路径实现合作生产绩效的可持续性，积极探索合作生产的组织架构、运行机制、技术方法和管理模式，辅之以情境化的互动秩序，协同推进合作生产绩效持续改进。
文章来源 ：《行政论坛》2021年第2期
本期编辑 ：舒文
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