组织控制悖论：地方政府的“矫枉过正”现象——基于田野调查的组织学分析

编者按

“矫枉过正”通常是指改正错误的行为超出应有的限度。目前，我国地方政府运作和政策执行过程中便逐渐表现出明显的“矫枉过正”倾向。本期荐文通过案例研究提炼出地方政府“矫枉过正”的若干表现，并基于组织控制视角下“激励-成本-沟通”的分析框架，从激励结构失衡、规避治理成本与组织沟通失效三个方面分析“矫枉过正”的形成机理。

作者简介

张力伟，政治学博士，吉林大学行政学院讲师，美国伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校访问学者，研究方向为政治学理论、当代中国政府与政治，目前尤其关注地方政府行为问题。

摘要

目前的地方政府运作逐渐表现出政策执行罔顾实际的“矫枉过正”倾向，核心反映了组织控制有效性的悖论。基于多位点的案例研究，提炼出地方政府“矫枉过正”的若干表现，并从组织控制的角度分析了“矫枉过正”的形成机理。基于组织控制视角下“激励-成本-沟通”的分析框架，“矫枉过正”的形成机理可以从激励结构失衡、规避治理成本与组织沟通失效三个方面加以解释：结果导向的问责制度诱导了地方政府执行过程中为了结果而“不择手段”的极端化工作方式；地方政府为规避组织中的监管成本以及协调成本而放弃政策“留口”，并采取统一的政策标准；下级同上级沟通中上级的无效回应又强化了“矫枉过正”的行为。

文章结构

一、现象与问题

二、由“宽”变“窄”：地方政府行为的变化

三、研究方法与分析框架

     （一）田野与方法

     （二）组织控制的分析框架

四、“矫枉过正”的表现形式

五、“矫枉过正”的组织因素分析

     （一）激励结构失衡

     （二）规避治理成本

     （三）组织沟通失效

六、余论：“矫枉过正”与中国行政体系问题重思

No.1现象与问题

中国地方政府的行为模式一直是政治学与公共行政关注的重点。在中国的行政体制中，政府的行为模式主要体现在政策执行当中。一般而言，“上传下达、令行禁止”是地方政府工作的理想状态，但现实往往背道而驰。市场化改革之后，地方政府的行动能力明显增强，在政策执行中表现出形式各异的行为模式，例如“共谋”变通等。在压力型体制保持不变的基础上，地方政府在政策执行中的空间逐渐被压缩，“层层加码”的现象越发凸出。不过，从地方政府工作实际中看，“层层加码”似乎难以完全涵盖地方政府在压力之下的反应。田野调查中，我们发现了独立于现有研究之外的另一值得深究的现象，即地方政府在问责中的“矫枉过正”倾向，2016年被媒体广泛报道的“山西教师聚餐通报案”正是这一倾向的表现。《人民日报》报道的“副局长洗澡未接电话被处分”也是问责矫枉过正的又一典型。

我们在调研中发现，“过正”的倾向已经超越了问责领域，广泛地存在于政策过程当中。例如，政府在执行政策中罔顾客观实际，不惜浪费资源、大费周章地完成目标。正常的组织过程应该是组织成员能够以合适的、有效的方法实现组织目标。“矫枉过正”则是在政策执行中以“做过头”来取代过去的工作方法。“矫枉过正”仅仅强调组织目标的至上性，忽视了实现目标过程的合理性，演变成“未达目标不择手段”的行为方式。政策执行所实现的目标虽然从形式上和组织宏观目标相契合，但事实上是错位的关系。这种行为的产生直接反映出组织控制（organizational control）的失效。

无论是问责领域还是政策执行中的“过正”，本质上都是对组织行为的调整，以实现有效的组织控制。但“矫枉过正”所带来的消极影响却是组织控制中的非预期结果（unintended consequence），形成了一种“组织控制悖论”。“矫枉过正”不仅削弱了政策执行效能，同时使行政体系的运作更加僵化。破解这一问题，对于优化政府治理体系、提升政府治理能力而言具有重要意义。沿着这一思路，我们将借鉴组织控制的分析框架，并结合田野调查与深度访谈的材料对“矫枉过正”的现象作出解释。我们试图回答的问题是，“矫枉过正”与其他政府行为相比又表现出何种特殊性？又是何种组织要素型塑的？我们的核心论点是，组织控制内在的诸要素共同导致了“矫枉过正”行为。透视现象看本质，特殊的政府行为必然建构在特定的组织制度与相关机制之上。通过本研究，我们一方面希望能够提供一个有关于地方政府行为的新现象，另一方面为分析地方政府行为提供一个新的组织学分析视角。

No.2由“宽”变“窄”：地方政府行为的变化

伴随着经济改革的浪潮，中国的行政体系脱离了原有自上而下的严密控制，中央-地方关系的变革使地方政府成为能够自主追求目标能力的相对独立的行动者（independent actor）。不过，中央对地方的控制依然存续，在中央的检查核验权之下，地方仍然要服从于中央的宏观指令。然而，中国的治理现实表明，庞大疆域和地方异质性之间的矛盾使得地方政府必然要权衡不同的要素，在中央统一政策之下，通过灵活执行政策来满足地方的实际需要。

为了缓和政策统一性与执行灵活性的矛盾，“变通”成为地方政府特殊行为的关键词，即正式机构按非正式程序进行运作的模式。变通之下，地方政府形成了形态各异的行为方式，例如“共谋”“逆向软预算约束”等等。组织学的分析指出，这些行为均是组织设计中激励机制与外在组织环境共同型塑的产物。然而随着外在环境与组织内在要素的变化，学者认为，“变通”的解释力被制度运作的“硬化”机制所削弱。学者在田野调查中发现，地方政府开始采取政策执行过程中“前后一致”的标准，并要求最后结果要守住最初设定的底线。从制度硬化的分析框架上看，虽然“硬化”过程反映了对政策变通行为的纠正，但本质上是与变通相互配合的工具，目的是为了释放社会压力与保持制度弹性。无论是“变通”“共谋”还是“硬化”，这些政府行为本质上反映出“压力型体制”下地方政府确保政策执行灵活性的策略。

在多元化的政府行为模式中，是否存在“变通”行为完全不存在，甚至使得地方政府行动空间极度收缩的状况？这就是“矫枉过正”所反映的现象。参照“制度硬化”的概念，如果保持政策执行的前后一致是对过去“变通”的矫枉，那么“矫枉过正”就说明政策执行中超过了执行的限度，将所有变通的可能性完全打破。例如，地方政府在任务摊派以及执行中经常性地忽视组织能力，使得任务目标与组织能力完全不相符合，这一点同现有研究的“层层加码”相似。作为过度执行的表现形式，层层加码通过放大组织目标来强化组织激励，进而凸显政绩。需要辨明的是，层层加码与矫枉过正之间虽然相似，但两者的差异也很明显。在层层加码与“矫枉过正”之间的关系上，层层加码指代了一种自上而下特殊的、甚至非常规的激励手段。然而，“矫枉过正”不仅仅是自上而下的激励，而且是一种主动激励（proactive motivation）。组织学中，主动激励是组织成员所做出的有动机、有意识且目标明确的行为。主动激励蕴含着积极的内涵，往往是组织成员受到自我效能感（self-efficacy）的驱动，即组织成员出于提升组织和个人的境况的考量转变行为，提升组织与个人绩效。对比之下，“矫枉过正”具有主动激励之形，却无其之实——同样是目标导向（goal-driven）的“矫枉过正”是一种异化的主动激励。政策执行中，组织成员为了实现组织目标采取违背常规的方法，不仅不是自我效能感的感召，而且为达目的不惜浪费大量资源，使得组织所完成的实际目标虽然形式上同原初目标一致，但权衡执行成本以及具体产出，组织的实际绩效事实上偏离了目标的初衷。在“矫枉过正”当中，“政绩”已然不是各级地方政府的追求，达成上级目标以保证“不出事”成为“矫枉过正”的组织心理。

在不同地方政府行为的对比之中，“共谋”等变通虽然是非正式的、甚至是越轨的行为，但这些变通行为也确实化解了政策执行中的张力，因为组织目标的实现必然要依靠执行者的灵活与权变。业已指出，地方政府的“矫枉过正”打破了地方政府变通的空间，表面上反映出组织控制能力的强化，但是政策执行过程中的失范、实际目标与应然目标的错位，实际上折射出组织控制的功能失调，使得组织控制未能实现预期目标，构成了组织控制的“悖论”。现实中，“矫枉过正”不仅成为行政体系运行的梗阻，也深受机关干部与社会公众抱怨。长久来看，“矫枉过正”严重削弱了政府组织的正常绩效，也危及着政府组织的合法性。

地方政府行为的转变为我们的研究工作不断地提出了新问题，我们也将在前人研究的基础上为地方政府研究提供新的观点与思路。由此，本文尝试通过解释“矫枉过正”现象探讨一种新的政府行为模式。我们的研究旨在表明一个中心论点：任何一种“不起眼”的组织行为模式都植根于组织各要素间的相互构成。我们甚至可以认为，组织内外任何一种要素的改变，都可能会为组织带来新的变化。

No.3研究方法与分析框架

（一）田野与方法

本研究采取田野调查的质性研究方法，通过案例与访谈来呈现这一行为的基本表现与形成过程。从研究方法上看，案例研究是针对“有界系统”（bounded system）的深描，是对真实生活情境（real-life context）的分析，旨在解释现象与情境之间的模糊联系，通过分析变量之间的作用机制提出并探索理论。本文旨在解释现实生活中客观存在的现象，并探讨现象的生成逻辑，因而适用于质性研究方法。虽然定量的方法可以更加科学地抽象出变量之间的因果关系，但是经验数据与统计方法可能不会发现隐藏在组织内部并影响组织行为的要素。因而，理解组织变迁需进入组织内部去观察其实际运作，以更加完整地把握诱发组织变迁的变量。

鉴于“矫枉过正”在地方政府中的广泛性，本研究将选择案例研究中的“多位点”（multisite case studies）方法。通过多位点案例研究，我们可以挖掘出案例中的多元变量，既能够挖掘出一种现象的共性，也可以归纳出现象背后的一系列特征，从而研究结果更具准确性（precision）、有效性（validity）以及稳定性（stability）。有鉴于此，本研究选取的案例来源于笔者在2018年到2019年间对东北地区不同层级政府的田野调查。我们的调查范围涵盖了市级、县（区）级与乡镇政府，涵盖组织人事、宣传、环境、税务、行政执法等多个部门，访谈了若干机关与事业单位的领导干部与普通员工。根据田野与访谈的材料，我们将首先归纳地方政府“矫枉过正”行为的几种表现，并且根据政府工作人员对这一现象的评论，结合组织控制的分析框架，对“矫枉过正”行为做出详尽分析。

（二）组织控制的分析框架

从概念上看，组织控制指的是管理者用来引导组织成员的行为和积极性，以期望的方式满足组织目标的机制。组织控制理论衍生出大量的分析框架与研究变量，但是在这些变量当中，激励是影响组织行为的核心要素。大量有关组织行为或者政府行为的研究均明确指出组织激励是促使组织行为“有序”或者“越轨”的根本诱因。组织控制作为引导组织成员行为的一套体系，激励机制必然扮演着核心角色。对于尤其强调规范、规则的官僚组织而言，奖惩制度是规导组织成员遵守组织标准的核心工具。

组织激励引出了组织控制中的另一个问题，即组织监管（monitoring），组织监管的目的在于对组织成员进行绩效评估，是激励机制的参照。一般来说，监管与激励是一对互补的机制，在有效监管的基础上才能采取有效的激励。但是组织监管必然要考虑成本的问题。在多层级的委托-代理关系中，委托人与代理人之间的信息不对称是影响监管成本（monitoring management）的核心要素，组织规模负收益（organizational diseconomies of scale）的模型指出：随着等级链条的延长，信息分布也就越弥散，决策者就更难获得真实的信息，由此监管的成本就越高。代理人往往会利用信息优势满足自己的实际目标而偏离组织的宏观目标，这便成为“共谋”等行为出现的结构性原因。

对于公共部门而言，组织目标往往是模糊（ambiguity）的，衡量公共部门的目标实现程度就显得尤为困难。对于组织成员而言，目标模糊之下，成员也很难准确地评估自己的绩效，从而容易陷入问责风险当中。为了使自身行为契合目标要求以规避问责，组织沟通（organizational communication）为组织成员提供了相对确定的目标预期。组织沟通是信息交换与资源流动的过程，核心目的是解决组织越到的各类问题。在组织控制中，有效的沟通有利于保证组织成员理解组织规范，并厘清组织成员在组织中“做什么”以及“如何做”的问题。换言之，通过组织沟通，组织成员可以在信息交换中消弭目标中的模糊信息，从而提升自身的绩效。故而，组织沟通是组织成员为了契合组织规范的主动行为。

以上，我们简要地梳理了组织控制理论中影响组织控制效能的三个变量：激励、成本与沟通，我们对“矫枉过正”现象的分析也将沿着“激励-成本-沟通”的框架展开。值得注意的是，在三者的关系方面，激励机制是基础要素，成本与沟通起到放大与强化的作用（图1）。三者要素构成的命题是：“矫枉过正”本质上是激励机制变化的产物，在一定的组织成本与特殊的组织沟通下，最终演变为地方政府的惯常行为。图1呈现了组织控制视域下激励、成本与沟通之间的关系。

No.4“矫枉过正”的表现形式

在我们的田野调查中，“矫枉过正”的现象几乎涵盖了不同政府部门，具体表现形式与特点也多种多样。根据参与式观察与深度访谈，我们总结了“矫枉过正”的四种表现形式。其中，Y县一位基层工作人员给我们提供了一个与层层加码有关的实例。这种层层加码已经不是激励，而是枉顾基层工作能力与限度的僵化命令：

特点1：地方的配套规定步步紧逼，完全超出了基层工作实际。

表现：工作布置方面，一是在任务目标自上而下地套枷锁，从中央、省部到市厅、县，任务要求在措辞上存在从“提高……水平”到“保证……全面覆盖”再到“消灭……现象，实现零XX”和“达到100%XX率”的渐变；二是在任务完成期限上的不断倒追。基层政府部门为了达到快速响应、积极落实的形势要求，会在任务达成期限上刻意缩短。基层各方面的资源薄弱，这种工作要求实际上同我们的实际能力极其不符。这种现象的后果要么是工作不实要么是人财力的浪费。（访谈记录YSX20181105）

J市事业单位的一名中层干部向笔者介绍了政策执行中违背情理与极端之处，类似于本文第一部分援引的媒体消息，这种行为在一定程度上伤害了干部的感情，打击了基层干部工作的积极性：

特点2：政策落实中为了凸显形式正确而不考虑工作实际与个人实际，导致政策执行不合常理、不符人情。

表现：纠正“四风”以来，单位组织职工开展批评与自我批评活动，月薪不足四千元的干部必须要主动发言反省自己生活腐化问题。这不是矫枉过正吗？你想，就算我想腐化，我一个月这点工资抛去家庭开销之后还剩什么？另外，我的同事在乡镇工作，他们单位要求绝对不能出入KTV或者酒店等消费场所，有一次他家里在饭店聚会就被通报了。（访谈记录JLS20181113）

除此之外，“矫枉过正”还表现为组织目标的特殊化，即通过特殊目标改变组织行为的强度，进而实现更高绩效。实际工作中，这种特殊目标却落入了“为了完成而完成”或者“不惜一切代价必须完成”的窠臼。例如中央出台《党政机关办公用房建设标准》后，地方政府与事业单位开始了落实整改，但是整改过程却耗费了大量的时间与人力成本，并造成资源浪费。S市某局的一位干部向我们介绍了自己单位的整改历程：

特点3：政策落实过程僵硬死板，为达目标不惜浪费大量成本，造成了资源浪费。

表现：自从办公室面积整改措施出台后，我们单位每天的工作变成了怎么研究兼并办公室。从局领导到各机关处室，别的啥也不干，天天搬桌子挪椅子，东屋西屋来回换。督导检查的天天拿红外尺挨个屋量。过去是拿书架立着当隔断，现在是直接砌墙。闲置的空屋子要么当仓库，要么直接锁门。但是需要那么多仓库存什么呢？实在没办法了，我们就把用过的A4纸放在那。（访谈记录SYS20180228）

据介绍，有的机关单位自订标准，将整改标准提高，造成办公环境拥挤的同时却闲置出了整个楼层。为了不让办公室闲置，有的单位将闲置办公室改成了会议室、活动室等等，而购置会议室与活动室的办公用品又成了机关的新开销。总的来看，这种行为与形式主义类似，但却是极端化的形式主义——对于机关单位而言，形式主义是为了“走过场”，而“矫枉过正”衍变为“不惜一切代价走过场”。

除了办公室整改这一案例外，一些地方政府在政策落实中“因噎废食”，把“一刀切”发挥到了极致。一名基层环保干部对笔者介绍了这一现象。

特点4：政策落实中因噎废食，为了防止出问题而采取极端的“一刀切”方法。

表现：环保督察组下来之后各地也都开始落实环境问题整改，但是现在成了为了整改而整改，比如我们这里就要求中小企业强制关停。上级的本意是督促引导污染企业加装节能减排措施，促进企业健康发展。但是为了完成任务，停业整顿是最直接最有效的办法。虽然有“因噎废食”之嫌，但是从形式上看，这也是“减少了污染企业”。（访谈记录YSX20181114）

质言之，“矫枉过正”以“做过了”为表现，其以消极影响为结果。从执行内容上看，“矫枉过正”与层层加码类似，关涉了组织目标的放大与强化，但“矫枉过正”既涉及到自上而下的目标放大，也涉及到同一层级的主动放大；从执行程度上看，“矫枉过正”遵循着严格执行甚至僵化执行的路径；从执行方法上看，“矫枉过正”忽略了组织目标实现的常规方法，不仅不惜浪费资源、甚至不合情理。由此便不难发现“矫枉过正”对于行政体系运作产生的影响：其一，“矫枉过正”强化了组织内部“层层加码”以及形式主义等问题，另组织僵化繁琐、有名无实，削弱了政策结果与治理效能；其二，“矫枉过正”通过不合情与不合理的工作方法限制了组织成员的能动性，而组织成员行为的异化进一步强化了组织行为的异化；其三，“矫枉过正”导致组织资源的极大浪费，而组织资源的浪费也将最终转移到社会公众之上，不利于政府合法性的建设。

下文中，文章将分析“矫枉过正”的形成机理，并解释为何地方政府在工作中必须通过“过正”的方式执行任务。

No.5“矫枉过正”的组织因素分析

在“激励-成本-沟通”的分析框架中，我们将“矫枉过正”的形成机理进行分解，从三个方面分别阐述：第一是激励结构失衡，第二是规避治理成本，第三是组织沟通失效。

（一）激励结构失衡

组织中，合理有效的激励设计需要准确地定位组织激励和组织行为之间的关系，在组织的目标、绩效与过程的各部分区别与联系中把握激励的权重，从而规制从属组织的行为。一个可以观察到的现实是，在全面从严治党的宏观背景下，对反腐和问责的凸出强调一方面打击了不同层面的腐败行为，另一方面也深刻地影响了地方政府的行为模式。然而，目前行政体系内部的激励强度存在不平衡的要素——问责力度空前加强，但是奖酬机制却没有变化。如此，这种行政体系的激励结构呈现出如下特征：（1）问责标准降低，任何错误都可能面临问责风险，另外，除了惩治问题人员，还要追究“一把手”、纪检负责人以及上级的“连带责任”；（2）问责压力的层层传导，地方政府面对着来自中央和上级的多重问责压力；（3）问责的结果导向。从组织学角度看，问责强度改变了地方政府的违规成本，地方政府需要理性权衡的各要素权重已截然不同，其行为便同过去出现了偏移：第一，为了防止工作出现偏差与疏漏，地方政府必然从上到下逐级提高标准、压缩完成周期来保证任务完成。一名市局工作人员对我们解释了这种组织心理：

现在的形势已经完全不同，过去可以糊弄搪塞的事情现在必须要能看到效果地做出来。因为你做的不好、没做出来，上级都会问责你。不过机关工作也有一个不太好的作风，就是求其上，得其中，求其中，得其下。你要求100%，他可能做到90%，那么怎么保证100%？就得加码到120%。（访谈记录DQS20190121）

从中能够反映出“矫枉过正”的另一个问题：问责压力之下，需要刚性的制度——例如明确的指标与时间节点——来强制转变组织心理，彻底封死“钻空子”的可能性。再以办公室整改为例，在督查初期，不少领导干部不愿放弃宽敞的办公环境，采取“串糖葫芦”的形式加以应付，即在两个办公室之间安装联通门或者使用套间。督查严格之后，为了避免类似情形，很多机关单位干脆快刀斩乱麻，要么将联通门或者套间门封死，要么直接垒砖砌墙来压缩办公面积。

第二，为了迎合问责的结果导向，地方政府必然在结果上做文章，形成了“为达结果不择手段”的行为逻辑——不顾可行性与成本，在形式上投入大量资源，或者为了快速见效在形式上弄虚作假。Kerr的研究明确指出，高度可见的行为或者结果同不平衡的组织激励息息相关。除了前文案例，一位机关干部向我们谈到了媒体曾曝光过的危房改造中的弄虚作假问题，对此现象，他认为就是“矫枉过正”的结果：

时间紧、任务重、还想出活，还得干得漂亮，那么就会采取一些非正常的手段。有的时候，我们为了结果好看就千方百计地去实现这个结果，但是想不到这个结果其实是个“雷”。这个问题也在于有时候检查的标准和政策标准之间的不同。就拿这个危房改造来说，检查的标准是“改造了”，而政策的初衷是让老百姓住的安稳。但是上面催得紧，反正弄一个假的东西杵在那看着“改造了”就行，表面也看不出来。（访谈记录CCS20190413）

对于地方政府来说，如果遵循过去的工作方法，那么则很容易陷入问责风险。因此，地方政府必须人为设定超过组织目标的刚性标准来激励下级行为。而组织面对的资源往往有限，这就从客观上诱使地方官员萌生出“只为结果可以不要效果”的组织心理。宏观政策的核心是为了推动社会发展与提升人民福祉的效果。但由于“效果”较为抽象，所以在检查过程中必须要将其量化为可测量的标准与可观察的痕迹。这种激励结构中，我们可以对目前行政体系出现的变化进行总结：中央对地方直接行使“监督权”或者“检查核验权”的行动压缩了地方的制度空间，使得“共谋”表现出解体的趋势，减少了地方政府合谋寻租的可能性。然而，强化问责的激励机制调整忽视了问责体系内各部分之间的平衡，造成了组织行为的失调，即结果导向的问责使行政工作中为了营造结果而不惜一切代价。在难以负担的压力之下，“矫枉过正”是地方政府别无选择的对象。

（二）规避治理成本

由于“行政发包”关系，地方政府事实上扮演着决策者和执行者两种角色，例如省市一级需要将中央的政策通过再决策的方式分包给下级。处于这种结构之下，激励机制的改变调整了组织的目标、绩效与过程之间的权重，驱动地方政府决策偏好的转换，进而改变地方政府行为。不过，激励机制更多是促使地方政府在政策过程中考量潜在的风险与回报，行政体系的政策过程还需兼顾治理成本（governance costs）。

在国家治理规模的客观现实下，为了保证决策效率，中央政府不可能有针对性地出台完全契合各地方现实的政策，只能够在对治理现实整体把握的基础上设计一个统一性政策交付地方执行。事实上，地方的二次决策也会面临同样问题，正如省政府也不可能完全掌握各市区县的情况。由此，无论是中央还是地方，政策“留口”就成为规避治理成本的一种表现，通过赋予一定的自主空间让地方结合实际情况去灵活执行。

事与愿违，在地方政府实际工作中，“留口”越大，地方政府越轨的可能性也越高。回到治理成本理论，监管成本（monitoring）与错误决策与过度经营自主权所产生的成本（poor decisions and excessive managerial discretion）是组织治理成本的重要内容。为了规制地方政府越轨行为，中央试图通过政治巡视和政治督查来严格控制错误决策与过度经营自主权所产生的成本。面对上级的成本控制，地方政府在交办下级任务时就不会再次“留口”，彻底扼杀下级越轨的可能。鉴于信息不对称，一级政府事实上并不了解下级政府实际能力，很难通过一个明确的标准来监管下级行为。由此，为了规避监管成本，上级便会设置一个完全不会出问题的标准。如此一来，既可以使上级免于承担下级越轨行为的连带责任，也减轻了上级政府监管与评估下级政府的负担。这种行为一位从事组织工作的机关干部认为：

对于地方来说，一件事“做过了”和“没做”是完全不同的概念。如果你没做，那么就是不作为。如果做过了，那顶多被认为是工作的方式方法需要改善而已，其后果完全不同于不作为。但是很多时候工作不太好把握100%是一个什么度，所以干脆按照省事儿的方法把标准提高，宁可过，也不能错。另外，我们很难天天盯着下级监督他们做什么，这种方法也减轻了我们的压力，说白了就是为了“省事儿”。（访谈记录HBS20190119）

此外，组织规模也是影响治理成本的直接要素，集体决策中，组织规模越大，其内部成员关系就越复杂，因此决策中的协调成本就会越大。为了规避协调成本，一些政府决策就会放弃考虑不同部门的实际，制定统一标准。

我们现在要求“全民招商”，上级把招商的指标摊派给政府的各个机关。但是上级不会去考虑每一个部门实际的工作能力或者同招商之间的契合度，只是告诉你每个部门都应该如何如何。发改、工信这样的部门去招商很容易，但是组织人事这样的部门平时也就在人才引进这方面能和企业发生关系。所以招商的工作完全给“清水衙门”带来了压力，一些机关的领导只能通过关系去想办法。（访谈记录HBS20190119）

这一案例反映出政府内部决策的某种怪圈：涉及到多部门的决策，不仅协调成本较高，而且还会造成部门之间的扯皮甚至冲突。例如在讨论指标分配、财政摊派等问题的会议中，每个部门往往会将其变成“诉苦大会”。为了防止“会哭的孩子有奶吃”，上级政府莫不如采取统一的目标责任制去规避协调成本与组织冲突，使执行者与政策意图保持一致。

各层级以回避治理成本为出发点的“矫枉过正”构成了集体行动逻辑：不同层级的理性考量导致了整个组织产出的低效。一方面，目标逐级分解与加压增加了不同层级行政组织的工作负荷，使得治理的灵活性与有效性遭到削弱；另一方面，作为行政体系末端的基层政府往往承受着最大的压力，而基层行政的弊端会直接传导至社会与公众，进而造成府民关系的撕裂。正因如此，中国社会良性发展的关键之一在于是否能够找到有助于减轻国家治理负荷的制度安排。

（三）组织沟通失效

国家多目标治理的灵活性需求和评价的不确定性导致下级职能部门对自上而下的意图指令极为敏感。不过我们发现，虽然上级采取不留口的方式传递政策，但是下级在政策执行中同样会遇到不决之处。然而，下级同的上级沟通却往往会遇到阻碍，这也构成了固化“矫枉过正”的因素。一般而言，组织沟通的范围既包括组织同外部社会系统的沟通，也涵盖组织内部的沟通。除却组织的内外部沟通之外，组织也存在正式沟通与非正式沟通之分。中国行政体系的正式沟通一般表现在制度化的程序或载体中，例如会议、请示等等；非正式沟通则是强调个人社会资本在组织中的作用。组织由人构成，所以组织中的人倾向利用非正式的网络来获取资源优势。从这个意义上，非正式沟通被视为正式沟通的必要补充。

聚焦于组织内部，中国行政体系内部的组织沟通具有相当的特殊性，即正式沟通与非正式沟通的互补。契合于层级关系，中国行政体系内部的组织沟通主要呈自上而下与自下而上两种流向。例如上级对下级的指导，下级完成上级交办的任务，上级的走访调研、工作检查等等。下级同上级的之间的沟通除了汇报、总结等正常工作流程之外，非常规性的请示也扮演着重要角色。在组织沟通的两种流向中，地方政府间的沟通失效主要出在自下而上的链条中，具体表现是上级的无效回应。政策留口事实上就是组织目标模糊的体现，通常来说，地方尤其是基层政府往往难以把握上级所留的“口”，倘若对政策某些内容存在疑问，地方政府会向上级递送“请示”，以求“明示”。

请示的流动也分为两种情况。首先是跨层级请示，例如上级政府在无法给出请示的明确答复，那么请示会再递送到上级，以此类推。就地方政府工作现实而言，上级政府也难以把握下级的情况，所以上级往往会给出很模糊的答复，诸如“按政策办”“按中央的精神办”“结合实际情况办”等等，或者直接打回下级，完全让下级拿捏尺度。这种情况下，转交请示的中间层级往往处于相当尴尬的地位。它们面临着两种选择：抑或直接将上级模糊的批示打回原籍，抑或自己去揣测上级的意思，给下级做出批示。在不得不回复下级的情况下，为了回避自己难以拿捏尺度而造成的“乱批示”，中间层级就会抬高标准，框定一个完全不会犯错的范围让下级去执行。正如一名市级政府的干部所说：

我们中间层很难做人，基层的东西报到我们手里，我们解决不了再给省里。当然省里也不了解各基层具体什么样，也不可能为了回复批示下去调研，所以回复的内容往往是“该怎么办就怎么办”。有时候我们为了给基层一个答复，只能抬高标准，从无数可能的标准中选出一个公认的不会出问题的标准。换句话说，我们不会告诉你怎么做行，但是我们会告诉你怎么做不行。（访谈记录HBS20181220）

除却上述情况，行政体系中“向上负责制”也在一定程度上强化了组织沟通失效的后果。以基层为起点，作为与社会公众直接互动的层级，基层政府对社会问题拥有相当敏感的嗅觉。当上级政策与基层情况难以契合时，便会将基层推入两难：如果结合现实情况与社会实际需要去落实政策，那么从结果上会与上级政策形成偏差；如果严格按照上级标准去完成，那么会心有余而力不足。鉴于实际的考核权在上级手中，基层只能按照上级的要求去处理问题。“不怕群众不答应，就怕领导不认可”的结果往往是形式与目的的本末倒置。

“矫枉过正”使得非正式沟通在行政体系中失去了生存的土壤。在人缘化的行政体系中，下级部门的工作绩效一般取决于上级部门的主观判断。那么，下级可以利用游说等非正式沟通手段取得上级部门的通融理解。尤其在没有明确责任目标的情况下，下级可以通过关系去摸底，提高自己行为的确定性与收益预期。虽然非正式沟通的运作与行政体系的制度化、规范化运作背道而驰，却能在一定程度上融洽组织内部以及组织间关系，并可以减少沟通的时间成本，提高工作效率。随着激励结构的改变，关系运作带来的收益已经难以平衡犯错的风险，因而地方官员开始倾向选择“照章办事”来换取稳定的职业生涯。一名基层街道办的工作人员认为，严格照章办事虽然提高了组织制度的规范作用，但是由于在某些问题上没有政策解释或者规范标准，基层工作只能“矫枉过正”，他为我们提供了一个现实案例：

之前一个人来开出生证明，按理说只需出示出生证。但是这个人改过名字，导致出生证和现在身份证的名字不一样。他当时提供了父母的结婚证以及自己的独生子女证，来证明改名字之前的自己和现在名字的自己是一个人。其实这要是过去肯定就无所谓了，但是现在不行啊，我们得想如果这个人的父母后来又生育了呢？这出问题了我们担不起啊！他后来通过关系找到我们街道办的领导，领导也说算了，但是我们的人还是不给开，就是怕出问题。我们是第一次见到这种事儿，上面也没说这种事儿怎么处理。最后他没办法，又去派出所开了一个户口证明，绕了一大圈才证明自己是自己。说起来我们自己都觉得挺可笑的，但是有什么办法呢？（访谈记录ZQS20181009）

总的来看，虽然我们前文提到地方政府的信息优势被打破，但这仅仅是问责过程中对信息的非恒常性提取，并没有实现行政体系中上下级经常性信息交换的组织沟通目标。当下级接受不到有效信息时，我们就可以说整个组织的沟通是失效的。透过组织沟通失效的现象，我们可以看到地方政府运作中的另一怪圈：政策“留口”与害怕犯错共同造成了组织沟通的失灵，组织沟通失灵一方面固化了上级的政策“留口”，另一方面强化了下级的“矫枉过正”。尤其在非正式沟通失去作用的情境下，行政体系将变得碎片化。

No.6余论：“矫枉过正”与中国行政体系问题重思

中国行政体系的特殊性塑造了不同的政府行为，不同的政府行为反映出组织内部诸要素的变化。理论上说，组织行为与组织绩效同组织结构显著相关。那么，我们探讨地方政府行为不仅要凸出某种政府行为的特殊性，也要分析这种行为产生的内在机理，即从组织理论的维度去分析这种特殊行为产生的原因。本文通过田野调查总结了地方政府运作中的“矫枉过正”行为，在描述这种行为基本表现的基础上对此现象产生的原因进行了组织学分析。研究认为，“矫枉过正”反映出了组织控制的悖论——组织为了强化控制效果却导致了削弱组织绩效的效果，是地方治理中激励结构失衡、规避整理成本与组织沟通失效相互影响、相互作用的结果。在压力型体制和层级发包关系基本不变的制度环境下，激励机制是影响地方政府行为的核心要素。在凸出负激励的机制之下，地方政府行为必然要权衡利益与风险，通过选择一种绝对不会犯错的方式来回避问责风险。组织中，与问责相伴而生的是组织监管。由于中国行政体系是多层级的“委托-代理”关系，因此具有繁复的运行成本。处于既减少治理成本又保证组织内部自上而下的监管考虑，“矫枉过正”成为规导下级行为合目标性的简约办法。对于下级来说，为了避免“政策留口”或者政策空白中组织目标模糊导致的犯错，那么下级就会主动“矫枉过正”，通过机械的“照章办事”来规避错误。

根据“矫枉过正”本身及其反映出的问题，为了保证行之有效的组织控制，使行政组织跳出组织控制的“悖论”，可能需要从如下方面加以变革：首先，行政体系的重塑与改革必然要立足于宏观的组织设计理论，以调整激励机制为核心，平衡正负激励之间的关系，整合多层级委托-代理关系中的组织成本与组织沟通问题，构建权责一致的行政体系。尤其在问责机制的革新中，要引入科学的容错机制，将地方政府的行政人员从不敢犯错而循规蹈矩甚至畏缩不前的窠臼中拯救出来，将容错转化为激励地方政府担当作为的助推器，充分地将治理效能激发出来。其次，行政体系的变革应亦着眼于赋予各层级一定的自主权，以保证组织运作的灵活性与弹性。优化政府体系在于科学确定纵向组织结构中的权责关系，保证中央顶层设计的统一性与宏观层面管理权的基础上有序有度地向地方赋权，既要保障政策的统一性，同时兼顾执行的灵活性。

以小见大，“矫枉过正”给我们提供的借鉴是：随着社会复杂程度的不断提高，变化社会为组织的发展带来了巨大的挑战，任何内外部因素的结合都会产生一系列非预期的结果。对于组织而言，在复杂环境中保持其“韧性”是抵御内外风险、防止滑向失败的良方。组织在发展的过程中既要保持其规范性，也要在变化社会中拥有及时发现问题与解决问题的能力。本文也不免存在一定的研究局限。虽然多位点的案例研究尽可能地扩展了研究范围，通过经验数据的多元性来保证结论的可靠性，但对于这一现象是否更为广泛的情况只能是一种审慎地推断。另外，由于在现象中总结问题，本文可能不能完全涵盖地方政府中形形色色的“矫枉过正”现象，对于“矫枉过正”详细运作机理的分析也可能需要深描与剖析个案。未来研究中，我们可以进一步总结“矫枉过正”的不同表现，并深入挖掘其背后的组织逻辑。

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本期来源：《中国公共政策评论》2021年第2期

编辑：段渲琪

校对：蔡龚涛

审核：光    涵