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信息技术应用的双重逻辑及其对政府治理效能的影响——来自G市D区的经验证据
摘要
信息技术应用对政府治理效能的影响是当前研究的核心议题之一。针对实践与理论研究的差异化发现，进一步聚焦政府信息技术应用的“效率-官僚组织”逻辑，并提出相应的分析框架。结合G市D区社区网格化改革实践，研究发现：信息技术应用可以刺激政府调整和优化内部关系结构和工作流程，进而压缩公共服务成本和时间，提高政府治理效能；但信息技术应用同时受到官僚组织逻辑的复杂影响，自上而下的任务压力传导以及部门间的绩效竞争，既促进了 基层政府的公共服务动机，又挑战官僚结构的能力和限度，在政府效能上放大官僚体制的弊端，从而限制政府治理效能提升的可持续性。因此，信息技术应用应与恰当的目标设置、合理的组织安排相调适，方能不断改善政府治理效能，提升人民福祉。
关键词：信息技术；技术治理；治理效能；数字治理；官僚组织逻辑
作者简介
吴文强：福建师范大学公共管理学院讲师，硕士生导师；
朱侃：中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。
全文框架
一、 问题的提出
然而，信息技术应用与政府治理效能之间的关系一直备受争议。乐观主义者认为，信息技术应用可以增强地方政府竞争力、提高政府行动的可预测性、确保公共信息和服务的可及性，并进一步促进政府工作的透明度和问责制；而悲观主义者则强调，地方政府很难在短时间内实现理想的公共服务变革，因为信息技术应用很可能对改善政府内部互动的影响较大，而对政府与公民互动的影响较小。两种观点的辩争呼应着中国地方政府实践的差异化结果——Lee和Lio利用2004-2010年的中国省级数据和动态面板模型进行了实证检验，结果表明，信息技术应用对我国省级政府治理和公共服务效率具有积极的影响；但谭海波等针对J市政府网上行政服务系统两期项目的案例分析指出，信息技术应用可能存在大量的形式合作和利益纷争，这将导致信息技术应用偏离初始目标，甚至难以推进。
在反思实践问题的过程中，越来越多的学者发现，公共部门的信息技术应用，不仅有技术自身产生的效率逻辑，也受到政府官僚组织逻辑的制约。不同逻辑关系的相互作用使得信息技术应用对政府治理效能的影响充满了复杂性与不确定性。已有研究充分关注并探讨了公共部门采纳或应用信息技术的不同逻辑，但依然有不少研究问题亟待解答。比如，这些逻辑是如何相互关联的，它们又如何对政府治理效能产生影响？
本文在已有文献的基础上构建分析框架，并结合案例研究揭示信息技术应用如何影响政府治理效能。在此过程中，信息技术应用过程与政府官僚结构的相互作用机理将被进一步揭示。基于这些思考和探索，本文也将尝试回答一个重要问题：为什么在一些实践中，信息技术应用未能持续或实质性地提升政府治理效能？
二、 政府信息技术应用的
双重逻辑与分析框架
（一）信息技术应用的效率逻辑技术，尤其是外源性信息技术的应用，通常被寄予提升政府运作效率的厚望。许多研究认为信息技术应用对公共部门的影响是一个线性变化的过程，它指向更有效和低成本的组织管理。
已有研究将技术的特征归结“功能简化”（functional simplification）和“功能封闭”（functional closure）。具体而言，功能简化是信息技术应用中一项任务或一个问题被分解为若干组操作的过程。随着信息技术发展，许多政府任务的执行操作可以逐渐从“碎片化”的行政工作中抽离出来并加以整合，从而克服政府内部治理主体多元化、权力分散化产生的诸多困境。在这种情况下，信息技术应用一方面可以促进行政人员从现实工作中选择、提取和分离要执行的操作序列，使之标准化、自动化和精简化；另一方面，信息技术应用可以提高政府识别问题、处理信息的效率和精度，在一定程度上改善部门之间信息传播与沟通的方式，从而提高政府内部整体工作效率。
而功能封闭是功能简化的必要补充。功能封闭表示技术能在选定的因果序列或操作过程周围构建一个保护层，从而使得相关过程不受干扰，并确保它们能反复展开。信息技术应用意味着政府的组织结构和安排可能要重新调整以支持新的任务执行序列。“技术决定论”认为，现代信息技术将构成传统科层制的一大挑战，当信息技术应用与组织制度框架相融合，组织的结构、运行方式和文化将发生深刻变化。
信息技术应用的这些特性有利于改进政府治理效能。繁文缛节是阻碍政府治理效能提高的重要限制性因素。信息技术应用的效率逻辑在于，它可以通过刺激政府整合信息资源并优化管理结构，从而减少政府在部门沟通和信息传递过程中的时间和成本，从根本上提高政府公共治理（尤其是公共服务）效率。
（二）信息技术应用的官僚组织逻辑信息技术应用离不开组织背后的政治和制度安排。首先，组织赋予技术的意义和定位，并决定了其能否被应用。组织内部合法性支撑以及信息技术本身的成熟度、适用性是信息技术应用的基本前提；自上而下的组织权威为信息技术应用的资源投入赋予物质保障；而基于“技术-组织”的前景认知和价值信念则为促进信息技术应用提供非正式的保障。其次，组织战略与环境决定了技术如何影响组织的运作与变革。这便需要将更多信息技术应用的注意力转移到组织所处的环境以及各种行动者中，尤其是强大的参与者和决策者的肯定和支持。
因此，政府的信息技术应用过程深受官僚结构和组织体制的影响。官僚组织逻辑的特征是公共服务或公共物品生产的部门化、专业化、标准化和常规化。其优势在于通过部门化和程序化降低内部沟通和协调的交易成本。但其对等级制结构的依赖容易引致程序主义和官僚主义。而当这种等级制结构引入信息技术时，不同层级的行政人员（尤其是高层级官员或部门）也将根据自己的需求和对环境的了解来定制信息技术，并不断修改、诠释其功能和意义。
换言之，信息技术应用过程在官僚组织结构上可能充满张力，因为它集中反映了官僚组织中不同利益、责任和任务量之间的不匹配。政府是结构化利益的组织载体。这种组织特性会不断渗透信息技术应用过程，从而确保信息技术应用更好地服务于非对称的利益和职责体系。
（三）双重逻辑的互嵌：一个分析性框架信息技术的应用需要同时遵循技术本身的效率逻辑以及政府运行的官僚组织逻辑。两种逻辑并非相互独立，而是相互嵌套、相互作用的。
那么，两种逻辑是如何互嵌的？从两者互嵌的动力机制而言，许多学者已经关注到组织变革和城市创新提出的信息技术演进要求。在此过程中，信息技术应用发挥着重要的工具性作用——它提供了组织成员之间、组织成员和其他社会系统相互作用的“轨道”。在政府治理的过程中，信息技术应用与公共权力结合能够更好地跟踪社会动态，履行管理和服务职责。而公众也能够通过崭新的信息技术平台更好地表达利益诉求，增加民意表达和治理参与的机会。
从效率逻辑和官僚组织逻辑互嵌的过程机制而言，已有研究意识到，信息技术的采纳和应用可以直接引发一系列的组织和流程变革，但其本身可能不会彻底颠覆制度结构，而是会被用来巩固和强化既有的官僚组织逻辑。如上所述，信息技术应用可以产生效率逻辑。信息技术应用可以驱动政府的组织结构调整和流程再造，增强政府的公共服务效率和治理效能（参见图1）。具体而言，信息技术应用涉及一系列政府工作结构和流程优化。为了更好地适应新技术环境，政府的官僚制结构可能发展新的协调配合机制或虚拟机构以整合不同层级、不同部门的行动资源，满足基层公共服务和治理需求。在此过程中，信息技术应用有效减少了政府在问题瞄准、信息搜集、公共服务生产和配送等各方面事务的时间和成本消耗，使得政府治理效能得以提升。
信息技术应用同时体现了政府的官僚结构特征，并反映了不同层级、不同部门行政人员对信息技术应用的目标认知差异。在中国，政府官僚组织运作呈现典型的压力型体制，即政绩或目标要求在科层制当中经常以层层加码的压力机制自上而下传导。当新的信息技术被寄予提升政府治理效能的厚望时，政府的高层级部门和行政人员通常会采取行政命令或新的绩效考核手段促进下级政府不断扩展自身服务功能和职能范围。从官僚组织的横向结构来看，政府内部量化考评机制的重塑势必造成截然不同的部门绩效竞争形势。党政领导人与各级行政部门可以通过信息技术应用得以更好地识别、吸纳公共服务需求，并将这些需求转化为政绩或目标追求。从官僚组织的纵向结构来看，信息技术应用虽然在一定程度上拉近了官僚组织的层级距离，但上层组织及其人员依然可以利用层级优势将任务和责任推向基层组织。
公共服务内涵的增加以及任务重心的向下移动对政府基层运作有着双重影响。一方面，执行任务量及其复杂性的增加需要基层通过行政扩张（增设机构或编制、吸纳非政府组织等）加以解决。这在一定程度上可以导致官僚机构新的内卷化，进而制约政府内部组织结构的精简与优化，抑制政府治理效能的提升。另一方面，信息技术应用带来的系统性监督和量化考核能够重塑基层政府及其工作人员的公共服务动机。具体而言，信息技术应用不仅提供重要的任务沟通方式和绩效考核依据，更在一定程度上充当催化剂，刺激基层政府的政绩工作向更广泛的公共服务和社会管理扩展。在此过程中，公众需求可以更好地被识别、回应。这在一定程度上有利于提高政府的治理效能。
本文在上述分析的基础上整理出可供进一步探讨的研究框架。如图1所示，信息技术应用可以改变政府中不同主体的信息和资源交流方式，从而刺激政府组织（尤其是基层政府）实现更高的公共服务生产力和工作效能。然而，政府的官僚组织逻辑已经对信息技术如何被应用进行了一定的预设。官僚组织的一些弊端，如工作和责任下压、互相推诿和行政扩张等，可能通过信息技术应用被进一步放大。其中，基层政府的超负荷运转及其反映的组织能力与治理目标的不匹配性势必制约政府治理效能的提升。
虽然既有研究已经认识到信息技术应用和政府治理效能之间的复杂联系，但是具体的过程机制欠缺深刻的描绘。针对中国地方政府的组织运作逻辑和信息技术应用特征，需要进一步探索和发现。为了更细致、具体地分析信息技术应用如何影响政府治理效能，本文将利用G市D区的实际案例对研究框架进行检验、拓展。同时，本文对政府治理效能的考察是多维度的。已有研究将治理效能归结为经济性、效率性、效果性和公平性等不同维度。本文在案例分析中综合观察信息技术应用对公共服务或社会事务处理的经济性、效率性、效果性和公平性的影响。
三、 案例分析
网格化管理主要是通过将特定社区（群）按照一定标准划分为若干个单元网格，并运用虚拟信息技术，对不同网格内人口信息、公共服务、治安状况、环境卫生等诸多方面实施动态化、精细化和全方位的管理。本文研究选取G市D区为案例的主要原因在于，G市D区的社会形态和社会结构极富典型性。D区作为G市中心城区，占地面积34平方公里，常住人口117万左右，下辖22个行政街道、193个社区居委会，涵盖了批发市场、高档住宅区、企事业单位等多样性场所。其次，作为G市人口最稠密的老城区，D区行政管理与公共服务的矛盾相对突出。这一方面根源于其复杂的人口性质，D区南北人口分布不均衡，人口结构呈现“四多一少”（老龄、残疾、低收入和流动人口多，中高收入人口占比少），社会管理压力较大；另一方面，街道层挂牌较多，所承担的行政任务繁重，“区-街道”两级基层政府的人员工作效能却相对低下。这种客观环境下产生的网格化管理更能突出信息技术应用对政府治理效能的影响。而本文的研究结论也将更具有说服力。
（一）网格化管理的信息技术嵌入G市D区的社区网格化管理建设一方面源于政府面临日益增长的公共服务压力，另一方面源于地方政府创新的竞争意识。在D区区委书记看来，“格子建来干什么，就是为了我们服务更加到位。网格化管理是一个工具，最终还是落实到服务群众，否则就是花拳绣腿。”（会议记录：20140702）一些政府部门的工作人员也表示，“网格化的功能可以无限地拓宽起来，一切关系到老百姓的事项都可以放进去。这样可以更好增加我们的服务和创新能力。”（访谈记录：20180623）
组织变革的需要以及对信息技术应用的信任不仅促进了地方政府积极采取网格化管理，也刺激了诸多行政部门的创新和竞争意识。为了推进社区网格化管理的实施，G市D区于2012年4月开始响应全市号召，积极探索社区网格化管理模式。该项工作由区委主要领导亲自主持、部署，主要着力于数据的采集和整合。
2015至2017年期间，G市D区主要完成了网格化信息系统的四个方面整合和协调（参见图2）：一是打造“区-街”二级信息平台，并由网格化服务管理中心和网格员分别承担信息枢纽和信息终端的角色，从而确保信息在体制内无障碍、全方位地流通；二是将原有的“12345”政府服务热线、城管热线和区长热线等整合进网格化信息平台，实现语音呼叫资源的配置优化；三是将网格系统与区各职能部门信息系统相结合，建立“云计算”数据库，实现业务信息的无缝对接；四是共享公安、消防和应急等部门的视频监控系统，铺设全方位的监管网络。
截至2018年初，D区已经完成了以下三个方面的信息技术应用及相关配套工作：第一，搭建人口、房屋等基础信息库并划分网格电子地图，在此过程中，D区政府甚至派遣相关技术人员深入全区各个街道进行信息采集录入的指导性工作；第二，通过技术服务外包的形式初步建立网格信息平台，并将相关网格信息制作成具有规范标准格式的二维码于D区政务服务中心大厅触摸屏和门户网站上同步公布；第三，为各网格员配备网格PDA信息终端，使网格员能随时收发或处理服务申请。
（二）网格化管理的双重逻辑如上所述，政府信息技术的应用存在双重逻辑。为了提升政府内部运作效率，信息技术平台的革新首先要求政府重新确定内部工作的组织结构和人员配置，尤其是组织中的主要参与者以及他们在相关业务方面的角色。对此，D区在政策施行伊始就将所有街道的聘用人员都下沉到网格，进而强调“一格多员、一员多能、一岗多责”。这里的“一格多员”主要包括网格长、副网格长、综合网格员和督导员等四类人员。他们分别由街道党政领导及相关科室负责人、社区民警、居委会工作人员、辅警、城管协管员等专职和辅助人员担任。根据一名副网格长反映：“我们正在打破原有的工作格局，逐步实现扁平化管理。网格员发现的一些问题，可以直接与网格长或通过网格平台快速上报。而不像以前，要花大量的时间用文书报告，层层上报，特别麻烦。”（访谈记录：20180622）
伴随组织安排的调整，业务流程优化成为D区应用信息技术的主要改革方向之一。按照“精简、高效”的原则，D区坚持网格员能协调解决的问题必须当场解决，而网格员无法解决的问题则可以上报网格长，由“街-区”两级网格化调度指挥中心对有关职能部门或科室进行任务分解和派单。在一个信息传递迅速的工作系统中，D区政府可以轻松完成“发现问题→调度派遣→处理事件→跟踪回访”等业务流程的处理、跟踪和记录。一名街道工作人员就此谈及：“比如台风把树刮倒了，我们以往要先告诉科长，然后科长通过分管副主任将事情汇报给街道主任，主任再找找看跟哪个住建局领导比较熟络，最后由这个住建局领导安排给科室。没个三两天时间，树是挪不走的。而现在，只要网格员在现场拍个照片、上报工单，一般两个小时就解决问题了。”（访谈记录：20180426）
换言之，现代信息技术应用提高了科层体系内部的沟通效率，也在一定程度上压缩了政府内部的层级距离，为基层工作带来了更便利的行动资源和条件。D区网格化管理中心主任表示：“以往区里很多工作都是卡在信息沟通环节。部分单位的工作人员不想干（事情），就找各种理由推脱。但是有了这个信息平台以后，大家的工作就越发透明了，不是你说不干就不干，哪怕他们真的不做了，也要写上具体的原因和意见。这就在一定程度上避免互相推诿，浪费彼此的时间。”（访谈记录：20180427）
因此，从政府治理效能的效率性和经济性来看，D区通过网格化管理初步实现更为便捷、高效的公共服务供给。一名网格员表示：“实施网格化管理以后，依托信息系统的工单模式取代了我们以往函来函往的信息传递和部门沟通方式。现在我们可以利用更少的时间和精力来迅速解决或回应上级和公众反映的问题。”（访谈记录：20180426）
D区的社区网格化建设同样存在官僚组织逻辑带来的复杂影响。D区政府在将网格化建设目标转化为自身责任和具体工作内容的过程可能存在两个鲜明的结构化特征：一个是自上而下的行政推动和目标扩增；另一个是横向的部门绩效竞争。
在区领导的积极推动下，D区网格系统的管理和公共服务功能不断得到扩展、强化。2014年，D区区委书记就在全面推进社区网格化服务管理现场会上强调，网格化建设要“明确重点，精准梳理好‘服务、监管、投诉’三大类功能”。其中，服务包括养老、救助、就业等；监管包括计生、出租屋、特殊人群等；投诉类则如沙井盖、六乱、水电气、宽带、手机基站网络等。由此，D区在网格系统上汇集整合人口、工商、社保、民政、工商、计生和家政服务等各类事项，并在部分街道积极推出弱势或重点关注群体的针对性服务，如日间托老服务中心。
量化工作绩效和考核监督加剧了行政体制内部的部门竞争。网格化系统积累一定数据之后，可以在一定程度上反映各个部门的工作量。这为职能部门的绩效评价提供一定的数据参考。而信息技术应用带来的跟踪、反馈和记录等功能确保了基层政府部门对公众所反映问题的回应性。
客观而言，数字化政绩考核与信息监督在增加基层任务执行压力的同时，也提高了相关工作人员的公共服务动机和效率。这有利于提高政府整体治理效能的效率性。据D区网格管理中心统计，仅2018年4月，D区12345热线受理工单共3370宗，网格员主动上报案件为1014个。其中，举报类占47.14%，投诉类21.47%，求助类21.26 %，咨询类9.06%，建议类1.01%，咨询类案件数量环比上升50.5%。
然而，基层政府膨胀的公共服务压力对其治理效能的提升同样存在负面影响。由于政府纵向结构上的职责同构问题，上级部门容易对下级部门形成职责支配，将网格事项和责任不断下推。网格化管理中心主任反映：“现在一个社区仅有的五个网格员竟然还要分成计生线、消防线和城管线等。我们是政府各条工作线的最末端，街道的所有网格工作都要我们的专干和其他工作人员来辅助。”（访谈记录：20180622）可见，D区网格化管理的运作实际上也是一个“多线挤压”的过程，即多个职能部门可能不仅自上而下加码工作目标和责任要求，也会尝试将执行压力层层下推。
在这种情势下，基层政府及其相关人员也在想方设法通过行政扩张的方式缓解工作压力。迫于属地追责的压力，作为官僚系统的末端，街道办事处不得不通过正式渠道或人情关系动员居委会帮忙。而在建设社区网格化管理的过程中，D区居委会被官僚系统进一步地吸纳或控制。一名居委会主任诉苦道：“我们居委会现在就像政府一级了。我们做的很多工作基本上都不是自己的职责，全是上面（政府部门）压下来的。”（访谈记录：20180624）
无法抑制的行政扩张对政府治理效能的效果、效率和公平性都造成不利的影响。从效果而言，一名兼职网格员的居委会工作人员解释道：“很多单位都要我们配合做宣传，但我们也不是专业的，只能根据脚本去说。居民多问几句，我们就也搞不清楚了。甚至，我们有时候都不知道该怎么宣传他们（政府部门）的东西。”（访谈记录：20180427）
从效率来看，公共服务供给链的延长加剧了解决不同执行主体间协调的时间成本。一名街道网格员举了个例子：“比如十二中发现了消防隐患，我们反映上去，他们（上级消防部门）竟然倒回来发文叫我们来整改。然而，很多事情不是我们该做或者能解决的，目前我们也习惯去推了。就是坚持采办分离，只报不处理。”（访谈记录：20180624）同时，网格化管理中心主任还反映，单位之间互相推诿的现象也难以避免，他们时常需要反复、多次派单。这在一定程度上也阻碍不同单位之间的协调和配合。
就公平性而言，街道层官僚通过同化居委会等自治组织而直接向公众提供公共服务的方式会产生一定的“挤出”效应。一名居委会工作人员指出：“以前我们还常去居民家走走看看，嘘寒问暖，现在每天都有一大堆网格事务，再也没时间去了。”（访谈记录：20180806）以行政力量或信息技术应用为主导的公共服务模式本身对服务对象进行了筛选和过滤。受访的不少居民，尤其是年老、不熟悉通信设备使用的居民表示，并不了解什么是网格化管理，不晓得如何通过网格化管理系统获取服务或反映问题。
毋庸置疑，上述负面效应将对政府治理效能的提升形成严重制约。官僚组织逻辑中的部门利益分化、信息保护和领导方式时常阻碍信息技术应用对政府内部协调效率的提升，从而限制政府对公众需求和社会问题的回应效率和效果。同时，信息技术应用虽然在沟通时效上支持官僚协调，但它并不能自主地提供替代性的组织解决方案——信息技术应用存在功能上的局限性。D区网格化管理中心主任对此谈及：“他们（领导们）都把网格当成万能的。比如，他们期望网格员在工单完成之后，可以更系统地评价部门工作。但我们完全做不到啊，因为我们根本看不到部门里头的具体运作。我们既做不好工作，工作量也增加了很多。”（访谈记录：20180618）
四、 总结与讨论
针对“缘何部分地方政府的信息技术应用难以实质地或持续地提升治理效能”这一研究问题，本文厘清了政府应用信息技术所存在的效率和官僚组织逻辑，并结合现实案例来呈现其中复杂的因果机制。其贡献可能在于以下两方面：首先，本研究综合并拓展了信息技术应用与政府治理效能之间因果关系的理论探讨。相对已有研究，本文明确了信息技术应用和政府运作之间存在的各个要素（比如时间以及基层执行压力等）和作用机制。其次，本研究在实践层面上充分揭示信息技术应用的官僚组织局限。正如本文案例所描述的，信息技术应用的范围和领域与政绩目标紧密相连。当政绩目标和任务日益繁杂，扩张的行政控制链与不堪重负的基层压力不仅制约政府自身的治理效能，也压缩了基层群众性自治组织的自主活动空间。在长期的改革过程中，政府要想真正提高工作效率并向居民提供优质的公共服务以及高效社会事务处理，必须在技术引入、制度转型和微观机制设计这三方面都取得成功。
当然，本文对该话题的探讨还存在进一步探索的空间：首先，本文的分析框架涉及多个变量与作用机制，这可能需要更多的案例呈现来比较、验证它们的因果关系，明晰它们相互作用的约束性条件。这亦是未来研究的重点方向。其次，本文简化了信息技术应用与治理效能提升的关系。事实上，目标群体的复杂性以及不同公共事务属性和特征都对信息技术应用成效构成挑战。期待将来能够对更多的人为和环境要素展开分析以给予理论和实践更多的启示。
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