朱旭峰 赵慧 ：央地互动下的实验主义治理 | 对话佳作081期
改革开放以来，“摸着石头过河”的渐进式改革路径创造了经济增长的“中国奇迹”，这其中各种政策试点功不可没。以设立经济特区为代表，试点首先在经济建设领域开展，进而成为推广成功经验的主要路径。随着政府改革，试点又成为公共服务变革的常态模式。政策试点在我国公共部门的广泛应用，已经日益彰显出中国特色实验性治理的重要特征，即中央政府和地方政府在频繁互动中不断界定政策目标并尝试新的政策工具。在试点实验过程中，中央和地方政府如何互动？政策目标如何与政策工具适配？朱旭峰教授和赵慧老师发表在Policy Studies Journal 2021年第1期的论文Experimentalist Governance with Interactive Central–Local Relations: Making New Pension Policies in China（点击文末阅读原文），在经典的“分层制实验”基础上, 进一步概念化了中国实验主义治理的三种新模式, 即“对比试验”、“选择性认可”和“适应性协调”。平台邀请到朱旭峰教授和赵慧老师对论文延伸问题做进一步分享，以飨读者。
嘉宾介绍
朱旭峰，现任清华大学公共管理学院长聘教授、常务副院长、智库研究中心主任；清华大学全球可持续发展研究院执行院长、清华大学科技发展与治理研究中心副主任。研究方向包括公共政策理论、科技政策、环境与气候政策、转型与公共治理等。
赵慧，首都师范大学管理学院讲师，研究方向包括公共政策、社会政策、社会保障等。
访谈实录
Q1：两位作者能否简单介绍一下您在Policy Studies Journal 2021年第1期发表的Experimentalist Governance with Interactive Central–Local Relations: Making New Pension Policies in China一文，您是基于怎样的契机关注到这一研究议题的？
朱旭峰：我长期进行政策过程研究，并关注中央和地方关系在政策过程中的作用。文章选题时我正在进行政策创新及扩散的研究，对多个中国政策领域中的政策创新和政策试点的现实情况有所关注。赵慧是我2012年入学的博士生，她本科从南开大学毕业，硕士师从中山大学著名社会政策学者岳经纶教授。这篇文章结合了赵慧的研究兴趣即社会政策，探讨中国社会政策的政策实验机制。赵慧：我在硕士研究生时期对社会养老保险进行了一些研究。这篇文章选题时，我正在朱老师的指导下进行政策创新研究，在朱老师的建议下对中国养老保险政策的试点机制开展比较案例研究。在研究过程中，逐渐形成了中国特色的政策实验主义的理论框架，并根据这一理论框架对中国养老保险体制改革的政策制定过程进行了新的理解和认识。
Q2：在分层实验的基础上，请问您为何选择政策目标和政策工具作为分类依据？
朱旭峰 赵慧：首先，本文提出了一个过去学术界从没关注到的现象。以往大家都假定一个政策制定过程总是由一个决策主体来完成。政策目标的设定和政策工具的选择，都由一个政府机关来确定。但是我们发现并指出，政策过程的不同阶段，可能由不同的决策主体分别完成。例如，政策目标的设定由中央政府来完成，而政策工具的选择则交给地方政府去创新和实验。
政策目标和政策工具是政策理论中的核心概念。在中国的政策实践中，不同层级及不同地区政府的政策创新，既可能呈现出不同的政策目标和政策理念，也可能在相同的政策目标下选择不同的政策工具。因此，当上下级决策主体分工合作来完成一个全国性政策决策的时候，就可能出现不同情况。基于这样的构架，我们自然就能将中央和地方是否分别已经掌握明确的政策目标和政策工具的不同情况进行组合了。本文关注的四个全国性养老保险政策的制定过程，就存在这样的不同情况的组合。本文的一个研究发现是：政策目标和政策工具由中央和地方政府在互动下分别形成是中国式实验主义治理框架的特点之一。我们所提出的中国特色的实验主义治理过程，即政策目标和政策工具在中央政府和地方政府的互动中分别形成，并据此重构了实验主义治理的框架。
Q3：在实验主义治理中，政府为何会拥有“试对”和“试错”两种策略，分别在什么情境下使用？
朱旭峰 赵慧：我们在这篇文章中回顾了已有文献对于中国政策实验中“试对”和“试错”的理论讨论，并通过研究展示了中国政府选择不同政策实验模式的原因。
在“试对”的“分层制实验”这一模式中，中央政府已经确定了政策目标和政策工具，试图通过政策实验来检验其政策方案的正确性。中央政府在试点选择时通常不太考虑试点地区的代表性，在实验过程中对于政策成功寄予厚望，并根据实验结果进行小幅度的政策方案调整。
在“试错”的“对比试验”这一模式中，中央政府虽然具有明确的政策目标，但仅拥有若干尚未最终决定的政策工具。因此，中央政府希望基于地方政府对不同政策方案的实验效果择优选择，最终确定中央政策方案。在这样的“试错”的政策实验过程中，中央政府往往选择比较大范围的政策实验，并比较关注实验地点选择的代表性。并且，一旦发现个别政策方案在执行过程中并没有实现政策目标，中央政府就会果断停止试点项目。
Q4：您是如何将实验主义治理研究框架与养老金政策的案例相结合的？您是先通过文献形成框架还是通过案例构建框架？
朱旭峰 赵慧：本文主体思路是先建立理论分析框架，然后再用研究案例去证实这一分析框架的合理性。当然，理论框架和案例设计是相互配合的。既要根据案例的现实选择合适的理论分析框架，又要基于理论框架决定将案例政策过程中的哪些内容作为分析重点。这篇论文经历了较长时间的修改和完善，在论文写作过程中，我们对理论框架及养老保险政策案例都进行过调整。例如，文章在2013年开始的早期版本，只是尝试对当时已有的三个养老金政策案例开展研究，早期版本的理论只关注基于中央-地方关系的分析框架。2015年，国家推进了公共部门养老保险制度改革。新案例的出现恰恰补足了我们理论框架中的一个理想类型，这样才让我们的理论框架得以完备。最终本文在2018年被PSJ接收，2021年正式出版。
Q5：两位老师长期关注央地关系视角下的政策扩散，请问四种实验主义治理模式会对随后的政策扩散产生哪些影响？
朱旭峰 赵慧：这是一个很有趣的研究问题。我们这篇文章主要关注中央政策形成的过程，尚未对不同治理模式下的政策扩散形成完整的研究，但也涉及了一些扩散过程的要点。首先，中央政府主要依靠地方政府的反馈及政策实施效果作为判断政策实验是否成功、是否可持续或值得推广的标准。第二，中央政府可以使用不同的策略实施实验主义治理中的“校正”（recalibrations） ，包括通过授权激励地方创新、协调地方财政利益及差异化地方政策、以及通过从依赖地方创新到重视中央规划的转变实现均等化的国家社会福利制度。在自上而下的政策扩散过程中，中央政府和地方政府会继续在政策创新与实践中进行互动，中央政府也会采取不同的策略以实现政策扩散的目标。进一步的研究可以在实验主义治理的框架下考察更多案例，或者使用定量方式探索中央和地方关系与地方政府社会政策扩散之间的因果机制。
Q6：您文章中所涉及的财政利益的调整是如何调动地方实验的积极性？试点通常意味着享有更多的资金支持、政策优惠和政绩展示机会，一些城市身兼多重试点任务，形成“试点福利堆积”现象，您认为该如何看待此类现象？
朱旭峰 赵慧：社会政策实验的特征之一就是地方政府需要投入财政资源，这使参与社会政策实验的地方政府决策相较于经济政策而言更加复杂。在本文中，我们通过做实企业职工基本养老保险个人账户试点以及农民工养老保险制度建立等案例展现了财政因素对于政策实验的影响。概括来说，中央政府可通过为试点地区提供财政支持来激励地方政府申请政策试点或参与政策实验。
部分城市同时被选为多项政策试点可能是因为它们适合作为“试对”实验的试点。这些地区通常具有较好的财政和人力资源，并拥有比较丰富的政策创新经验，可以设计出较为合理的政策试点方案并取得较好的政策实验效果。一方面，这些试点城市可以为上级政府提供政策备选方案，并为其他地区的政策开展提供示范作用。另一方面，在政策实验过程中，也要注意实验主义治理中的实验结果评议、问责和政策学习等环节。只有通过对政策试点的评估和学习，才能实现开展政策试点的目的。
Q7： 在社会改革领域中，有一种“逐底竞争”的说法，除了以上提到的经济激励外，中央政府如何能够有效激励地方政府的积极参与并且形成良性的央地互动呢？
朱旭峰 赵慧：为什么世界各国会产生社会福利领域的“逐底竞争”现象？首先要回答，地方政府之间竞争的到底是什么。地方政府之间的竞争往往竞争的是流动性的资源，这些资源包括人才、投资、财政拨款、领导人的注意力以及升迁机会等。地方政府往往通过竞相创新来争取上述流动性资源。但有时候，流动的并不一定都是资源，而是对地方政府的财政负担，比如贫困人口或老年人。很多地方政府不愿意担负这些人口的社会福利，他们就竞相降低福利，不希望这些人流动到本地享受福利。这种“逐底竞争”现象在人口流动性强的西方国家更为显著。
需要提醒的是，逐底竞争的“逐底”，主要是指社会保障水平竞争性的降低，但这不一定受社会政策创新的影响，因为社会政策创新和社会保障水平或地方财政投入水平并没有直接关系。有些政策创新提高了社会福利，而有些创新则是降低了社会福利。
除了直接的经济激励，来自中央政府的行政命令、中央政府对地方政策创新认可的信号、以及上下级的财政关系等因素都可能激励地方政府开展社会政策创新。我们在其他论文中以1993-1999年间城市低保政策在全国的建立过程为例，对上述观点进行了实证检验。此外，以城市低保为例的一些社会政策采取了渐进式的发展过程。在建立初期更重视政策的建立，并允许地方政府自行决定地区的福利水平，这使地方政府能够积极参与社会政策改革。随着政策的实施，通过不同层级政府的互动、工作人员观念的转变、财政保障方式的变化等，再逐步完善实施办法和提升保障水平。
Q8： 您在英文期刊中拥有丰富的投稿经验，您认为国际期刊中更关注哪些中国议题，如何在国际期刊中讲好中国故事？
朱旭峰 赵慧：在国际期刊讲好中国故事，主要是能不能通过中国故事讲一个一般性的理论，与这一理论开展对话和探讨。以政策研究问题为例，研究问题可以有三个层次。第一个层次是对一个问题做综合性的梳理与比较研究；第二个层次是从政策本身入手，分析政策属性，解释问题现象，提出理论模型；第三个层次是与国际一般理论问题进行对话，甚至颠覆之前的研究。越是高水平期刊，它们越关心本研究对一般性理论的贡献。依据研究层次的不同，文献综述、叙事方式都会有所不同。
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访谈：张珺 苏芮 成纪宏 吴芳 高姝蕊
编辑：苏芮
审校：对话佳作版块团队