地方政府跨域环境治理中的“竞优”与“协作”——以H钢铁公司搬迁为例

编者按

环保考核重压之下，在部分地区，“环境竞优”型竞争逐渐取代“以邻为壑”的“环境竞次”型竞争成为地方政府间跨域环境治理的新现象。本文以H钢铁公司搬迁为具体样本，旨在构建地方政府间生态环境协作治理的集体行动框架，提出中国跨域生态环境协作治理的实践形态，须以纵横向经线（协作治理网络的主线）和纬线（协作治理网络的副线）不断织就的协作治理网络来体现。

作者简介

崔晶，教授，博士研究生导师，中央财经大学“龙马学者”青年学者，从事地方与基层治理、协作治理研究。

随着环保考核压力的增加，跨域环境治理问题并没有实现预期的地方政府间“协作”，而是表现出为了提升环保指标，区域内各个地方政府之间的“环境竞优”型竞争。本文基于构建地方政府间生态环境协作治理的集体行动框架，以H钢铁公司搬迁为例，提出现阶段跨域环境协作治理的实现，需要纵向行政权力为主的经线和横向跨域环境协作治理组织、社会组织、学术团体、民众等为辅的纬线不断织就协作治理网络。在这一协作治理网络中，纵向行政权力是网络经线，各层级政府在环保治理和环保督察中对跨域环境治理起到“提纲挈领”的主导作用；横向跨域环境协作治理组织、社会组织和学术团体等在其中起到“穿针引线”的沟通和协调作用，它们镶嵌于跨域治理网络中，成为网络的横向关联节点；地方政府、企业、学者和民众等则通过这个纵横向交融的网络参与到环境协作治理中来，以增强协作网络的密度和稳定性。

文章结构

一、文献综述

二、跨域生态环境协作治理的集体行动框架

（一）对于区域环境治理而言，目前都市圈或城市群区域内地方政府间的协作并不理想，更多的情况是“环境竞优”型竞争

（二）对于区域环境治理而言，跨地区环保机构或跨域环境协作治理组织的作用也在凸显

（三）环保社会组织或学术团体成为一种连接地方政府、企业、民众、学者等主体的枢纽组织和信息交汇处

三、案例分析：H钢铁公司搬迁中的地方政府博弈

（一）博弈的前奏：“兄弟”城市环境治理中的无奈

（二）第一轮博弈：S 湖的保护

（三）第二轮博弈：争取上级政府和专家支持

四、结论与进一步讨论

（一）纵向行政权力对于跨域环境协作治理的主导作用：“提纲挈领”

（二）社会组织和跨域环境协作治理组织的作用：“穿针引线”

（三）“环境竞优”下的“协作治理”如何实现？

近年来，随着中国政府和社会对于环境保护问题的关注，跨域大气污染和水污染治理成为区域治理研究的热门话题。在实践层面，越来越多的环保考核和督察压力促使各级地方政府主动或被动地重视区域环境污染的治理，因而从理论和实践层面都在推动地方政府之间逐渐改变“增长竞争”的互动模式和“以邻为壑”的环境治理现状，走向区域的协作治理。随着环保考核压力的增加，对于跨域环境治理问题并没有出现预期的地方政府间“协作”，区域内各个地方政府之间为环保而竞争的局面反而加剧了。这种竞争不同于之前经济飞速发展过程中，地方政府为了吸引企业投资而竞相压低环境质量标准的“环境竞次”型竞争，而是地方政府间为了达到上级制定的环保标准，纷纷提高本地环境标准，把污染企业转移到其他地方的“环境竞优”型竞争。这种现象在京津冀、长三角等沿海经济发达地区的都市圈发展过程中表现得尤为突出。

一、文献回顾

关于区域公共事务治理问题，国内外学者都进行了深入的研究。从府际关系的视角出发，希克斯（Perri Six）提出，不同或相同政府层级的整合、政府内部功能的整合以及公私部门之间的整合，可以形成合作机制，以实现区域公共事务的整体性治理。李侃如（Kenneth Lieberthal）认为，中国改革开放以来，中央政府对于地方政府在经济管理和财政权方面的分权，导致了各个地方政府对于经济发展指标的追逐和对于环境保护职能的忽视。周黎安则提出，地方官员既要为地区经济产出和税收而竞争，也要为各自的政治晋升而竞争，在综合考虑经济收益和晋升博弈中的政治收益后，地方政府往往聚焦本行政区的经济发展而不愿意进行区域环境合作，这也是我国“行政区经济”产生的重要原因。也有学者探讨了地方政府如何策略性地争取环境领域的财政支持。还有学者提出，财政压力限制了中国地方政府的环境治理行为，当财政压力较大时，地方政府会倾向于放松环境规制来引入产能过剩企业以扩大税基，从而降低了环境治理效率。另有学者分析了纵向政府间环境治理的责任推诿链条，提出处于链条底端的基层环保工作人员更容易成为责任推诿的对象，承担政策失败的责任。针对近年来频繁使用的自上而下的环保督察方式，也有学者提出纵向环保督察或约谈对于大气污染治理的效果不明显。

从地方政府与民众关系的角度，奥斯特罗姆等学者认为，地方政府可以使用协议、兼并和契约等方式与社会建立灵活的合作网络，让地方民众对区域内的公共池塘资源进行自主治理。还有学者指出，将区域内的政府、私营部门、第三部门都纳入网络治理主体的范畴，各组织间通过合作与协调可以达成统一的区域治理目标。新区域主义的提倡者认为，可以用灵活的治理网络代替单一的政府管理模式，吸纳区域内其他非营利组织、商业社团和公民组织等来参与整体治理。随着我国各级政府对环境治理的重视和学界相关研究的深入，近年来，不少学者提出对于大气污染和水污染等跨地域、跨部门的复杂环境问题的解决，需要不同层级政府之间、地方政府之间、政府部门之间的协同，以及地方政府与区域内民间组织和企业厂商之间的合作。也有学者针对大气污染问题，提出借鉴其他国家环境治理措施，构建多元协同网络来共同治理环境，并指出地方政府应在环境危机治理中从反应式治理向吸纳公众的参与式治理转换。

当然，地方政府间的环境协作受到诸多因素的影响，例如，斯蒂芬妮·波斯特（Stephanie Post）就认为，由于政治上的晋升等激励因素的作用，各个地方领导者会对区域合作起到实质上的推动或阻碍作用。有学者提出，地方政府的环境协作治理行为受到地方政府与民众环境风险信息沟通情况和协商缓解机制建立与否等因素的影响。还有学者认为，由于地方政府间对区域整体生态治理目标可能存在根本差异，城市政府之间会出现零和博弈（zero-sum game）。如果地方政府之间在经济实力和影响力方面差异较大的话，合作的达成也是个变数，一般情况下，在环境治理中较强与较弱的地方政府间可能达成合作，因为较弱的参与者本身几乎没有可行的替代方案，但是如果较强的参与者试图攫取大部分合作收益，那么影响力较弱的地方政府就会感到“被剥削”而不会加入合作协议之中。当地方政府之间经济实力和影响力相当的时候，反而不愿意签订环境合作契约，他们往往愿意与更大型或治理能力更强的甚至距离更远的城市合作，因为小型的地方政府没有充足的资源帮助彼此一起进行大气或水污染的治理。

二、跨域生态环境协作治理的集体行动框架

在跨域环境治理中，强调纵向横向政府之间的整合协调，实现地方政府与私营部门和社会组织的协作治理网络成为国内外学者的基本共识。然而，随着我国环境治理研究的推进，我们发现地方政府在区域环境治理问题上的协作意愿并不强烈。纵观改革开放后我国地方政府间环境治理关系的历程，大致经历了一个由“环境竞次”型竞争到“环境竞优”型竞争的过程（见图1）。自 1978 年改革开放以来，在相当长的一段时间内，各个地方政府围绕经济发展这一主要任务竞相提高各自的 GDP 指标，对于环境治理并不重视，主要是“以邻为壑”的“环境竞次”型竞争。20世纪90年代中期之后，都市圈与城市群规划开始提上日程（如 1995 年的《珠江三角洲经济区城市群规划》），各个区域地方政府之间开启了近20年的区域合作进程，长三角、珠三角（后来的粤港澳大湾区） 和京津冀等都市圈或城市群在推进区域协作的经济网络、交通网络、文化网络、公共卫生网络等方面取得了一定的成果，但不少地方政府间签订的合作协议也只是停留在文本层面，并没有付诸实质行动，往往是一种“规划与政策文本”上的协作。近年来，随着东部沿海地区如北京、上海等城市的发展，提升区域大气质量和增强区域竞争力的内在要求，驱动京津冀、长三角等都市圈开始了“环境竞优”型的竞争，各个地方政府纷纷提升本辖区的环保标准，这一局面在2008年北京奥运会后愈发明显，当然也带来了污染企业纷纷迁到另外一个地方的“邻避效应”。因而，目前的区域环境协作其实距离实质上的协作（以邻为伴）还有相当大的一段距离。

图1 区域环境协作治理的历程

地方政府之间的环境协作受到诸多因素的影响，然而我国区域环境协作与欧美国家却有着非常不同的影响因素和张力类型，地方政府间的环境治理行为受到中央政府、跨域环境协作治理组织、社会组织、企业、民众和学者等各种力量的影响，因而需要建立我国地方政府环境协作治理的集体行动框架（见图2）。

图2 地方政府跨域环境协作治理集体行动框架

（一）对于区域环境治理而言，目前都市圈或城市群区域内地方政府间的协作并不理想，更多的情况是“环境竞优”型竞争 

对环境治理起到较大作用的是中央或上级政府下派的环保督察组，他们不定时地对地方政府进行的环保督察和环保督察“回头看”，引领或推动着区域环境治理的进程，体现了中央权力对于区域环境治理的介入。为了应对水域和大气污染危机治理的外部需求，中央政府向地方政府下派环保督察组来提升环保治理绩效，是以中央强制力来督促地方政府环境治理工作的完成。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，该方案明确了建立环保督察机制，督察工作将以中央环境保护督察组的形式，对省级党委和政府及其有关部门开展。自2015年12月中央环保督察试点在河北展开以来，中央环保督察完成了全国31个省份全覆盖式的督察。在我国现行体制下，从中央直接派出的环保督察组是目前生态环境保护工作中比较有效的监督和治理机构。他们作为环保工作的纵向枢纽组织，把环保的督察职能上收，通过不定期对地方的环保监管和执法监督来实现环境治理的目的。

（二）对于区域环境治理而言，跨地区环保机构或跨域环境协作治理组织的作用也在凸显   

目前，跨域环境协作治理组织在我国刚刚开始试点还没有在全国范围内推行。跨域环境协作治理组织可以按照中央提出的生态文明建设总体方案和国家主体功能区战略，配合地方政府划定各类自然资源保护红线，探索建立自然资源资产产权统一确权登记制度，做到统一规划、统一标准、统一检测、统一环评。跨域环境协作治理组织可以被赋予一定的区域协作治理基金分配权和管理权，从而协调区域内各地方政府间的利益分配和补偿工作。区域协作基金的来源包括中央政府提供的资金、区域内各个地方政府提供的资金或者各类基金会或私营部门的捐助。在水资源分配、环境污染治理等方面，区域内利益损失严重一方可以就利益补偿事宜向跨域环境协作治理组织提出申请，组织在对损失进行评估的基础上，动用区域内协作各方主体共同出资的专项资金就生态破坏、环境污染等问题进行补偿。

（三）环保社会组织或学术团体成为一种连接地方政府、企业、民众、学者等主体的枢纽组织和信息交汇处

这些社会组织和学术团体在跨域环境协作治理方面能够起到“穿针引线”的作用，通过学者的论证和民众的参与来影响政策制定或实施进程。例如，作为社会组织的贵阳市公众环境教育中心，通过组织的运行让相关学者、人大代表、退休政府官员、普通民众等主体参与到区域治理的监督、决策和执行中，使得社会组织和民众的力量有效整合到区域环境治理中，让环境治理真正落到实处，从而改变政府层层施压但环保政策推进缓慢的局面。

三、案例分析：H钢铁公司搬迁中的地方政府博弈

2013年9月，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，要求长三角、珠三角和京津冀等区域开启大气污染联防联控工作。随后，全国很多区域都制订了大气污染防治行动计划实施方案，明确了各种污染物治理的指标和期限。在这一过程中，钢铁行业的减产和治污压力是非常明显的，多个城市都面临经济发展与生态保护的矛盾。2019年6月，H钢铁公司将从H市区搬迁至H市X县经济开发区的消息正式公布，然而，这一消息却在邻近的S市引起了很大的社会反响。

（一）博弈的前奏：“兄弟”城市环境治理中的无奈

H市与S市是相邻的“兄弟”城市，两市有着千丝万缕的联系。不仅两地的领导经常互任对方城市的职位，H 钢铁公司计划搬迁的新址X县在20世纪60年代也曾经划归S市管辖，然而，在都市圈（城市群） 区域协同发展战略和大气污染联防联控工作要求下，很多以钢铁为主要产业的地级市，逐步开展并推行了钢铁企业升级改造、减量置换和产能转移，甚至退城搬迁等措施，H 钢铁公司的搬迁就是其中具有代表性的一例。

近年来，作为资源大市和国家老工业基地的H市面临严峻的空气治理考核压力。在生态环境部公布的2019年全国168个重点城市空气质量排名中，H市排在倒数第一。2017年 7—8月，J省第十二环境保护督察组对H市开展了环境保护督察，并明确提出“要尽快启动 H钢铁有限公司搬迁”的建议。因此，H市“重化围城”的工业结构亟待解决。按照市里的规划，H钢铁公司将搬迁到该市东北角的 X 县，建设项目包括1200立方米高炉2座和100吨转炉2座。在随后H市人民政府发布的《H市省委省政府环境保护督察“回头看”及水污染防治专项督察反馈意见整改落实方案》中显示，该市力争在 2020 年年底前完成钢铁公司搬迁工作。但H钢铁公司新址地处H市与S市的交界处，距离S市只有3.1公里，距离S湖国家级自然保护区30公里。因此，H钢铁公司的搬迁遭到了S市民众的反对。

S市也同样面临大气治理的困境。S市曾经在全国74个城市空气质量年度排名中倒数第一，但由于近几年空气质量改善，2018年，该市退出了74城市的后十名。在S市制定的《2019—2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》中，也将“退城搬迁和优化产业结构攻坚行动”推到了首要位置，并提出不仅要完成11家重污染企业退城搬迁任务，还严禁新增钢铁、焦化等产能。而H钢铁公司的搬迁与这一行动方案的内容显然背道而驰。另外，S 市全年气压小并且冬季静风频率高，这一特殊的地理位置和不利的气象条件极易使污染物发生汇聚。因而，S市担心H钢铁公司搬迁新址后会加重市域内空气污染，让空气质量重新回到全国后十名。因此，H钢铁公司搬迁背后反映的是空气治理指标排名均靠后的两个地级市之间无奈的“环境竞优”困境。

（二）第一轮博弈：S湖的保护

针对H钢铁公司搬迁计划，S市民众在网上提出了很多反对意见。2019年6月，S市委市政府向其上级J省委省政府打报告，提出H钢铁公司搬迁会威胁S市空气质量，尤其是影响18公里外的S湖国家级自然保护区。另外，H 钢铁公司搬迁计划事先也没有与S市相关部门沟通。

H市认为，H钢铁公司搬迁的新址属于本市辖区，并不在S市管辖范围之内，没有必要与S市沟通，但是面对S市的质疑，H 钢铁公司还是邀请了外省的一家环评公司对S市提出的焦点区域进行H钢铁公司搬迁的“S湖保护环评”。H市和J省环境工程评估中心也先后组织了两次环保领域的专家对搬迁进行论证，基本结论是H钢铁公司搬迁对S湖生态环境影响较小，风险可控。另外，为了平息S市的质疑，H市把H钢铁公司的新址向远离S市的方向进行了挪动，即从原来规划中距离S市3.1公里调整为5.1公里。H钢铁公司本身也降低了规划建设的高架源（烟囱）高度，进行了优化工艺，调整了污染物排放参数。

S市认为，这些微调对于保护S湖没有太大作用，并不能从根本上改变H市对S市“以邻为壑”的局面。S市位于J省东南部，是所处城市群区域大气污染传输通道上的重要城市之一，这样的地理位置对于市域内大气污染治理提出了更为严格的要求。另外，根据《S市大气污染源调查与人为源排放清单编制分析报告（2016 年）》，S湖属于辖区内最低洼的区域，也是污染物最不易扩散的区域。S市风向为西南方向，而拟搬迁的H钢铁公司的选址却在S 湖西南方向，这从地理位置上来说，也缺乏合理性。

（三）第二轮博弈：争取上级政府和专家支持   

在H钢铁公司搬迁博弈的过程中，H市和S市都在积极主动地争取上级政府、学术团体和专家们的支持。S市政府与市内的媒体、环保组织一起商讨应对H钢铁公司搬迁的策略。在此过程中，S市园博会组委会通过举办多次“S 湖保护与发展论坛”，积极与环保领域相关专家联系和沟通，希望通过专家的论证让 H 钢铁公司直接改变搬迁地，不要选址在S市家门口。2019年9月，S市园博会组委会作为组织者，由该市人民政府、中国自然资源学会和亚洲园林协会联合主办了一次“S 湖保护与发展”院士专家研讨会。会议邀请了来自中国科学院、国务院发展研究中心、住房和城乡建设部、中国环境科学院、清华大学、北京大学、英国奥雅纳公司等机构的专家学者以及相关媒体参加。S市政府、市生态环境局、住房和城乡建设局、自然资源和规划局、气象局、相关区政府、S湖新区管委会等单位相关负责人也都参加了讨论。会议围绕S湖保护与发展、H钢铁公司搬迁对S湖的影响等问题进行了研讨与交流。专家们态度很谨慎，但一致认为S湖生态系统敏感复杂，亟须开展科学论证与深入研究。其中一位专家提到，保护S湖这样重要的湿地，不仅是S市的事情、J省的事情，更是整个区域发展的事情。

2019年11月，国家林草局应J省生态环境厅请求，就“H钢铁公司搬迁对S湖保护的影响”组织了一次专家评审，评审的焦点还是S湖的保护；同月，中国科学院又召集专家组织了一次专题调研，此次研讨还邀请了国家林草局湿地保护司的领导出席，在研讨会上各方对于 H 钢铁公司搬迁和S湖保护的具体技术问题争执不下，同时H市和S市双方各自就对方环保工作中的问题进行了辩论。在研讨会上，H市基于前期的实地调查提出，目前S湖周围仍然有46家重点涉水企业继续生产，其中 23家是重污染的化工企业，并有大量烟尘外排。中国科学院的专家和国家林草局的领导认为，目前还不能下定论，建议成立独立的评估团，把 H 钢铁公司搬迁对 S湖的影响以精确的数据形式确定下来。

最终，经过几轮博弈和评估，H市在2020年12月发布的“H钢铁有限责任公司转型升级搬迁改造项目环境影响评价第一次信息公示”显示，H钢铁公司不再迁至 H 市东北部 X 县（与S市交界处），而是迁往 H市东南部W县，远离S市（S湖）。至此，围绕H钢铁公司搬迁工作的博弈告一段落。

四、结论与进一步讨论

从上述案例可以看出，环境治理任务从中央政府层层下达到省级政府，再到市级政府和县乡政府，在纵向链条中环境治理是各级政府必须完成的任务，然而，大气污染和水污染的特点要求环境治理的跨域性，除了纵向政府间的任务发包以外，环境治理更需要横向政府间的协调，因而在跨域环境治理中经常面对的是纵横向交错的政府间关系。在这一过程中，牵涉的行动主体包括中央政府部门、省级政府部门、中央和省级的环保督察组、市级政府、排污企业、环保社会组织和学术团体以及民众等。

（一）纵向行政权力对于跨域环境协作治理的主导作用：“提纲挈领”

在中国跨域环境协作治理过程中，纵向行政权力的介入起到了关键的作用。在改革开放后的一段时间内，由于中央政府向地方政府下放经济管理权力，地方政府之间形成了对于 GDP增长的激烈竞争，同时也形成了环境治理中的“环境竞次”型竞争，这一时期纵向行政权力在其中的作用并不十分明显。20世纪90年代中期之后，随着都市圈和城市群规划的不断出台，环保领域中地方政府间形成了“政策或规划文本上的合作”以及后来的“环境竞优”型竞争，这时纵向行政权力对于区域环境治理的作用十分明显，也就是说，地方政府间的环境协作网络并没有真正建立起来。纵向行政权力的介入主要体现为两个方面：一是中央政府部门（或省级政府部门）的指导和协调；二是环保督察组的监管。

中央政府通过生态环境部、自然资源部（国家林业和草原局）来指导和协调区域大气污染治理中的问题（如H钢铁公司搬迁），包括组织专家论证等工作。省级政府既要把环境治理任务发包给地级市政府，也要协调区域内地方政府的关系，还要考虑区域整体利益。在此次H钢铁公司搬迁过程中，其实也有国内其他省份邀请H钢铁公司搬迁到他们辖区，但 J省还是考虑到H钢铁公司转型后对于省域经济发展的作用，想把该公司留在省内。在区域大气污染协作治理的压力下，J省的经济发展战略正在从“钢铁大省”向“钢铁强省”转变，即发展高端装备制造业，但是高端装备制造业需要特钢作为原材料，而H钢铁公司就是一家生产特钢的企业（比如高铁轨道作减震降噪之用的弹调扣件）。

（二）社会组织和跨域环境协作治理组织的作用：“穿针引线”

地方政府之间为了环境治理目标的实现，纷纷转移污染企业或提高本地环境标准而进行的“环境竞优”型竞争，让跨域环境协作治理陷入困境。在此过程中，跨域环境协作治理组织、社会组织、学术团体起到了“穿针引线”的协调作用。

首先，跨域环境协作治理组织的构建显得十分必要。2017年5月23日，中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《跨地区环保机构试点方案》，在H市和S市所在区域及周边地区开展跨地区环保机构试点，主要围绕解决突出大气环境问题，理顺整合大气环境管理职责，深化区域污染联防联控的协作机制。跨域环境协作治理组织可以在推进区域生态环境跨流域、跨行政区的协同保护的基础上，以“河长制”和“山长制”为主要方式，协调区域内生态环境、国土资源、林业、农业、水利等生态环境行政主管部门的行政执法，实现区域内统一执法。例如，贵州省怀仁市“环保法庭”就是一种类似于跨域环境治理统一执法的机构，它打破了行政区划界限，担负着整个赤水河流域的生态保护责任，并以环保案件中的部分刑事罚金和公益诉讼赔偿金，成立一项环境保护基金，为流域环境治理中的利益损失方提供资金支持。当然，跨域协作机构是在政府内部建立具有实际层级的政府机构还是建立事业单位或者社会组织性质的组织还在进一步探索中，但无论如何作为横向的枢纽组织，打破行政边界的约束，成立跨区域的协作治理组织，连接中央与地方政府以及各个地方政府，是推进区域生态环境保护和国家生态文明体制改革的首要任务。

其次，在跨域环境治理中，各类社会组织和学术团体起到了“穿针引线”的协调作用。在上述H钢铁公司搬迁案例中，无论是生态环境部、J省生态环境厅，还是H市和S市组织的研讨会，都有学术团体的身影。中国科学院、中国环境科学院、北京大学、清华大学、中国自然资源学会、亚洲园林协会等学术团体通过参与各种研讨会和论坛的形式，不断地促进区域环境问题的解决。此外，环保社会组织在环境治理中也起到了给地方政府提供咨询和政策支持、推动环境治理的作用，然而，从案例中也可以看出，环保社会组织往往对于本市域内的工作能够起作用，但对于整个区域的环境治理工作的作用较小。各种学术团体和协会等虽然参与区域环境治理的各种研讨，但是所起的作用也仅止步于“穿针引线”，对于跨域生态环境问题的解决并不能起到决定性的作用。

（三）“环境竞优”下的“协作治理”如何实现？

在跨域环境治理中，地方政府各自为完成层层下压的环保指标而努力，他们之间主动的横向协作很难组织起来。属地管理的特征在跨域治理中仍然非常明显，这也导致了像上述H 钢铁公司搬迁中把自家污染企业搬到其他城市家门口的“邻避”现象。有学者提出，目前地方政府在区域治理中的关系是“多任务竞逐”，除了传统的“属地竞争”以外，还同时具有“标杆竞争”的特征，但无论是“属地竞争”还是“标杆竞争”，它们均是地方政府在纵向行政权力作用下的竞争关系。因此，在当前地方政府间“环境竞优”的局面下，要实现“跨域环境协作治理”仍然需要借助纵向行政权力的介入。

在跨域环境协作治理过程中，协作治理网络的主线（经线）是纵向的从中央到省、市、县、乡镇政府对于跨域生态环境协作治理的推动，主线上的关联节点是中央和省级环保督察组，他们作为跨域环境治理工作的主要推动者起到“提纲挈领”的作用。作为自上而下的监督主体，纵向的环保督察组既连接着中央政府，也连接着地方政府，通过不定期的环保监管和执法监督实现环境治理的目的。协作治理网络的副线（纬线）是横向的跨域环境协作治理组织、环保社会组织、学术团体等，他们镶嵌于跨域治理网络中，成为网络的横向关联节点，发挥着沟通、协调的作用。跨域环境协作治理组织是横向的枢纽组织，连接着跨域治理的各个地方政府、企业和民众，通过联合执法、生态补偿、设立环保基金等方式协调跨域各个主体的利益关系；环保社会组织和学术团体也在横向上连接着政府、学者、企业和民众等主体参与，通过第三方监督、公益诉讼等方式参与地方政府或跨域环境协作治理组织的工作。

现阶段，中国跨域生态环境协作治理的实现，需要纵横向经线和纬线不断织就的协作治理网络的达成。在这个网络中经线是主线条，纬线是副线条，也就是说，纵向行政权力在跨域环境治理中起主导作用，横向的跨域协作组织、社会组织和学术团体等在其中起辅助作用。地方政府、企业、学者和民众等通过经纬线的交融参与到这个协作网络中来。目前，这一网络的密度还非常疏松，虽然有纵向行政权力（经线）这根主线条，但是运动式的环保督察方式难以形成稳定的协作治理网络。而且，在协作网络中副线条（纬线）太少，只有社会组织和学术团体参与其中，跨域环境协作治理组织还处在试点阶段，没有真正地推广。尤其是地方政府之间协作的互动较少，导致跨域环境协作治理网络的疏松。因此，未来需要纵向行

政权力对于地方政府协作、跨域环境协作治理组织、社会组织的引导，从纵向上“提纲挈领”地促进地方政府之间的协作谈判，带动跨域环境协作治理组织的工作，促使社会组织和学术团体的政策支持和咨询作用的发挥。

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文章来源：《行政论坛》2021年第5期编辑：杨旭校对：蔡龚涛

审核：光涵