PAR前沿｜理解公共行政中的“感知问责”

编者按

关于公共行政问责的研究非常丰富，但是学术界对一个公共问责机制运行的关键问题鲜有回应：行政组织中的个体是怎样相信自己会被问责的？而只有当个人相信他们将来会被问责时，问责机制才能正常运作。本期推送带来发表于Public Administration Review 2022年第1期的Toward a Public Administration Theory of Felt Accountability，其通过将心理学上的“感知问责”概念扩展到公共管理领域之中，回应了这个问题，同时也丰富了公共行政领域中问责研究的微观视角。

注：1998年由462位学者参与编写的《公共行政与政策国际百科全书》：问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。

作者简介

Sjors Overman 荷兰乌特勒支大学 助理教授

Thomas Schillemans 荷兰乌特勒支大学 教授

一、引言

在已有的公共行政问责研究中，有关公共组织的问责研究占据了主导地位。然而，只有当这些组织中的人们意识到问责机制的存在，并据此调整其行为时，这些问责机制才会有效。也就是说，促使公共部门员工采取行动的是个人对问责机制的感知。因此，为了评估问责对公共行政决策和行政行为的影响，必须要研究微观行动者层面的问责。然而，到目前为止，公共行政领域中仍缺乏一个清晰的微观层次的问责理论。

行动者层面的公共行政问责理论可以借鉴心理学中的问责研究。心理学中许多相关的实证研究都采用了“感知问责”的概念（felt accountability），即被问责人（account holder）感知到自己将会为未来的行为和表现承担责任和解释义务。这种主观印象至关重要，因为即使在客观条件相同的问责环境下，个体关于问责的感知也可能完全不一致。

本文将介绍心理学中的一般感知责任理论，并期望将这种感知责任方法扩展到具体的公共行政领域中。

二、感知问责

心理学家Angela Hall和Gerald Ferris对“感知问责”的定义建立于几十年来对责任影响的实验研究之上。他们将感知问责定义为：一种预期，即个人的决定或行动将受到一些重要受众的评价，且个人有可能根据这种评价得到奖励或制裁。

心理学理论认为，问责是外部社会影响个人行为的最强大的来源。Schlenker和Weigold指出:“……其他人对我们的思想、感情和行动的影响，只有在问责的情况下才会起作用。这是社会生活的一个基本方面。”因此，感知问责是问责者对被问责者的一种影响形式，并且影响着公共组织人员的日常行为。

问责机制包括正式规定或非正式规则，其在个人心中形成一种行政伦理观念，这种观念也允许被问责者斟酌自己的责任：即使一个决策或行动可能是高成本的或不合适的，但当被问责者有能力并愿意承担成本去做时，也可能继续做出这个决策或行动。

问责者和被问责者之间的关系以及问责的实质是决定感知问责的关键因素。然而，到目前为止，这一理论的发展主要是基于一个一般概念，即一般的人对一般的受众负责，而没有进一步的规范化或具体化。在公共行政研究中，要建立基于感知责任概念的理论预期，就必须理解公共行政中感知问责的具体关系和实质。

三、公共行政中的感知问责——关系和实质

心理学认为，感知问责由一系列维度构成，如问责者的在场、被问责者自己作为个人被认为需要负责的可能性/可识别度、问责者使用的评价标准，以及被问责者需要提供行动理由的可能性。这些维度与公共问责研究中经常提出的三个问题直接相关：谁被问责？谁来问责？问责什么?

（一）谁被问责？

个人对问责的感知受个体差异影响，但同时也取决于其职业角色身份，这些角色基于标准化的规范进行活动，这些与角色活动相关的期望也延伸到了问责的期望之中。公共部门中各种典型公务员对问责的感知独具特点。接下来，本文将提出四种典型的公共部门公务员身份，区别于心理学中的一般问责关系。

四种典型的公共行政被问责者

公共部门中，存在值得关注的四种被问责者类型，他们各自的职责高度一致：高级政策制定者、高级事务官、专业技术人士和街头官僚。提出这些典型角色的区分有助于将心理学的一般感知问责理论进一步拓展至公共行政理论的感知问责理论。

第一类：高级政策制定官员（Mandarin）是部门高级职员，负责长期组织和政策制定，其主要任务是制定政策，并将执行工作委托给公共业务部门。这种类型的公务员在选举产生的政务官或内阁成员的直接授权下工作。由于其不会自上体验较长的授权链，其角色有些类似于问责的一般心理学模式。从其身份上看，相较而言，政务官更容易被认为是需要负责的，从这个意义上说，这类角色的可识别度降低了。

第二类：监管机构或执行机构的高级执行官员（Executive），他们对特定的任务和组织负责，通常在其政治领导人之下具有相当大的自主权。这类高级执行人员在某种意义上可以与高级政策制定官员相提并论，因为他们也是高级公务员;然而，由于行政部门与政治保持了一定距离，他们的角色有所不同。对高级执行人员的问责意味着一种更市场化的问责的兴起，这种问责有严格的业绩目标，人们相信有能力的经理人可以改善政策的执行。

第三类：具有技术优势的公共部门专业人员（Professional）。自治的专业人员是从事技术复杂任务的高度专业化的工作者。例如监管机构、中央银行或技术先进的政府机构的研究人员，如美国国家航空航天局、气象研究所或疾病控制和预防中心中的人员。一个典型的专业人士的首先对自己职业的规范和标准负责，而不是对组织。因此，在政府雇员是专业人员的情况下，经典的韦伯等级制度的解释就产生了局限性。

第四类：街头官僚（Street-level bureaucrat），其位于公共服务提供者层级的末尾。这类公职人员直接与公民和其他社会利益相关者联系、执行特定的公共政策，如警察、公立学校教师和福利官员。他们的任务特性使得他们在特定的法律范围内具有高度的裁量权。就身份而言，政治长官对他们的工作负有最终责任，但他们的纵向责任是通过科层制串联起来的：街头官僚通常有一个向上汇报的管理链。

表1概述了上述四种角色典型，这些角色一定程度上扩展了感知问责理论。

表1 四种典型的公务员身份类型

（二）谁来问责?

除被问责人对自己的看法之外，其对问责者的看法也很重要。感知问责的心理学理论假设问责者是权威的，其有能力和地位来判断和制裁被问责者，这样的假设本质上和科层问责的形式相一致。然而，对于高级政策制定官员、高级执行官员、专业人员和街头官僚来说，科层制度并不是唯一的问责关系，同时还有其他许多问责关系存在。要理解这些公共行政问责的形式，就必须关注权威的基础来源。权威根据来源的不同，可分为基于观念的权威和基于制裁的权威。观念的权威性是指被问责者具有专业性和合法性，使被问责者信服。制裁的权威指的是如果问责者使用制裁或奖励，被问责人会对照问责者的评价标准调整决策和行为。

合法性：

被问责者对问责人合法性或“伦理权威”的感知是感知责任关系方面的第一个重要部分。如果不承认问责者的权威，问责者就不会对被问责者的行为产生影响。当被问责者承认问责者以理想或适当的方式行事，并符合民主制度的规范和价值时，问责人就是合法的。心理学研究表明，问责者合法性的提高可以改善被问责者的决策。因此，本文认为被问责人的合法性是问责关系的一个关键组成部分。

每个被问责者对问责者合法性的看法是不同的。以政治长官为例，其合法性对高级政策制定官员来说很高，但对街头官僚来说则较低，因为街头官僚会觉得政治长官的利益可能会与公共服务对象的利益发生冲突；专业人士则与政治保持一定的距离，以便使工作去政治化，因此对他们来说，政治长官作为问责人的合法性最低。

专业知识：

问责关系的第二个重要方面是问责者基于其专业知识的权威。问责者监督并防止被问责者“逃避或破坏”的能力是问责关系发挥作用的必要先决条件。然而，问责者的这种监督能力只有在获得信息的情况下才能通过专业知识发挥作用，因此，问责者需要同时拥有对信息的访问权及一定程度的专业知识，以便能够监督和评估委托给被问责者的任务。

在现代官僚机构中，大多数任务的执行需要一定程度的专业知识。因此，专业知识越多，问责者的权威就会越高，从而提高其问责的效果。再以政治长官的专业知识为例：对于专业人员来说，专业知识主要依赖于被问责者自身，而不是政治长官；街头官僚不一定受到过高等教育，但具有很强的社会化技能，如警察通常认为那些“没有在街头呆过”的政治长官没有足够的专业知识来判断他们的行为和表现；就高级政策制定官员而言，专业知识应同时掌握在政治长官和高级政策制定官员双方手上。

四种典型的公共行政问责

除了科层制问责关系之外，公共行政领域的学者们一致认为，不同类型的公务员遵循着不同的制度关系，并对不同的问责人负责。本研究区分了四种典型的公共行政问责类型：科层问责（bureaucratic accountability）、政治问责（political accountability）、专业问责（professional accountability）和社会问责（social accountability），详情见表2。

表2 四种典型的问责类型

第一类：科层问责是公共行政问责制的经典设置，官僚们对科层组织内共享的明确标准负责。高级政策制定官员、高级执行官员、专业人士和街头官僚都要根据科层标准来被问责。这种问责制主要以合法性为基础。

第二类：政治问责是第二种公共行政问责类型。所有公共部门的雇员最终都要对他们选出的政治家负责，除此之外，还要对选民本身负责。政治问责的关键在于，当选的政治家是不同于公共部门职员的另一部分群体，因此问责者的政治逻辑可能会与问责者的群体逻辑发生冲突。这种问责制同样以合法性为基础。

第三类：专业问责是第三种公共行政问责类型。传统上，专业人员主要忠诚于其职业，而不是其组织。这对公共行政领域中的专业人士来说尤为重要，因为他们可能很难接受行政或政治问责制的逻辑。同样，高级政策制定官员在某种意义上也是专业人士，他们首先会感知到对自己的职业负责。专业问责主要基于专业知识。

第四类：社会责任是最后一种公共行政问责类型。社会问责是一个宽泛的概念，本质上是指公共行政行动者对各类社会问责主体负责。社会问责指的是对整个社会负责的问责形式，问责者包括：一般公民、公共部门的特定客户、特定的社会群体等。社会问责在很大程度上和科层问责的经典等级概念不同，因为其存在于组织之外。

（三）问责什么？

感知问责的第三个维度是感知问责实质内容（substantive felt accountability）,这决定了个体的问责感知。在大多数心理学实验中，受试者被要求对一项简单的任务负责，而在这些研究中，“对什么负责”这个问题还没有深入探讨。然而，公共行政领域的相关研究已经体现了问责内容的重要性。研究表明，以下问题具有重要地位：被问责者对其核心任务负责和边缘任务负责之间的张力、被问责者是否同意评估标准，甚至参与制定了这些标准。本研究将问责内容区分为任务问责和目标问责。

任务问责：被问责者的任务在感知问责的内容中处于中心地位。公共行政学者已经证明，公共部门问责涵盖了绩效的许多方面，其中一些只与组织的核心任务的绩效相关。因此，组织的核心任务问责和边缘任务问责需要加以区分。被问责者对核心任务负责的内在动机可能更高，因为公务员很清楚，核心任务的问责意味着更大的声誉风险，这些风险是可以预见的，如失去未来的工作机会。

目标问责：目标是问责评价内容的第二部分。成功的标准是什么？被问责任务的成就在目标这一评价标准下更易于观察。目标设定理论认为，设定一个困难的成就水平可以有效激励个人，并让个人优先考虑该任务，这表明有必要研究困难目标在公共行政问责中发挥的作用。

目标的具体程度也很重要。遵照实验的逻辑，大多数心理学实验中设定的目标都是具体的。但是在公共行政的实践中，目标往往是模糊的和有争议的。心理学研究区分了决策过程层面的责任目标和决策结果层面的责任目标。一些研究发现，与对决策结果的问责相比，对决策过程的问责对决策质量有积极的影响。

此外，被问责人参与制定目标很可能提升任务和目标的可操作性，因此，本文认为被问责人参与制定问责内容标准(即任务和目标)会对感知问责产生积极影响。

表3  公共行政中的任务和目标

研究价值                        

本研究扩展了心理学中感知问责的一般模型。研究得到的结论是，四种典型的公共部门被问责者角色在特定的背景下各自倾向于遵循一种一般模式，如表1至表3所示。深入理解公共行政中的感知问责理论，有助于问责机制的设计和问责效果的研究，并有助于扩大问责制研究的方法工具箱。在未来的研究中，现有的理论还可以扩展到问责关系的其他方面，例如：“个人被问责的具体机制是什么？”、“问责有什么效果?”等。

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文章来源：Overman, S., & Schillemans, T. (2022). Toward a Public Administration Theory of Felt Accountability. Public Administration Review, 82(1), 12-22.

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本期编辑：赵子卉  殷启洋