基于应急任务驱动的灾害应对组织网络适应性机制研究——以河南郑州“7.20”特大暴雨应对为例

摘　要

任务型组织是应对风险社会的复杂性和不确定性的有效制度设置，为任务型治理在公共管理实践中的应用提供了新的图景。基于复杂适应系统理论思想，本文通过构建基于应急任务驱动的灾害应对组织网络适应性演化分析框架，提出了“事件触发—任务协调—组织重构”的任务驱动型应急组织模式。在此基础上，运用社会网络分析方法测量了中国制度场景下应急任务驱动的灾害应对组织网络结构、关系强度、紧密程度和参与主体角色地位的适应性演化过程，为提高政府灾害适应性治理能力和应急管理协调能力提供了思路。具体以河南郑州“7.20”特大暴雨应对为例，就应急任务驱动的组织协作网络结构关系、紧密程度、参与主体角色地位的适应性演化过程进行深入探讨，厘清了中国制度场景下灾害应对组织协调能力的内在适应性机制。基于研究结论，提出了提高我国灾害适应性治理能力的对策建议，对于提高国家应急管理能力，完善相关应急预案、制度具有重要现实意义。

作者简介

黄纪心，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生，研究方向：应急管理与风险治理；

郭雪松，通讯作者，毕业于西安交通大学，博士，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师，研究方向：应急管理与风险治理。

文章结构

一、问题提出

二、文献综述与研究命题

（一）文献综述

（二）命题提出

三、分析方法与数据搜集

（一）分析方法

（二）数据搜集

四、分析结果与讨论

（一）应急任务-组织关系适应性演化测度与分析

（二）组织网络结构和关系适应性演化分析

（三）组织角色地位适应性演化测度与分析

五、结论与展望

一、问题提出

任务型组织是各国政府以弹性组织形态应对不确定情景的有效工具，能够在时间紧迫、有限理性与复杂情境的场景下，依然保持良好的任务绩效。新中国成立以来，在各级党政部门中组建了众多跨部门、跨层级、跨地域并承担特定任务的组织形式，如领导小组、委员会、指挥部、工作组等。其是基于特定任务通过整合各专业化部门职能来提高政府决策指挥与协作效率而建立起来的组织协作形态。现有研究表明任务型组织在应对风险危机、降低治理成本、提供公共服务等方面具有较高的实践价值，也证实了任务内容、不确定性与组织绩效之间的相关性。任务型组织是应对风险社会的复杂性和不确定性的有效制度设置，成为风险治理的新路径。在常规组织的基础上进行调整、改造，突破传统科层体系，通过灵活运用组织工具而形成的弹性机制，具有较强的决策能力、执行能力和适应能力。在复杂动态不确定情景下通过调节自主性，改变其与地方政府、民间组织、社会公众之间的关系，以合理的结构关系形成精准回应机制，使任务型组织形态趋向扁平-网络-混合化，成为提高应急管理组织协调能力的必然趋势，为任务型治理在公共管理实践中的应用提供了新的图景。

应急决策作为灾害应对的核心手段和重要内容，是基于应急预案和灾害情景制定应急响应行动方案，即以时间为约束的各参与主体职责分工的应急任务网络集合。应急管理本质上是基于突发事件全生命周期的即时特定应急任务需求，快速组建技术和功能对口、规模和范围适当、能高效执行和联动的应急管理组织体系，构建“事件触发-任务协调-组织重构”的应急管理组织协调网络适应性机制，实现应急管理全过程组织、资源、信息的有机整合，提高应急管理组织体系的整体运行效能。因此，探索应急任务驱动下的灾害应对组织网络适应性机制问题成为提高灾害应对效率的有效途经。具体可以将应急任务驱动的灾害应对组织网络适应性演化分析细化为以下三个子问题：一是应急任务驱动下的灾害应对组织网络适应性治理形态是什么？二是应急任务对灾害应对全过程的组织网络结构、关系强度和密度等指标的内在驱动适应性机制是什么？三是基于应急任务驱动的灾害应对组织网络适应性机制的运行逻辑是什么？

基于此，本文借鉴复杂适应系统（Complex Adaptive System，CAS）理论思想，将时序维度引入社会网络分析，构建基于应急任务驱动的灾害应对组织网络适应性演化分析框架，针对应急管理全生命周期的灾害应对组织网络适应性演化闭环循环管理过程展开分析。具体以河南郑州“7.20”特大暴雨应对为例，在对其应急任务-参与组织2-模网络拓扑图适应性演化分析的基础上，识别应急管理全生命周期的关键应急任务适应性演化情况，就应急任务驱动的灾害应对组织网络结构关系、紧密程度、参与主体角色地位的适应性演化过程等问题进行深入探讨，并据此提出提高我国灾害应对效率和适应性治理能力的对策建议。

二、文献综述与研究命题

（一）文献综述

应急管理组织协调的主要内容是任务协调，应急组织需要依据具体突发事件类型、灾害情景、应急目标和资源分布情况等信息制定应急行动方案，将灾害应对总任务细化分解为可执行的应急子任务，针对参与主体的职能特长和职责进行专业化分工，通过完成目标任务实现主体间的协调行动。鉴于灾害情景的复杂性、动态性和不确定性，对应急组织网络体系的适应性提出了更高要求，针对特定灾害情景的任务驱动型应急组织网络模式成为提高灾害应对效率的有效路径。许多研究者也在积极探索适合新的应急任务需求的应急组织适应性新方法，关于应急资源的整合、应急组织的适应性、应急组织的敏捷重构等问题的研究逐渐成为应急管理组织协调领域的研究热点和发展趋势。

任务型组织为提高应急管理组织协调能力指明了方向。张康之是国内最早提出任务型组织概念的学者，将其界定为“为了某一（些）具体任务而建立起来的组织”。当前学术界关于任务型组织的研究主要集中在以下三个视角：一是基于特定任务的研究视角。相关学者认为，需构建能够突破传统官僚组织限制的组织体系结构，通过降低治理成本提高特定任务的完成绩效。当前组织管理模式正在从以职能为中心向以任务为中心转变，参与组织不再是“齿轮上的齿牙，而是网络上的节点”，以“任务”为中心的治理模式，能够有效化解社会矛盾、提高政府行政效率。二是基于环境不确定性的研究视角。面对外部环境的不确定性，组织应根据特定环境选择最合适的形式与之相匹配，以任务为导向的行政管理方式是组织在复杂动态环境中能够取得良好绩效的组织形态，从集权向分权转变的行政管理方式，将权力通过网络联结起来，致力于任务目标的完成来提高政府治理能力。三是基于动态开放有机体的研究视角。基于该视角，研究者认为任务型组织是一个动态开放的有机体，可以通过改变其结构、角色和过程来适应环境变化，具有更强的灵活性和适应性，对于解决非常规任务非常有效。任务驱动型应急组织模式具有组织结构层级少、信息资源流动快和响应计划、流程易于操作等优点，可以根据应急任务需求集成或释放应急组织资源，实现应急任务与应急组织资源之间的有效匹配，在应急任务驱动下对应急组织网络资源进行适应性调整，从而提高应急组织网络运行的敏捷性和适应性。

综上，任务型组织是提高应急管理组织协调能力的有效途径。但当前学界对于任务型组织的研究大多停留在定性论述的理论概念层面，较少以实证量化的方法揭示任务型组织的具体组织形态和内在驱动适应性机制，检验任务驱动型应急组织模式在具体实践中的运行逻辑和有效性。因此，有必要对基于灾害情境应急任务需求的应急管理组织协调内在驱动适应性机制展开研究，运用社会网络分析方法测量灾害应对组织网络的适应性能力，为提高国家风险灾害危机适应性治理能力提供参考。

（二）命题提出

长期以来，组织间关系一直是学界关注的一个重要问题，研究的基本单元从二元结构到组织集合，再到组织网络。组织网络的有效运行能够改善组织协调绩效，对提高应急管理效率至关重要。网络分析已被证明是研究应急管理组织协调机制的有效方法，提供了网络关系的可视化数学分析工具，能够测量组织网络结构模式、网络节点角色地位的发展演化特征，为优化应急管理流程和应急任务等提供了可能性。

就具体灾害应对场景而言，任务驱动型应急管理组织协调系统的运行、适应和恢复能力，对于提高灾害应对效率至关重要，可将其概念化为适应性。应急管理组织系统的适应性指系统通过不断调整优化组织网络结构与功能，通过自组织、自适应的学习与反馈循环过程，与应急管理情景保持动态均衡的能力。适应性是评估应急管理组织协调性的重要标准，其核心问题是组织与情景之间的复杂互动关系，然而如何通过组织协调能力提高应急管理适应性的研究甚少，该主题仍停留在概念层面，还未找到有效的测量方法。在理论层面，CAS理论被引入应急管理领域，其系统思维对于理解应急管理适应性具有重要启示意义。Comfort & Kapucu基于CAS理论，对应急管理组织系统的适应性进行了深入探讨，认为适应性属于关系范畴，强调组织与组织之间、组织与系统之间、系统与情景之间关系的协调与平衡。之后，Abbasi & Kapucu通过将时间维度引入社会网络分析，探讨了应急管理组织网络结构、组织角色地位随时间的发展演化特征，研究发现灾害响应网络通过应急管理全生命周期的闭环管理学习过程，提高适应灾害情景不确定性和复杂性的能力，为研究应急管理组织网络的动态适应性能力提供了思路。

基于此，灾害应对组织网络系统可视为一个CAS，为实现共同目标或解决共同问题而进行的多组织合作，由多个组织及组织间关系组成。组织网络的复杂适应系统模型设计，有助于破除传统官僚体制弊端，提高应急状态下灾害信息沟通和协同应对效率，阐释多组织协调行动的动态过程。因此，研究应急管理组织模式与灾害情景的动态适应性匹配问题，探究在特定灾害情景中应急任务驱动的何种组织模式更为有效，是提高灾害应对组织系统适应性和应急管理效率的关键问题。此外，现有研究主要从组织、信息-资源、流程等层面对应急管理协调联动问题展开研究。由于流程实施是信息-资源调度、整合的过程，在实践中表现为应急任务，所以本文将信息-资源及流程归并为应急任务。综上，本文在整合上述两个研究框架基础上提出应急任务驱动的灾害应对网络适应性演化分析框架，具体如图1所示。

为进一步深化对上述分析框架的理论和实践阐释，本文分别从任务和组织两个层面提出灾害应对组织网络适应性能力提升的四个命题：

（1）任务层面

在应急网络中，信息、资源等要素突破传统职能和层级条块分割的权力壁垒，在相互交叉流动基础上实现整合与共享，进而按照灾害应对情景演化需求调整应对流程和跨部门合作形态。由于涉及复杂的跨部门合作问题，除部门内流程外，更涉及复杂的跨组织流程协调、控制等问题。现有研究认为，参与部门作为具体应急任务承包人，在保持相对独立的同时，又是支撑流程的工作团队或节点，通过流程构建与实施实现跨部门合作，最终形成基于网络层级结构的跨域危机治理运行模式。因此，应急响应可界定为应急管理全过程流程组织、实施及动态调整问题。应急响应必须依托具体流程来实现，而后者必须以信息、资源支持为基础，例如救援活动流程必须以救援医疗设备、人员为基础，灾害预警流程必须以预报信息为基础。另一方面，流程实施本身即为信息、资源的调度、整合过程，这种整合不是简单“堆砌”，而是信息、资源在应急系统内合理分配、调度以保障流程（特别是跨组织流程）有效实施。应急预案流程由一系列应急任务组成，应急任务是构成突发事件处置流程的基本单位，应急任务之间存在着某种约束关系，应急响应过程就是将各个应急任务按照某种约束条件执行。因此，本文将应急响应流程的信息-资源调度、整合的过程归并为应急任务。

由于应急任务的复杂性和动态性，在常态下相关协调行动的制度、标准、计划和预案不能满足应急管理需求，需要研究适合应急动态状况下的应急管理任务协调机制。当灾害发生时，应急指挥中心通过确定应急目标以及各层分解的任务，从而构建多主体参与的任务计划网络，其关键是依据灾害情景即时变化不断调整优化任务协调机制。同时，根据各部门的职能、特长进行专业化分工，通过各参与主体应急任务的完成实现多主体间协调行动，迅速消除灾害影响。基于此，本文从应急任务层面提出以下命题：

命题1：参与组织通过基于即时灾害情境完成应急任务的分配与执行后，实现了应急管理组织模式与灾害情境的动态适应性匹配，提高灾害应对的适应性治理能力。

命题2：灾害应对过程中的关键应急任务随着灾害情景的演化而不断调整，以实现与具体灾害情境的动态适应性匹配，提高灾害应对的适应性治理能力。

（2）组织层面

某种程度上来讲，适应性源于单个组织通过组织适应性重构与其他组织的合作关系，实现有效灾害应对。关于协同救灾的有效方法一直有争议，一种观点认为应建立分级指挥控制系统，通过高层权威实现组织协作。另一种观点认为，层级化的协调模式缺乏灵活性，限制了信息和资源的流动效率，而横向的跨部门合作关系能够提高组织协调的灵活性，是一种强适应性的协调结构。因此，有必要通过审视中国制度场景下灾害应对系统的组织网络结构和运行机制，来回答此争议。

组织重构是灾害应对组织网络系统从一种形态到另一种形态的变迁，是其适应灾害情境变化的基本手段和能力，组织网络系统根据灾害应对情景任务需求的变化通过不断调整网络结构、密度和组织流程等提高其适应性治理能力，此过程贯穿于应急管理的全生命周期。灾害应对是一个由灾前预防、灾中应急和灾后恢复构成的全过程闭环循环管理过程，需要充分考虑灾害情景的阶段性差异，不断调整灾害应对工作目标、任务和策略，从而优化应急管理组织协作网络结构，构建更具动态性、柔性和适应性的组织网络，增强应急管理的韧性和适应性，提高灾害应对效率。中国制度场景下的信息和资源主要分散在不同的政府机构中，需要一个集中的指挥控制系统实现资源、信息和功能的有效整合。一个有效的应急组织网络结构应建立在有限（但有效）的中央或地方核心领导机构为中心、具有高度自组织能力的复杂网络结构基础之上。对于不同类型、不同损害程度的灾害事件，从中央到地方会启动不同的应急响应级别，所涉及的参与层级、主体和分管部门各不相同。灾害应对过程中，参与组织数量、组织间相互作用关系和网络密度均与灾害应急情景、目标和任务的复杂性高度相关，灾害的复杂程度越高，应急任务越复杂，灾害应对参与组织数量越多，组织间合作关系越复杂。基于此，本文从组织层面提出以下命题：

命题3：灾害应对组织系统通过不断调整参与组织构成，完善组织间合作关系，实现组织网络与应急任务的动态适应性匹配，提高灾害应对的适应性治理能力。

命题4：灾害应对过程中的关键参与组织随着灾害情景的演化而不断调整，以实现与灾害情境即时任务需求的动态适应性匹配，提高灾害应对的适应性治理能力。

三、分析方法与数据搜集

（一）分析方法

社会网络分析方法是一种用于网络分析的可视化数学工具，能够有效测量网络节点角色地位和功能的动态演化情况、评估网络结构和行为绩效。网络分析已被证明是分析隶属网络模型的有效方法，隶属网络是一种由两组不同属性节点集（即一组行动者和一组社会事件）构成，以及代表不同行动者与社会事件之间关系的链接共同组成的2-模网络。对于隶属网络的分析方法包括直接分析和转换分析两种，前者是对隶属网络所蕴涵的信息进行直接分析，后者则是先将2-模网络转换为两个1-模网，再分别进行分析。其最大优势在于使研究者能够对无法直接获取或观察到的潜在社会关系和社会结构进行有效分析，同一事件或任务的共同隶属关系是研究集体行为的关键维度，使彼此无关联的组织节点之间通过分享信息和达成共同目标实现协调行动。

就本文研究问题而言，对于任务驱动型应急组织模式的动态适应性能力的呈现，可以通过对灾害应对不同阶段的应急任务-参与组织2-模隶属网络的可视化分析来实现，对其所蕴涵的信息进行直接分析。基于此，将应急任务-参与组织2-模隶属网络转换为任务1-模网和组织1-模网络，对于应急任务的重要程度、执行优先级和任务之间紧密程度的适应性演化分析，可以通过对不同阶段的任务1-模网整体度数中心度指标的计算来实现。而对于应急组织网络结构、组织角色地位和紧密程度等指标的适应性演化情况，可以通过对不同阶段的组织1-模网络的度数中心度、网络密度、平均路径、凝聚力和网络中心势等整体网指标的计算来实现。

据此，本文将时序维度引入社会网络分析方法，通过构建应急任务-参与组织的2-模隶属网络来测量中国制度场景下应急任务驱动的灾害应对组织网络的适应性机制，为提高政府灾害适应性治理能力和应急管理协调能力提供思路。具体分为以下步骤：

（1）构建隶属网络

分别以灾前、灾中、灾后为统计单元进行数据编码，通过文本分析识别城市特大暴雨洪涝灾害应对参与主体及应急任务，构建应急任务-参与组织2-模隶属网络。如果同一组织在同一时期多次参与了同一项应急任务，则构建多值邻接矩阵，为后续网络结构分析奠定基础。

（2）网络结构分析

将应急任务-参与组织2-模网络转换为组织关系1-模网和应急任务1-模网。在此基础上，利用网络拓扑图呈现应急任务-参与组织2-模网络的紧密程度和参与频次适应性演化情况；利用整体网指标分析应急任务驱动的组织协作网络结构关系和紧密程度的适应性演化情况；运用度数中心度分析网络节点角色地位的适应性演化情况。

（3）识别关键应急任务

通过对灾前、灾中、灾后不同阶段应急任务网络度数中心度的测量，探析城市特大暴雨洪涝灾害应对关键应急任务的适应性演化情况。

（二）数据搜集

2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。全省因灾死亡失踪398人，其中郑州市380人，新乡市10人，平顶山市、驻马店市、洛阳市各2人，鹤壁市、漯河市各1人。27日在河南省防汛救灾第六场新闻发布会上，郑州市人民政府通报全市已整体转入灾后恢复的新阶段。因此，本文重点研究7月17日到27日郑州市暴雨洪涝灾害应急管理全过程的灾害应对组织协同问题。

面对严峻复杂的汛情、雨情、灾情，郑州市委市政府于20日上午11时将应急响应级别由IV级提升至Ⅱ级，下午4时由Ⅱ级提升至I级；22日13时，将防汛I级应急响应降至Ⅲ级。基于此，本文以郑州市防汛I级响应为划分界限，将启动I级响应之前的应急管理阶段界定为灾前预防，I级响应期间的应急管理阶段界定为灾中应急，解除I级响应之后的应急管理阶段界定为灾后恢复，从而实现应急管理全过程闭环循环适应性管理过程。按照灾前预防、灾中应急、灾后恢复三个单元搜集17—27日期间有关郑州暴雨洪涝灾害应急管理组织协同的新闻报道文本。应急任务的原始指标来源于《河南省气象灾害应急预案》、《郑州市气象灾害应急预案》，经与郑州“7.20”特大暴雨应对实践比对，对其不断修正，最终得到城市特大暴雨洪涝灾害应急任务表，见表1。编码矩阵包括应急任务、参与组织名称和协作频次，如果两个组织同时参与了同一项应急任务，则将其编码为“1”；反之，编码为“0”。如果同一组织再次参与同一项应急任务，则将先前的编码值增加新的交互次数，从而得到多值邻接矩阵，为隶属网络模型构建打下基础，部分内容如表2所示。横坐标是应急任务，纵坐标是参与组织，数字代表组织参与该应急任务的协作频次，数字越大表示此组织参与相应应急任务的次数越多，在此阶段更好的完成了相应应急任务。

四、分析结果与讨论

（一）应急任务-组织关系适应性演化测度与分析

基于上文所述的多值邻接矩阵构建过程，构建郑州“7.20”特大暴雨洪涝灾害应对全过程不同阶段的应急任务-参与组织的多值邻接矩阵。基于此，采用灾害应对任务-参与组织2-模网络拓扑图研究应急任务驱动灾害应对组织网络的适应性演化情况，具体如图2所示。方框越大代表此应急任务在此阶段的重要程度越高，此应急任务的执行优先级程度越高；圆点越大代表此参与组织在此阶段的度数中心度越高，具有更高的组织协调能力和更强的信息、资源控制能力；连线越粗代表此参与组织在此阶段多次参与了此项应急任务，有效地执行、完成了此项关键任务。

整体来看，通过对灾害应对不同阶段的应急任务-参与组织2-模网络拓扑结构的研究发现，在郑州“7.20”特大暴雨洪涝灾害应对全过程中，从灾前预警、灾中应急到灾后恢复，灾害应对任务-参与组织网络拓扑关系密度呈先增加后降低的适应性演化趋势。应急任务-参与组织网络拓扑关系密度在整个灾害应对过程中呈阶段性差异，并与当前阶段应急情境、目标和任务的复杂性高度相关，灾害的复杂程度越高，应急任务越复杂，灾害应对参与组织数量越多，应急任务-参与组织网络拓扑关系越复杂，密度越大。同一组织多次在同一阶段参与同一项应急任务的情况较为少见，特别是灾中应急阶段。这可能有以下两方面原因造成，一是由于洪涝灾害往往持续时间较短，且灾害应急管理全生命周期的关键应急任务是不断变化的，少有应急任务持续贯穿整个灾害应对过程，从而导致灾害应对不同阶段的参与组织是不断变化的，应急任务-组织间关系是不断变化的；二是体现了洪涝灾害情景演化的复杂性和瞬时性，随着洪涝灾害快速发展演化，灾害应对的目标、任务和策略快速调整，致使灾害应对参与组织数量不断调整，不断有新组织参与进来和原有组织退出。

灾害事件触发应急管理机制的启动，应急指挥中心依据灾害情境和应急预案等相关法律法规制定应急行动方案，包括应急目标、应急任务以及参与主体，从而构建多主体参与的任务计划网络，实现应急任务的有效协调。之后，根据相关参与主体的具体职能和特长进行专业化分工，参与主体通过基于即时灾害情境特征完成应急任务的分配与执行，突破传统以政府职能为中心的行政组织模式，构建以任务为核心的应急管理组织模式。另一方面，根据具体灾害情境的发展演化，不断调整应急任务协调机制，针对即时情境应急任务需求重构灾害应对组织网络结构、关系和功能等，通过组建任务驱动型灾害应对组织网络，实现了应急管理组织模式与灾害情境的动态适应性匹配，提高了灾害应对的适应性治理能力。至此，对命题1进行了有效阐释。组织模式对于应急管理效能至关重要，但何种模式更为有效，学界尚未有定论。集权组织模式稳定性有余但灵活性不足，难以适应灾害情景的动态变化；分权组织网络模式富有弹性，但难以达到集体最优。而本文基于CAS理论思维提出的“事件触发-任务协调-组织重构”的任务驱动型应急组织模式，更加注重其与灾害情境应急任务的动态适应性匹配，根据具体灾害情景的变化进行集权或分权、自治或合作等的动态调整，通过不断调整优化组织网络结构、关系和功能，与应急管理情景保持动态适应性均衡，提高了应急管理组织系统在复杂动荡环境中的应变能力和适应性能力，实现了组织模式的动态适应性转换，为我国提高灾害应对的适应性治理能力提供了思路。

在灾害应对不同阶段，由于应急情景和目标的不断变化，决定了各阶段所涉及的关键应急任务数量、性质和具体内容的不断变化。从灾害预警、处置到恢复阶段，所涉及的应急任务数量分别为6项、22项和17项，呈先增加后减少的适应性演化趋势。通过计算各应急任务的度数中心度识别各阶段的关键应急任务，并列出了重要程度排名前十的应急任务，如表3所示。

可以发现，在暴雨洪涝灾害应对各阶段所涉及的关键应急任务和执行优先级排序存在较大差异。整体来看，在灾害应对全过程中的核心任务包括抢险救灾、信息发布、预警发布和会商研判等，表明一方面此次洪涝灾害的破坏性比较强，抢险救灾任务繁重，需要大量组织协同参与完成，同时需及时将灾害预警信息、抢险救灾情况、灾后恢复情况等进行信息发布，回应群众关切，实现政社群之间良性互动。另一方面，需要气象等相关部门及时进行暴雨预警信息发布，政府、社会和民众要依据气象预警信息做足应急准备，落实相应的应急防御措施。在灾害应对过程中，强化多层级、多部门、多组织跨域协调联动，联合多部门会商研判暴雨洪涝灾害发展走向，制定精准化应对策略，最大限度降低灾害损失。

分阶段来看，在灾前预防阶段，预警发布、监测预报、会商研判和信息发布等任务具有较高优先级，一方面气象部门需分级别发布暴雨预警，时刻监测天气变化情况，及时向社会和民众发布天气预警信息，并提出具体防御措施和预警指南，为政府决策提供依据。同时，气象部门要会同水利、应急、自然资源等相关部门，分析研判暴雨灾害发展演化趋势，做足应急准备。另一方面，政府、社会等相关部门组织，以及民众要依据气象部门预警信息发布情况，严格准确地执行防御措施，依据气象灾害应急预案和气象部门预警信息启动相应应急响应级别，动员全社会、全民众行动起来，切实将相关部门发出的预警信息转变成有效的应急行动，形成灾害应对的有效合力。遗憾的是在此次郑州暴雨洪涝灾害预警阶段，在气象部门再三发布暴雨红色预警以及具体防御指南的情况下，相关政府部门、社会、民众并未及时做出相应响应，落实相关防御措施，应急响应提升至I级的时间实际上已经晚于重大险情发生时间，从而导致大量人员伤亡和财产损失，教训不可谓不深刻。对于超标准特大暴雨的防御，应遵循以防为主，做好各种情况下的预案，调动全社会力量投入防洪抢险，很大程度上需要和疫情一样通过城市管理手段来实现，而本次郑州地铁没有及时停运、关键积水道路未能及时管控、医院供电等城市生命线工程的崩溃等，都是此次事件要汲取的惨痛教训。反映出郑州市以气象灾害预报信息为先导的防汛应急响应机制尚未有效建立，应急行动与预报信息发布严重脱节。在灾中应急阶段，关键应急任务转变为抢险救灾、驰援郑州、信息发布以及分级响应等，暴雨洪涝灾害发生后，党中央、国务院高度重视，迅速组织相关部门会商研判，国家防总、国家减灾委立即启动应急响应，派出工作组指导开展防汛救灾工作，应急管理部、水利部、交通运输部等相关部门加强统筹，迅速组织专业力量驰援郑州，解放军和武警部队、消防队伍、预备役部队、中央企业、河南各级相关部门，以及社会各界力量、广大干群积极参与抗洪救灾，开展自救，形成了防汛抗洪整体合力。同时，相关部门及时向社会各界发布灾害应对工作进展情况，回应群众关切，确保社会和谐稳定。在灾后恢复阶段，关键应急任务转变为信息发布、供电供水保障、通信保障、灾后防病和救灾捐赠等，致力于尽快恢复居民的正常生产生活，恢复供水供电及通讯保障，及时向社会公布灾后恢复情况，动员社会各界对受灾地区进行救灾捐赠，推动受灾城市系统快速恢复正常运行。同时，做好灾后卫生防疫和预防性消毒等应急工作，防止大灾之后有大疫。

综上，在城市暴雨洪涝灾害应对不同阶段的核心任务和执行优先级随着灾害情景的发展演化而不断做出适应性调整，并表现出与应急管理生命周期发展演化阶段、灾害情景内外部环境变化的高度相关性，通过实现与即时灾害情境的动态适应性匹配，提高灾害应对的适应性治理能力。至此，对命题2进行了有效阐释。极端气象灾害的不确定性、动态性和复杂性等特征，决定了我们只能依据应急预案、前人经验和即时信息制定应急处置方案，并根据应急情景演化以及所获得的新知识、新信息对方案进行修正和完善。所以，对于极端气象灾害应对要实现从灾前预防、灾中应急到灾后恢复的全过程闭环适应性循环管理，分灾种细化、修正和完善应急预案，及其具体应急任务和参与主体等内容，厘清应急管理不同阶段的关键应急任务及执行优先级，提高应急预案的实用性和适应性。基于气象灾害的发展演化特征，不断调整应急联动体系的响应级别，根据已采取措施的效果和获得的实时信息状况不断调整应对方案，从而提高极端气象灾害应对效率和适应性治理能力。

（二）组织网络结构和关系适应性演化分析

通过程序计算可得应急任务驱动的参与组织数量和相互作用关系的适应性演化情况，如表4所示。可以看出，在整个洪涝灾害应对过程中，参与组织数量、组织间相互作用关系和网络密度均呈先增加后减少的适应性演化趋势，但灾前预防阶段的参与组织数量甚少，表明在特大暴雨预警阶段相关部门应急准备不足。参与组织主要包括气象部门和河南省防汛抗旱指挥部、水利厅以及自然资源厅。16日，河南省防汛指挥部发布指挥长令（〔2021〕1号令），要求各级党委、政府迅速进入战时状态，严格执行战时工作机制，相关气象部门也多次发布暴雨红色预警，并提出了详细具体的防御指南措施，然而郑州市相关部门的应急响应严重滞后，导致广大市民和社会各界未能按照预警指南行动，没有将气象部门的预警信号转变成有效的应急行动，从而导致重大人员伤亡和财产损失。在灾中应急阶段，党中央、国务院高度重视，习近平总书记在防汛关键时刻作出重要指示，李克强总理多次作出重要批示。在党中央的坚强领导下，解放军和武警部队协助开展抢险救灾工作，国家防总、应急管理部、水利部、交通运输部等部门统筹协调全国专业力量驰援河南、驰援郑州。河南全省各级各有关部门立足战时状态，有效处置灾情险情，及时转移安置受困群众，社会各界及广大干群积极参与抗洪救灾，开展自救，许多酒店、民宿降价甚至免费，公司办公楼、图书馆等免费为受困群众开放，形成了防汛抗洪整体合力。同时，社会各界第一时间伸出援助之手，为受灾群众捐款捐物。因此，在此时段的参与组织数量最多，组织间相互作用关系最复杂，链接数和网络密度最高，表明我国强大的社会动员能力，再次彰显了中国特色社会主义制度优势。进入灾后恢复阶段，工作重心由人员救援、抢险救灾转变为供电供水、通信等基础设施的恢复，确保居民快速恢复正常的生产生活，以及开展灾后预防性消毒和卫生防疫等工作，确保大灾之后无大疫。此阶段的参与组织数量虽没有灾中应急阶段多，但组织网络的凝聚力非常高，协同能力最强。在城市特大暴雨洪涝灾害应对全过程中，虽然参与组织数量和链接数高于各子过程，但其平均路径却最长，表明信息、资源的传播速率相对较慢，所以在洪涝灾害应对实践中，需进一步强化各参与组织之间的协同合作，提高组织协作网络的信息、资源传播调动速度，从而提高灾害应对效率。整体来看，灾害应对组织系统通过不断调整参与组织构成，完善组织间合作关系，实现组织网络与应急任务的适应性匹配，提高灾害应对的适应性治理能力。至此，对命题3进行了有效阐释。

因此，在气象灾害应对实践中，一方面需将气象灾害预警转化为有效的应急行动。通过制定预警指南法律法规，确定各类灾害的预警等级与国民必须采取相应的法定防御措施，提高全社会、全国民的应急管理意识和能力，严格执行预警防御措施，营造自觉遵守、执行和落实预警防御指南的良好社会氛围。另一方面，完善高危预警的联合发布和快速响应机制，完善应急响应法律法规和制度设计，建立制度响应机制，保证相关责任者和管理单位可以依据法律法规自行采取果断措施进行科学响应，而不需要层层等待上级指令，解决应急响应最后一公里问题。

（三）组织角色地位适应性演化测度与分析

通过计算应急管理全生命周期各阶段的洪涝灾害应对组织节点度数中心度，来测度灾害应对关键参与组织角色地位的适应性演化情况，如表5所示。可以发现在洪涝灾害应对过程中，不同阶段参与主体存在巨大差异，不断有新的组织参与进来和原有组织退出，新的互动关系建立和原有关系终止。且同一参与主体在洪涝灾害应对过程中的角色地位、重要程度和网络分布位置随着应急管理全生命周期的发展演化而不断做出适应性调整，其参与的应急任务、联接的互动关系主体和合作强度均不断做出适应性调整。在整个洪涝灾害应对过程中，气象部门作为气象灾害应对最核心的部门，扮演了重要的角色地位，为政府响应级别调整、措施制定和管理决策提供重要参考依据，尤其是在灾前预警阶段，气象部门的度数中心度排名第一。到了灾中应急阶段，由于相关部门未能及时有效落实预警响应措施，郑州应急响应提升至I级的时间已经晚于实际重大险情的发生时间，导致暴雨洪涝灾害爆发以后，相关部门和应急救援力量未能及时参与到防洪救灾和人员救援等应急任务中来，受灾群众第一时间只能依靠自救或互救，所以在此阶段私营地方开放和公众自救发挥了重要作用。直到重大险情(地铁5号线)发生近3小时、（京广北路隧道）20小时后，相关部门和专业救援力量才参与到抢险救灾和人员救援工作中来。进入灾后恢复阶段，各相关职能部门依据各自职责分工开展灾后恢复重建工作，应急管理部门、防汛抗旱指挥部、卫生健康部门、市场监管部门、农业农村部门、国网、通信管理局等相关部门均为城市运行的快速恢复发挥了重要作用。整体来看，灾害应对的关键参与组织随着灾害情景的演化而不断调整，以适应不断变化的灾害情景任务需求，提高灾害应对的适应性治理能力。至此，对命题4进行了有效阐释。

五、结论与展望

本文基于CAS理论思想，将时序维度引入社会网络分析，构建基于应急任务驱动的灾害应对组织网络适应性演化分析框架，以河南郑州“7.20”特大暴雨应对为例，针对应急管理全生命周期的城市洪涝灾害应对组织网络适应性演化闭环循环管理过程展开分析。验证了“事件触发-任务协调-组织构成”的任务驱动型应急组织模式是提高灾害应对效率和适应性治理能力的有效途径，厘清了中国制度场景下应急任务对灾害应对组织协调的内在驱动适应性机制。得出如下结论：

（1）中国场景下灾害应对系统的信息和资源主要分散在不同的政府机构中，需要一个集中指挥控制系统根据具体灾害情境，不断调整任务驱动型应急组织网络模式，提高其对动态灾害情景的适应性能力，实现资源、信息和功能的有效整合。在中国制度场景下，多数的权力、资源和信息集中在少数的中央机构或地方核心领导机构中，在其组织领导下，根据复杂动态灾害情景的变化需求不断调整关键应急任务和任务执行优先级，优化应急任务协调机制。并基于即时灾害情境应急任务需求构建跨层级、跨部门、跨领域的灾害应对组织网络，通过不断优化应急组织网络结构、关系和功能，构建更具动态性、柔性和适应性的应急组织网络。

（2）基于CAS理论思维的任务驱动型应急组织模式，更加注重对灾害情景和内外部环境的适应性能力，通过与即时灾害情境应急任务的动态适应性匹配，提高灾害应对的适应性治理能力。中国制度场景下的应急管理组织模式能够根据具体灾害情景的变化进行集权或分权、自治或合作等的动态调整，通过不断调整优化组织网络结构、关系与功能，与应急管理情景保持动态适应性均衡，提高了应急管理组织系统在复杂动荡环境中的应变能力和适应性治理能力，实现了组织模式的动态适应性转换。

（3）灾害应对不同阶段的应急组织网络结构、关系强度和紧密程度存在巨大差异，不断有新的组织参与进来和原有组织退出，新的互动关系建立和原有关系终止。同一参与主体的角色地位、网络分布位置及其参与的应急任务、联接的互动关系主体和合作程度，均随着灾害情景和应急任务的发展演化做出适应性调整。灾害应对全过程的关键参与组织及其所扮演的角色地位、参与的关键应急任务，均随着灾害情景和应急任务的发展演化而不断做出适应性调整，从而提高灾害的应对效率和适应性治理能力。

（4）基于CAS理论思维构建的“事件触发—任务协调—组织重构”的任务驱动型应急组织模式是提高应急管理组织协调能力的有效路径。当灾害发生时，应急指挥决策中心依据灾害情景确定应急目标，并将应急目标进行应急任务分解，细化为可执行的应急子任务，根据各参与主体的职责和能力进行专业化分工，确定完成各项应急子任务所需的参与主体，从而实现灾害情境应急任务与参与组织网络的适应性匹配。并根据具体灾害情景变化，不断优化应急任务协调机制，依据实时应急任务需求实现组织网络结构的动态适应性重构，通过不断完善组织网络关系、优化组织网络结构，实现应急组织网络模式与应急任务的动态适应性匹配、转换，为我国提高灾害应对的适应性治理能力提供了思路。

本文主要贡献有以下两点：在理论层面，将CAS思维引入灾害应对组织网络系统，构建了基于应急任务驱动的灾害应对网络适应性演化分析框架，运用社会网络分析方法测量了中国制度场景下应急任务驱动的灾害应对组织网络的适应性治理能力，为研究应急网络的动态适应性演化过程提供了思路，丰富了我国应急管理协调相关理论。在实践层面，基于中国制度场景下提出了提高政府灾害应对效率和适应性治理能力的“事件触发—任务协调—组织重构”的任务驱动型应急组织模式，厘清了中国制度场景下应急任务对灾害应对组织协调能力的内在驱动适应性机制，为提高国家应急管理组织协调能力指明了方向。基于研究结论，提出了提高我国应急管理协调能力，防范、应对重大突发事件能力的对策建议，对于预防处置同类灾害事件，完善相关应急预案和制度，提高我国灾害适应性治理能力具有重要的现实意义。

但是，由于数据、资料等方面的限制，本研究也存在一定局限。一方面，文本数据多是基于媒体公开报道和政府部门公布的信息数据，缺乏城市特大暴雨洪涝灾害应对的全面信息数据资料。未来，可通过拓展信息搜集渠道、深入政府相关部门访谈等多种方式获得更为全面的数据资料，进一步深化研究。另一方面，不同灾种和类型的灾害事件，其应急网络存在较大差异，在未来需进一步拓宽对于应急网络的真实研究场景，从而深化应急管理组织协调的研究。

本期来源：《公共管理学报》2022年5月12日网络首发

编辑：邹彤彤

校对：蔡龚涛

审核：光 涵

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