政策变迁中的反馈机制:一个“理念-工具”分层框架——以我国义务教育阶段“减负”政策为例

摘要

政策变迁受到多重政策反馈机制的影响，基于政策构成角度建构起政策变迁中的“理念-工具”双层反馈框架，试图揭示政策理念层和工具层反馈机制对政策变迁的形塑效应。政策的延续受到理念和工具两个层面的反馈影响，当理念和工具都呈现出负反馈时，则政策难以延续；当理念和工具存在正负反馈差异，政策是否延续以及何种程度的延续受到工具和理念层面反馈机制耦合状况影响。以我国义务教育阶段“减负”政策变迁为例，本文探讨了理念层面正反馈和工具层面负反馈下的回应性政策变迁模式，即在稳固的信念体系下调整政策工具以回应政策工具失效和环境新变化。对反馈机制进行分层有助于深入政策变迁中反馈机制的复杂性和交互性，增强对政策变迁中的“变”与“不变”的理论解释力。

作者简介

熊烨：南京信息工程大学环境与健康研究院研究员、应急管理学院讲师。

文章结构

一、问题提出

二、文献回顾

三、政策变迁中的“理念工具”双层反馈框架

四、案例分析：中国义务教育阶段“减负”政策变迁

(一)案例选择与资料来源

(二)我国义务教育阶段“减负”阶段概述

(三)联盟扩张与信念扩散：义务教育阶段“减负”政策理念的历时强化

(四)匹配失准和结构失衡：教育减负政策弱化的政策工具检视

(五)理念与工具反馈“鸿沟”:义务教育阶段“减负”政策的回应性变迁

五、结论与讨论

1 问题提出

在向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进的历史关头，亟须总结我国公共政策实践的演化规律，以增强回应治理重难点问题的能力。面对一些长期存在的治理难题，如跨流域治理问责、基层条块冲突等，难以通过某一时期的一项政策“毕其功于一役”，受环境高度复杂化和知识有限性等诸多因素限制，政策调试与变迁成为现代国家治理的一种常态。大量的政策过程理论都致力于解释政策变迁发生的必要条件和过程，政策变迁通常被视为政策子系统外部或内部冲击的产物，外部的冲击包括社会经济条件、政权因素等，内部的冲击则包括政策学习、注意力转移等。西方的政策反馈研究认为作为政策子系统变化产物的政策本身也可能充当一个变量，对政策子系统产生冲击，并通过政策反馈过程影响后续的政策变迁。政策反馈研究重新定义了政策与政策环境的因果关系，政策不仅是外在环境的产物，还受到时间序列上前政策反馈机制的影响，这为理解长时间段针对某一问题的系列政策的演化机理提供了新视角。然而，政策变迁的复杂性决定了政策反馈机制的多重性，在一项政策变迁中可能存在多重反馈机制，这些反馈机制的耦合决定了政策的动态演变。新时代的政策制定需要建立在政策反馈效应的把握基础上，探索我国政策变迁中反馈机制的层次划分及其耦合效应成为本研究的核心关注。

2 文献回顾

大多数政策过程理论聚焦政治环境和利益集团来解释政策的形成，而产生于20世纪80年代的政策反馈理论(policy feedback theory, PFT)为政策过程研究提供了“反馈效应”的新维度。政策反馈建立在“政策创造政治的经典命题上，并假设公共政策可以通过政策子系统反馈来影响未来的政策方向。在“时间T1”创建的政策可以重塑国家能力和社会团体及其认知和行为，进而对“时间T2”的政策产生影响。大大小小的政策变迁意味着政策设计的变化，政策设计可以创造或加强与政策影响群体相关的社会结构，促进或阻碍政治参与，塑造政策的实施。政策反馈研究专注于理解政策的稳定性和变动性，试图研究一项现存的政策如何影响政治进程，以及这些政治因素随着时间的发展如何反馈到政策中。

当前国外的政策反馈研究在以下几方面取得了进展：第一，阐释了政策反馈的具体机制。在政策反馈机制诸多分类研究中，皮尔森(Pierson)的资源激励机制和解释机制分类最具影响力。所谓资源激励机制指的是政策形成了物质资源的分配，从而激励支持或者否定某项政策，学者们阐释了资源激励机制对行动者可支配资源、决策影响力、政治行动动机的影响。解释机制则指的是通过政策的再解释来影响决策者和目标群体对政策的反应。例如，一项政策的设计方式可能影响其对目标群体的可见度，使行动者更容易或更难以理解政策是如何影响他们的。第二，区分了正反馈(自我强化)和负反馈(自我削弱)两种类型。早期的政策反馈文献主要集中与识别产生正反馈效应和自我强化政策轨迹的机制，威弗(Weaver)的研究表明那些长期运行的政策会对政治和决策环境产生影响，如推动新的利益集团的生长，改变当前的政策工具和设置，撼动维持现状的政治策略。帕塔什尼克(Patashnik)和泽利泽(Zelizer)则认为政策反馈效应会随着时间演进发生变化，由于动员导致的反应性反弹，在政策执行的早期阶段，自我削弱的反馈效应会更强。雅各布斯(Jacobs)与韦弗(Weaver)试图对各种自我削弱的政策反馈过程进行分类，包括由政策环境变化导致已经动员起来的社会利益受损、战略精英和厌恶损失的大众之间的互动、改革备选方案的扩大。还有学者研究证明不同的反馈机制可以在同一政策中同时运行，由于自我强化(或积极)反馈，政策的某些方面可能难以撤销。然而，由于受到自我破坏(负面)的反馈，其他方面可能容易受到削减，从而开辟了反馈研究的新领域。第三，探讨了作为因变量的政策分层。多格伯格(Daugbjerg)和凯(Kay)批判政策反馈文献将政策作为一个单一的复合变量，而不区分政策的不同层次，以及不同层次的反馈过程对政策总体轨迹的影响，他们试图通过分解政策的组成层次来探讨积极和消极政策反馈的相互作用，以深化对作为因变量的政策反馈的理解。还有学者指出反馈在政策的不同层面的作用可能不同，试图区分政策反馈对不同政策子元素(工具、目标、和工具标度)的影响。

近年来国内学者开始关注政策反馈议题，如有学者建构了“工具-叙事-反馈”的行为公共政策的研究框架，试图揭示政策工具形塑个体观念和行为的动态机制及其对宏观政策变迁的反馈效应。此外，有学者应用政策反馈的理论工具解释我国的政策现象，郭跃等研究了“过去的政策”通过资源效应和解释效应影响政府人脸识别技术的采纳;翟文康等研究认为政策反馈的解释效应和资源效应导致我国医疗卫生政策钟摆式变迁;郭磊则探讨基本养老保险政策反馈机制对企业年金的影响;还有学者基于政策反馈理论研究了智库评价中的知识与政策的映射关系。整体而言，国内的政策反馈研究尚处于起步阶段，目前只有少数的学者引入国外的政策反馈理论分析国内的政策现象，对于中国政策变迁中复杂的政策反馈机制依然有待于深入探讨。

综上，政策反馈研究作为政策科学中的经典议题，经历了政策路径依赖阶段、正负反馈机制阶段，朝着精细化的政策分层阶段发展。早期的政策反馈研究聚焦于政策反馈对政策的自我强化作用，有助于解释政策制定中的路径依赖现象。而政策负反馈研究则关注到政策的自我削弱效应，有助于解释政策的终结。在现实世界中，有一些政策既存在过去政策的“影子”又存在变更的内容，这意味着政策的变迁并非单一受到正向或负向的反馈机制的作用，在一项政策变迁中可能同时存在多种反馈机制的作用，这些反馈机制既可能是同向的也可能是反向的。为此，国外已经有学者开始倡导对政策作进一步的分解，以深入探讨多重复杂反馈机制对政策的形塑作用。本研究试图跟进国外政策反馈研究动态，对我国政策变迁中的政策反馈机制进行分层，结合我国的政策案例，发掘我国政策变迁中多层反馈机制对政策变迁的影响。

3 政策变迁中的“理念工具”双层反馈框架

政策反馈既包括强化政策的积极反馈，也包括削弱政策的消极反馈。政策复杂性使得一项公共政策可能受到多重反馈机制影响，既包括正面的也包括负面的，这些反馈将以不同的方式影响同一政策的不同元素。然而，当前的大多数政策反馈文献采取的是一种高度聚合的政策定义，将其定义为一个单独的政策工具、一项立法或者一项政策制度这无疑限制了对一项政策中多重反馈机制的理解把握，为此，我们可以从政策构成的角度开展政策反馈机制的层次划分。

霍尔(Hall)在政策范式的研究中区分了理念、工具和工具校准(instrument settings)三个层面，他将政策范式定义为“一个思想和标准的框架，它不仅具体规定了政策的目标和可以用来实现这些目标的工具，而且还规定了这些目标所要解决的问题的本质”。观念层面指的是世界是怎样和/或应该怎样的基本概念，即支撑政策的观念。工具层面规定了政策目标和实现的战略——即政策工具的组成，工具校准则指的是有关(如与补贴相关的资金水平)工具更具操作性的决策。近年来，学者们试图进一步拓展霍尔的研究，如卡修(Cashore)和豪利特(Howlett)明确了政策目的和政策手段之间的区别，以及抽象层次之间的区别，政策被分解为三个层级：最抽象的层级，包括广泛的目标和指导使用何种类型政策工具的逻辑；项目操作化层级，包括正式的政策目标和政策工具；落地措施层级，包括具体的政策设定和工具设置标准。政策成分的分类方法已经被应用于比较政策分析领域，而这也为政策反馈分层提供了参考借鉴。

在霍尔的政策三要素分类框架上，本研究进一步提炼出政策反馈中的理念反馈和工具反馈两分法。政策理念既体现在认知层面，也体现在规范性层面。通过定义政策问题的性质和原因，理念构成公共政策的认知层面，为思考如何解决问题奠定了基础。除了认知功能外，政策理念还发挥着定义什么样的政策行动在道德上是恰当的，例如哪个群体有资格获得福利。政策效果的评价通常以有利于政策理念、承诺或利益的方式作为标准，而政策的利益或成本的实际分配却常常不被认识到。政策反馈的运行建立在决策者能够获得信息，具备集体行动的能力和政治意愿等一系列假设基础上。政策理念提供了政策的叙事方式，从认知层面和规范层面限定了合法合规的政策行为。

政策工具则是“政府当局运用其权力以确保支持、影响或阻止社会变革的一套技巧”。胡德(Hood)基于信息、权威、财政、组织四种治理资源将政策工具划分为信息工具、管理工具、经济工具、组织工具，这种政策工具分类法在过去30年获得广泛的应用。不同类型的政策工具产生了切实可感知的分配效应，政策制定者和其他利益相关方以支持、反馈或忽视的形式回应。霍尔的政策工具校准(instrument settings)维度则指的是使用法律力量的程度、经济激励的强度、信息传播的数量以及政府结构和组织变化的程度。工具校准决定了工具效果的强度，通过工具校准，政策制定可以放大或减弱工具的影响，这反过来又会影响到反馈效果的强度。但就反馈而言，很难在经验上将工具反馈和工具校准的反馈清晰区分开。工具校准反馈是工具反馈的一部分，它会影响工具效果的强度，从而影响政策工具反馈的强度。因此，本研究在霍尔的政策三要素分类基础上做了一下简化调整，将工具反馈和工具校准反馈统合为工具反馈，建构起政策反馈“理念-工具”分层框架。

通过区分政策的理念和工具层次，为打开政策反馈的黑箱，深入理解政策反馈中的多重机制交互性提供了可能，不仅有助于超越现有文献中存在的消极反馈产生支持破坏，积极反馈产生自我强化的两分预设，还有助于解释同时存在正反馈和负反馈的复杂性政策变迁现象。如图1所示，T1公共政策作用于政策子系统所处的政策情境，通过政策理念层面和政策工具层面的反馈机制对T2的公共政策产生影响。既不同于立足反馈向度的正负反馈的两分法，也不同于立足中介机制的解释机制和资源激励机制分类法，立足政策构成层面的政策反馈分类法打破了将政策视为“铁板一块”的假设，为探讨政策反馈下的政策“变”与“不变”提供了可能性。事实上，无论是政策理念层面还是工具层面都存在正负反馈的可能，也可能受到解释机制和资源激励机制的影响，这意味着基于政策构成的反馈分类可以和其他两类分类法并存于一项政策变迁的分析中。

在对政策反馈做出“理念-工具”分层的基础上，提出本研究的基本命题：政策的延续受到理念和工具两个层面的反馈影响。如果理念和工具都呈现出负反馈，则政策难以延续；如果理念和工具存在正负的反馈差异，则政策是否延续以及何种程度的延续(整体还是局部)受到工具和理念层面反馈效应的耦合状况影响。理念层面和工具层面反馈的向度差异构成政策反馈“鸿沟”，由此形塑出政策变迁的不同形态。在“理念-工具”双层反馈模型中，存在以下两种反馈“鸿沟”:一种是“理念正反馈-工具负反馈”，由政策工具设置不合理导致的政策低效并不能撼动获得主导性地位的政策理念，受文化传统传承、倡议联盟作用、社会公众认知、社会问题刺激等诸多因素的作用，一项低效的公共政策依然能够在理念层面获得正向的反馈，此种类型的反馈鸿沟下容易产生工具回应性政策变迁，即在稳固的政策理念下的挑战政策工具回应外在环境；另一种是“理念负反馈-工具正反馈”，比较典型的是危机情境下带有“人治”色彩的公共政策(例如河长制)，这类应急的政策与常规情境下的法制化民主化理念存在差异，但是在政策工具层面存在可圈可点的地方，显现出政策绩效的潜能，此种类型的反馈鸿沟则容易产生政策工具扩散型政策变迁，产生于特定情境下的政策工具扩散到其他情境，在扩散的过程中实现“再”情境化，催生出一些体现特定工具色彩的政策，如河长制扩散到森林、湿地等领域，诞生了林长制、滩(湾)长制。

4 案例分析：中国义务教育阶段“减负”政策变迁

(一)案例选择与资料来源

义务阶段学生课业负担过重是我国教育发展中长期存在的问题。自1977年恢复高考以来，义务教育阶段减负政策就开始陆续出台。一轮轮的“减负”行动在一定程度上也反映了“减负”政策效果不尽如人意，甚至陷入“越减越重”的尴尬境地，“史上最严”的政策标签频频被打破。从政策绩效反馈的角度来看，低效的政策绩效通常会产生负反馈，在一定时期的自我削弱后导致政策的终结。然而我国义务教育阶段的“减负”政策则呈现出“成效弱化-政策加码”的特点，尽管以往的“减负”政策并没有实现较高的政策绩效，但“减负”这一政策议题依然获得越来越多的政策关注，诞生更多的“减负”政策，这意味着我国义务教育阶段“减负”政策变迁存在明显的“理念-工具”反馈向度差异，成为我们分析政策变迁中不同向度反馈机制耦合效应的合适案例。政策变迁研究需要长时间的政策资料分析和历时比较，单案例追踪分析在长时间段过程呈现上具有优势，因此本文试图通过对我国义务教育阶段“减负”政策的追踪分析来探索理念、工具反馈机制对政策变迁的形塑作用。

政策文本作为政策实践的文本载体，成为我们回溯我国义务教育阶段“减负”实践的重要文本素材。以1977年我国恢复高考制度为起点，我国的教育驶入了发展“高速路”，教育“减负”议题也开始成为一个广受关注的公共性议题。本研究以恢复高考至今的15项教育政策文本1为分析样本，揭示我国教育减负政策变迁中的政策反馈逻辑。由于减负政策数量庞大，本研究收集政策文本按照以下两个标准：其一，中央层面(国务院或教育主管部门)的政策文本，以凸显政策的权威性代表性；其二，针对“减负”的专门政策，涉及“减负”的综合性政策汗牛充栋，本研究只选择标题中含有“减负”的政策文本，以突出政策的聚焦性和代表性。此外，为了揭示义务教育阶段“减负”理念的历时强化，还收集整理了历届党政领导人讲话、知网文献、教育行业研究报告等资料。

(二)我国义务教育阶段“减负”阶段概述

恢复高考至今，我国义务教育“减负”大体上可以划分为四个阶段：(1)第一阶段(1978—1990年)，以缓解升学压力为重心。在追求升学率的驱动下，各地区出现了增加教学时间、增加教材、增加考试等现象，1978年，邓小平同志在全国教育工作会议上指出“学生负担太重是不好的，今后仍然要采取有效措施来防止和纠正”。1983年教育部发布《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定》(试行)，成为恢复高考以来，教育部第一次面向普通中学下达的专项减负令。1988年，原国家教委又颁布了专门针对小学生的专项减负令，减负焦点指向课业负担过重。这一时期的减负重心在于纠正恢复高考后盲目追求升学率的教育风气，但这一时期的减负政策更多停留在“负担”外在表现层面，尚未深入中小学生负担过程的深层原因。(2)第二阶段(1991—2000年)，以推进素质教育为重心。1993年，中共中央、国务院发布《中国教育和发展纲要》明确提出应试教育转向全面提升国民素质的轨道，首个以推进素质教育的减负政策文件《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》得以推出，这标志着“减负”迈入了素质教育为重心阶段。“减负”作为全面推进素质教育的突破口，再次受到教育行政主管部门的高度重视，这一阶段的“减负”不仅关注到行为干预层面，还深入思想观念层面。(3)第三阶段(2001—2017年)，深化基础教育课程改革为重心。2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，重申了“减轻中小学生过重的课业负担”的要求，《基础教育课程改革纲要》继而得以颁布，预示着我国减负迈入了以“基础教育课程改革”为重心阶段。建立科学合理的基础教育课程体系是“减负”的关键，这一阶段的“减负”致力于解决基础教育在课程内容和课程实施上存在的一系列问题，承载着基础教育课程改革的历史使命。(4)第四阶段(2018年—至今)，全方位全过程“减负”阶段。2018年是改革开放以来关于中小学减负政策最密集的一年，教育部等四部委办公厅联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，将治理校外培训机构提上了议程；2021年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》表明我国对校外培训的规制达到了前所未有的强度。这也意味着义务教育阶段的“减负”迈入了全方位全过程阶段，“减负”范围由课内、校内扩展到校外，政策主体由教育主管部门升级到多部门联动，责任主体从学校拓展到政府、家庭与社会。

(三)联盟扩张与信念扩散：义务教育阶段“减负”政策理念的历时强化

倡议联盟是指具有某种共同信念体系的政策行动者群体或政策共同体，基于共同的信念体系开展长期的深度协调和合作。萨巴蒂尔将信念体系建构为一个具有等级特性的三维结构，处于最高层级的深层核心信念指的是本体论层面(世界的本源、人性善恶等)的认识，对自由、平等、正义等主要价值的优先排序等；第二层级的政策核心信念则包括贯穿政策子系统中的联盟的基本行为规范和因果认知，包括政策工具的优先性、基本的价值偏好、对问题的感知等的认识；处于最低层级的次要方面则指的是对具体的制度设计、行动者表现的评价等工具性认知。借助政策倡议联盟框架的理论工具，义务教务阶段“减负”政策的发展受到倡议联盟的推动。从信念体系结构来看，人本主义价值观是义务教育阶段减负的核心信念，发挥人的主体性，促进人格完善，实现人的全面发展是其基本诉求，政策核心信念则是通过教育政策的设计来全面提升学生的素质，次要方面的信念则包括教学管理规范化、学生评价等方面的具体化认知。

在关键政策企业家的推动下，我国义务教育阶段减负倡议联盟不断扩张，与之伴随的是减负理念的历时强化。教育作为国之大计，受到党和国家领导人的高度重视，从近几届国家领导人针对教育的讲话可以看到“减负”政策所蕴含深层理念的发展。高考制度恢复之初，盲目追求升学率导致随意砍掉某些课程、挤占节假日的情形，邓小平有关“减负”的讲话主要体现的是关注学生身心健康的理念。随着对学生身心发展规律的认知的把握，江泽民有关讲话体现了发展素质教育的教育理念。胡锦涛所做党的十七大报告则将“减负”作为一项重要的教育改革任务提出，将其作为改善民生的社会建设内容。习近平总书记针对教育的系列讲话则体现的是立德树人、教育公平的理念。尽管义务教育阶段“减负”政策目标具有延续性，但政策企业家对教育的认知却在不断地发展，推动着减负政策目标获得更多的认同(见表1)。

在政策企业家的推动下，我国政府系统内部逐渐形成了稳定的“减负”政策倡议联盟。从我国“减负”政策发文单位来看，2018年之前的“减负”政策主要由教育主管单位教育部和国家教委颁布，2018年以后的一个鲜明特点就是联合发文，例如2018年2月教育部办公厅、民政部办公厅、人力资源社会保障部办公厅、工商总局办公厅联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，2018年12月教育部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、市场监管总局、广电总局、全国妇联九个部门印发《关于印发中小学生减负措施的通知》。由此可见，义务教育“减负”已经由教育行政主管部门扩展到其他政府职能部门。

对义务教育阶段“减负”的关注不仅局限在政府系统内部，学术界的关注热度也持续不减。截至目前(2021年12月4号)，以“教育”“减负”作为“篇名”关键词在知网开展检索，对义务教育阶段“减负”开展论述和建言献策的文献高达946篇，高频主题分布涵盖素质教育、减负增效、心理负担等，倡导义务教育阶段“减负”的代表性观点包括：课外补习的社会再生产功能日益突出，政府需要出台措施控制削弱课外补习再生产作用;教育中的资本扩张危害到了学生身心健康、家庭幸福度、学校教学秩序、社会的教育价值观以及教育公平和教育质量，需要完善对教育中资本的治理;课业负担过重问题已严重影响学生成长和教育生态，要制订科学的成长标准，弱化及后移基础教育阶段的教育竞争。

作为政策直接相关方的学生、家庭对于“减负”则显现出诉求和行动的矛盾。一方面，学生、家庭在日益激烈的考试竞争中身心俱疲，耗费了大量的时间和金钱成本，存在“减负”的诉求。薛海平、刁龙还通过2008—2019年人民网地方政府领导留言板留言数据分析了课外补习网络舆情，每年大概有75%留言反映学业负担问题，60%的留言反映了经济负担问题。此外，他们还通过百度指数数据的研究认为“国民对于课外补习的情绪是激烈的，对于课外补习整改的态度是支持的”。另一方面，出于对稀缺教育资源和学历加持的追求，作为理性个体的学生和家庭在行动上又积极参与“增压”的恶性循环。尽管这种矛盾受到教育资源供需、社会人才需求、人才评价等复杂因素的影响，短时期内仍然存在，但在政策规制和宣传倡导下，支持“减负”的素质教育理念不断在考生及家庭中传播，支持“减负”的立德树人、教育公平的教育理念逐渐在基础教育生产主体的学校中扩散。

综上，我国义务教育阶段减负受到共享“减负”信念系统的倡议联盟的推动，“减负”倡议联盟从早期的教育行政主管部门扩展到政府系统内其他部门以及学术界，并呈现出向生产者和利益相关方扩展的趋势，与政策倡导联盟扩张相伴随的是义务阶段“减负”理念的不断扩散。

(四)匹配失准和结构失衡：教育减负政策弱化的政策工具检视

所谓的政策工具就是达成政策目标的手段和方式。作为政策科学的重要研究领域，政策工具研究是政策过程分析在工具理性层面的发展与深化。如何对政策工具进行分类则是一个基础性问题。豪利特和拉米什(Ramesh)根据政府干预程度差异开展政策工具分类，将政策工具置于完全自愿和完全强制为两端的轴线上，划分出自愿性、混合型和强制性三大政策工具类型。义务教务阶段“减负”作为一项涉及政府、社会、市场的复杂性公共政策问题，不仅需要发挥政府权力的强制性干预，更需要广泛的社会合作，政策工具的强制性程度成为我们观察政策演变的轴线。因此，本研究采用豪利特和拉米什的政策工具三分法，但在二级政策工具类目上则需要根据义务教育阶段“减负”的特点做出相关调整，具体如下页表2所示。

本文借助质性数据分析软件Nvivo对收集到的15项“减负”政策开展内容分析，以政策工具分类框架作为节点开展编码，共形成了1004个编码参考点，应用软件查询功能形成我国恢复高考以来四个阶段政策工具状况统计表。从下页表3可以发现我国义务教育阶段减负政策工具使用上存在结构失衡问题，这种使用失衡不仅表现在强制性、混合型、自愿性一级类目结构上，还表现在一级类目下属二级类目的结构上。

1978—1990年，强制性政策工具占比62%，混合型政策工具占比31%，自愿性政策工具占比6.7%。在强制性政策工具中占比最多的是规制，占比高达26.7%，包括对学生优秀的评定、课程大纲、考试安排、升学补习等方面制度性规定，此外，混合型政策工具使用最多的是劝诫，占比达到22.2%，主要针对各级教育行政部门和学校。此阶段的“减负”主要依靠规制和劝诫，自愿性政策工具比例极低。1991—2000年，这一阶段的“减负”政策工具总体上延续了上一阶段的格局，依然以规制和劝诫为主，增加了资源投入工具的使用，教师素质和办学条件对于减负的作用受到一定程度的重视，此阶段自愿性工具空缺，体现了国家行政权力的干预较之上一阶段有所强化。2001—2017年，此阶段使用最多的政策工具是规制和评定检查，在加强招生管理、培训管理、教学管理等方面建章立制的同时，强化了对“减负”的行政督察，建立起问责机制，与此同时，劝诫的比例有所下降，家庭、社会的作用受到关注。2018年至今，政策工具数量达到了历史新高，强制性、混合型、自愿性三大类数量都得到的较大增长，这意味着义务教育阶段减负受到的政策关注度大幅提升。此阶段的政策工具结构以强制性政策工具为主，占比达66%，混合型政策工具次之，占比23%，自愿性政策工具所占比例有所增长，达11%。此阶段一个新特点就是加大了对校外培训机构的规制，“减负”已经不再局限在学校，而扩展到校外和家庭。在加强校内校外主体规范管制的同时，重新增加了对劝诫的使用，以强化对学校、校外培训机构、教师、家长进行软性的引导。加大了“减负”中家庭、社会作用的关注，开始了对家校社协同机制的探索。综上，我国义务教育阶段“减负”政策历经四个阶段的发展演进，尽管自愿性政策工具的比例有所上升，但总体上依然存在“一大两小”的结构性失衡问题，在强制性政策工具内部也存在二级类目失衡问题，规制工具的高比例，意味着我国义务教育减负高度依赖行政权力。

不同历史时期的义务教育阶段“减负”存在其特殊性，从四个阶段的政策目标和政策工具匹配来看，我国义务阶段“减负”存在政策工具的目标导向失准问题。如图2所示，我国义务教育阶段减负在政策工具的使用上存在路径依赖，呈现出“强制性>混合型>自愿性”圈层固化形态。

第一阶段(1978—1990年)的“减负”以缓解升学压力为重心，对于纠正一些学校盲目追求升学率，“只抓考分、忽视德育和体育……只抓毕业班，忽视非毕业班”，产生了积极的效果，但“文化大革命”后整个社会对学历需求的爆炸式增长，不纠正社会“唯学历论人才”的社会观念，仅仅依靠对教学单位的规制和劝诫没有深入“学生负担”的社会心理根源，难以彻底实现“减负”的最终目的。

第二阶段(1991—2000年)的“减负”以推进素质教育为重心，素质教育的推行表明政策主体的人才观达到新高度，这一阶段的政策工具以规制和劝诫为主，规制只是为素质教育提供了教学管理上的最低标准，如控制竞赛次数、上课时间等，而对于学生德、智、体等诸方面的发展则主要以劝诫的方式推动，对于素质教育至关重要的资源投入和家庭社会作用则没有得到足够的重视。

第三阶段(2001—2017年)的“减负”以基础教育课程为重心，基础教育课程改革本质上是供给侧改革，有助于减轻学生校内课程的负担，但对旺盛的教育需求则影响甚微。尽管1999年我国高职开启了扩招的步伐，高校录取的比率不断提升，但是重点高校为标志的优势教育资源依然极为稀缺。统计数据显示，2017年“985”大学录取率最高的省份为天津，录取率为5.81%，20个省份“985”高校录取率低于2%，25个省份“211”高校录取率低于10%。需求催生了以“应试”为导向的校外培训市场，2017年我国K12在线教育市场规模达到298.7亿元，增长率达51.8%。整体而言，此阶段以规制和评定建设强制性为主，主要针对的是基础教育供给主体的公立学校，而对于校外培训机构的规范化管制则较为滞后，导致出现“校内减负，校外增负”的情况发生。

第四阶段(2018年至今)的“减负”力度空前，减负政策的数量、政策发文主体的层级都达到了新的高度。教育部等九个部门联合发文预示着我国义务教育阶段减负迈入了系统整治阶段。这一阶段强制性政策工具依然占据着主导地位，规制的对象既包括学校也包括校外培训机构，与此同时还通过劝诫工具引导学校做好课后服务以及家庭履行监护责任。整体而言，当前我国义务教育阶段减负政策工具朝着多元化方向发展，但目前依然处于“一大二小”的阶段，全方位全过程的“减负”不仅需要政府系统内各职能部门的通力协作，还需要建立起广泛的政府、学校、社会、市场协同机制。我国当前的政策工具结构与“减负”目标靶向上依然存在一定的校准空间。

综上，我国义务教育阶段“减负”政策在工具层面存在结构失衡和目标失准问题，在政策工具层面表现出负效应，即政策工具难以充分支撑起“减负”的目标。尽管近年来，我国针对义务教育阶段“减负”的政策工具已经朝着优化的方向发展，但工具结构和目标靶向上依然存在改进的空间。

(五)理念与工具反馈“鸿沟”:义务教育阶段“减负”政策的回应性变迁

自高考制度恢复以来，我国义务教育阶段“减负”经历了40多年的历史，从长时间段来看，呈现出“成效弱化-政策加码”的怪象，这种现象的产生可以从政策反馈视角做出新的解答。一方面，在“减负”政策倡议联盟的推动下，减负政策所内涵的人本主义、素质教育的信念实现了政策社群向学术界、社会群体的扩散，在政策学习机制作用下，“减负”理念在正反馈中得到强化；另一方面，我国义务教育阶段“减负”的政策工具存在结构失衡和目标匹配失准问题，难以支撑政策目标的实现，没有实现预期的政策效能，我国义务教育阶段“减负”政策在工具层面表现为负反馈。本研究将政策工具和政策理念的正负反馈差异称之为“反馈鸿沟”，这种鸿沟短时期内难以消弭，成为我国义务教育阶段减负政策变迁的内在驱动力。尽管我国义务教育阶段减负的政策目标延续了数十年，但政策却在不断地推陈出新，这意味着我国义务教育阶段减负政策并非一成不变的政策延续，而是处于变迁之中。倡议联盟分析框架认为政策变迁主要来自四条路径：一是外部因素，包括相对稳定的因素和外部事件，尤其是外部事件为政策变迁打开了机会大门；二是政策学习，发生在联盟间的政策学习只对联盟的次级层面信念产生影响；三是政策子系统内部事件，主要是指当前子系统实践中的失败；四是联盟间的妥协达成协议。我国义务教育阶段减负受到党政权威政策主体为中心的“减负”倡议联盟的主导，并没有呈现出明显的联盟之间的竞争和辩论。我国义务教育阶段的“减负”政策变迁表现为“减负”倡议联盟回应政策工具失效和环境新变化的过程，本研究将这种变迁称之为回应性变迁。回应性变迁发生在单一强势政策倡议联盟主导的政策场域中，在政策目标稳定的情形下，理念的深化与政策工具的低效驱动着政策的回应性调整。

如下页表4所示，随着政策企业家对义务教育阶段“负担过重”问题认识的逐步深化，我国义务教育阶段“减负”理念呈现出历时强化的趋势，从早期的为了身心健康减负逐步发展到素质教育、改善民生、教育公平更高阶段。整体而言，这一阶段的政策变迁表现出理念正反馈和工具负反馈下的回应性特点：第一阶段“减负”政策回应的是恢复高考后盲目追求升学率的风气，在政策工具上以对教学单位规制和劝诫为主。第二阶段“减负”政策回应的是应试教育的弊病，在政策工具上除了规制和劝诫外，还增加了资源投入工具的使用，资源投入工具主要受到理念正反馈的影响，即为了推动素质教育需要增加资源投入。第三阶段“减负”政策回应的是基础教育课程内容和实施上的问题，评定检查政策工具主要受到理念正反馈机制的影响，改善民生需要强化基础教育的规范，自愿型政策工具的出现则更多体现的是工具负反馈机制的作用，过去一直沿用的强制性工具暴露出局限性，没有充分发挥出家庭、社会的作用，因此，自愿性政策工具的作用受到关注。第四阶段“减负”政策回应了校外培训乱象，校外培训规制工具主要受到理念正反馈的影响，在教育公平理念的引领下，这一阶段的减负将范围从校内扩展到校外。而这一阶段自愿性工具的增加则是理念正反馈和工具负反馈耦合的产物，强制性工具的局限性进一步凸显，而全方位、全过程系统整治的减负理念需要自愿性政策工具的支撑，在双重驱动下，这一阶段的自愿性政策工具比例有所增加。

我国义务阶段教育“减负”政策变迁体现出以下特点：第一，政策学习的历史性和社会性。不同于多个倡议联盟之间互动性学习，“减负”政策倡议联盟的政策学习更多的是面向历史和社会，聚焦与历史上“减负”的经验以及社会环境的变化，这种学习通常具有自发性和反思性，与多个联盟之间抗辩式学习存在本质上的区别。第二，变迁形态上的渐进性。尽管随着外在环境的变化，我国义务教育阶段“减负”政策出现了一些新的举措，但在深层信念和政策信念上依然存在高度的稳定性，变化主要集中在次要层面信念，包括一些具体的制度设计和考评政策层面的认识。第三，政策变迁存在路径上的依赖。尽管“减负”政策主体的层级不断提升，政策的数量和规制的强度不断增加，但从政策工具结构的历史来看，我国义务教育阶段减负政策工具的“一大二小”结构并没有彻底的变革。在“减负”这样旷日持久的战役里，过于依赖政府的强制性行政力量，而市场、社会的潜力尚没有得到充分的发掘。长时间段来看，义务教务阶段“减负”的政策工具的失衡和目标失准问题正在改观，但目前依然没有达到一个优化的状态，这也意味着我国对于义务教育阶段“减负”依然处于探索中。第四，政策变迁模式的长时间持续性。义务教育阶段“减负”的高度复杂性决定了我国当前的“减负”政策并非这一问题的终极答案，当前政策的一个阶段性特点就是对校外培训乱象的回应。随着我国经济社会环境的变化，可以预见未来依然会出现新的问题，回应性政策变迁为未来的变化预留了空间，这意味着回应性政策变迁模式依然会在较长时间段存在。第五，政策试验成为重要的政策推动方式。不同于理性决策模式下的政策照搬执行，回应性政策制定存在明显的试验特性。面向高度复杂性和异质性的区域政策情境，纲领性政策文件明确了政策目标和方向，在具体的方案上依然存在探索空间，政策试点、政策试验在回应性变迁中得到更多的应用，如最近九个城市的“双减”试点。

5 结论与讨论

政策反馈为分析政策稳定与变迁提供了新的理论视角，本研究反思了正负反馈带来政策强化和削弱的线性对应关系预设，将政策结构分层的观点引入政策反馈分析，建构起政策变迁中的“理念-工具”双层反馈框架，试图揭示政策理念层和工具层反馈机制对政策变迁模式的形塑效应。以我国义务教育阶段“减负”政策为例，初步检验了“理念-工具”双层反馈框架的解释力。义务教育阶段“减负”政策在我国已经存在了40多年，在“减负”这一相同的政策目标下，一系列相关政策相继出台，在政策成效不理想的情形下进入不断“加码”的循环。从理念层面反馈来看，我国义务教育阶段“减负”理念呈现出正反馈，从早期的学生身心健康理念提升到教育发展规律、民生改善、教育公平等更高水平。但在政策工具层面却存在匹配失准和结构失衡问题，难以充分支撑起“减负”目标的实现，呈现出负反馈，负反馈推动了政策工具层面的变迁。政策理念的正反馈和政策工具层面的负反馈形成了义务教育阶段减负政策反馈中的“鸿沟”。政策工具层面的负反馈并不能破坏减负倡议联盟的深层核心信念和政策核心信念，仅仅影响到次要层面的信念。理念和工具的反馈鸿沟形塑了我国义务教育阶段“减负”政策的回应性变迁模式，即在稳固的信念体系下调整政策工具以回应政策工具失效和环境新变化。政策的延续性取决于多个层面反馈机制的耦合，单一工具层面的负面反馈并不必然带来的政策削弱或终结，这也启发政策反馈研究需要一种复合化的研究立场。对反馈机制进行分层有助于发掘政策变迁中反馈机制的复杂性和交互性，增强对政策变迁中的“变”与“不变”的理论解释力。“理念-工具”的反馈分层框架只是本研究的一个初步尝试，义务教育阶段减负政策变迁仅仅代表的是理念正反馈和工具负反馈的类型，依然存在其他的分类法和机制解释，有待于进一步的发掘与探索。

本期来源：《公共管理与政策评论》2022年第5期

编辑：王丹杨

校审：牛坤在

审核：高光涵

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