治理能力与合法性的双重建构：城市社区协商民主的行动框架研究

作者简介

徐建宇，复旦大学国际关系与公共事务学院

纪晓岚，华东理工大学社会与公共管理学院

摘要

当前学界主要集中对城市社区协商民主的功能性实践和程序化过程展开具体的研究，而较少地将其概括化为一组抽象意义上行动要素构件的应用性架构来加以探讨。事实上，城市社区协商民主确然存在着一个基础的、通用的、相对独立的指向解决某一开放性问题的具有一定约束性和支撑性的行动框架。此一行动框架作为规范性与经验性相叠合的“行动化”概念性设计和行动表现形式在具体实践中需要治理能力与合法性的双重建构。在阐明城市社区协商民主行动框架基本要素的基础上，治理能力与合法性双重建构所生发的基本关系及其内蕴的正当性和行动化基本逻辑是其何以可能的前提和条件。围绕何以可为，以松散耦合与紧密耦合集成的混合型结构安排成为治理能力和合法性实现双重建构的操作化方式。

文章结构

一、问题的提出：协商民主行动框架中有效性与合法性的互构

二、城市社区协商民主行动框架的基本要义

三、治理能力与合法性的双重建构何以可能

（一）治理能力与合法性双重建构的关系

（二）合法性与治理能力双重建构的功能运作

四、治理能力与合法性的双重建构何以可为

（一）城市社区协商民主行动框架建构的基本考量

（二）治理能力与合法性的具体建构：松散耦合与紧密耦合集成的混合型结构安排

五、结论与讨论

城市社区内的现代个体日渐发现越来越难以倚靠以往统一、共享的观念来协调各自的行动，其结果是人们愈加意识到要经过协商来获取一致性。从这个意义上来讲，城市社区协商民主某种意义上是城市社区居民强化彼此适应性和统一性的重要工具。事实上，城市社区协商民主主要表征为制度规范、方法设计和实践经验的复合。它在具体运作过程中仍不可避免地面临着协商民主制度规则与社区复杂现实之间的张力。其结果是在理解社区协商民主“强规范性前提、制度可行性和经验结果”三者关系的基础上，需要重新回归对社区协商民主框架的分析，以从中构建一种现实、可行、合意的制度性设计和实践。故而，城市社区协商民主框架不只是要注重制度本身的设计，更要重点关切其所涉的行动框架。由此所形成的行动框架驱动制度框架的基本路径能使得城市社区社会结构与社区协商民主的结果保持良性互动。

一、问题的提出：协商民主行动框架中有效性与合法性的互构

城市社区协商民主作为一种治理工具，最基本的任务就是通过自身的运作来支持城市社区有效而稳定地运行。尽管城市社区协商民主为适应不同层级、不同主题和不同对象的治理需要而创设出不同的形式，但其在制度、经验、实践及系统层面确然存在着一个具有普遍意义、基础的、相对独立的行动框架。这一行动框架可简单地表述为约束和支撑社区协商民主行动设计及其实现的一种可复用的基本构件，参与者可根据自身的目的和要求来定制某种应用结构，这使得参与其中的行动者只须关注特定的实践内容。

进一步来说，个人有限的时间难以完全地投入到对城市社区公共性日趋瓦解的应对中，人们不愿牺牲时间于解决方案设计的知识积累以及对解决问题的底层应用支撑日益缺乏兴趣。这使得人们在考虑社区协商民主作为一种整体解决思路和方式时愈加倚赖其行动框架。而要稳定、持续地维持此一行动框架，就需要同时满足合法性与有效性。其一端需要建构自身的合法性来创设一种秩序以维持社区协商民主行动框架的权威性，为其运作提供价值支持力量。其另一端需要发展自身的有效性，通过践行一种科学性、现实性和可行性来保护利益、凝聚共识、做出决策以及提供问题解决方案来提升参与者对行动框架的信心。可以说，城市社区协商民主行动框架的本质是一个规范性与经验性相叠合的“行动化”概念设计和实践形式。

城市社区协商民主行动框架在运行过程中总是面临着三个基本问题，分别是“人们很难找到所有受政策或问题影响的人；二是这些人是否能够或愿意关注影响他们的每一个问题；三是他们能否在一个协商时刻‘融入’协商，无论是实际的还是虚拟的”。事实上，这些问题内蕴着行动者对社区协商民主行动框架合法性与有效性之间关系的现实性追问。这些问题却遭遇了行动者对合法性与有效性之间关系的现实性追问。其主要表现于两个层面：一是在城市社区协商民主行动框架的实践过程中以有效性来积累合法性，从而发生一种作用与价值的均衡。当前城市社区协商民主实践强调以问题的解决为中心，在其行动框架的设计中偏好于在空间场所、适用范围、行动域、参与对象及实现方式等方面关联街道办、社区党组织和居委会等特定行动者。其中的主要原因在于这些一线行动者在促使社区协商民主行动框架运转的过程中能进行制度和秩序的有效供给。其结果是社区协商民主的实际绩效需要通过建立一整套明确一致的运作规则和基本路径、形塑统一的价值共识、让参与者深信运作程序以凝聚行动共识，从而在实现社区协商民主基本功能的过程中维护生活道德、社区共同体等基本价值。基于此，城市社区协商民主的有效性赢得了社区居民对街道办等行动者政治权威的认同，继而行动框架得以从中获取合法性；二是城市社区协商民主行动框架仍需要通过各项制度安排来夯实合法性，目的是为其有效性的展开提供规则化的支撑。“执政绩效是合法性的必要条件，但并不是充分条件。因此，统治者在把合法性建立在绩效基础之上的同时，还应着手培育与构建稳定的制度化程序基础”。事实上，我们发现在不少城市社区的协商民主行动中，尽管以赋权为行动旨趣有助于提升社区协商民主运作功能的合法性，但事实上行政化思维、设计糟糕的程序和自利性动机并未真正实现赋权于参与者，“一些基层政府尽管在文件中关照了协商实践的'价值性’，但实际上却将协商民主限定为治理工具，从而不断强化行政控制而弱化政治发展内涵”。这让部分参与者（尤其是处于弱势或边缘）感觉到被排斥、隔离，进而对社区协商民主的效果产生不信任感，最终引致社区协商民主行动框架的实践偏离其所追求的居民有效参与的目标，生成一种“绩效困境”。故而，城市社区协商民主行动框架在经验层面的事实性功效需要通过由合法性所产生的理念来进行阐释，才能取得稳定、为人认同的实际有效性，否则将带来一种形式规定性与实质经验性的背离。

概言之，城市社区作为一个相对独立的政治系统，合法性与有效性是支持城市社区协商民主行动框架稳定、持续地运转的两个基本构件。其中合法性可理解为社区协商民主行动框架内生发的一系列行动是否能够得到参与者及其所代表的群体的认同，从而被人们视为应该和自觉接受的制度实践。有效性指的是行动框架是否能够为社区协商民主各项环节的进行创造一系列运作的条件，并在此基础上延伸和操作化为一项治理能力。进一步来说，在社区协商民主行动框架运作的过程中，合法性与有效性相互促进、相互转化的关系对于城市社区协商民主行动框架是重要的，并可表征为一种“同意一合法性与效能一有效性”的复合。其重要性在于合法性和有效性二者关系内蕴的价值评价性和效用工具性是行动框架造就一种为内外行动者所认可的秩序的社会基础。值得注意的是，城市社区协商民主以讨论、商议和对话等形式来实现认知和偏好的转换，从中凝聚某种共识和做出某种决策的特质，使得其能从自身寻找到解决其行动框架中合法性与有效性关系建构的钥匙。

基于此，在城市社区此一相对独立的社会系统中，这一钥匙可简单地表述为以合法性与治理能力在社区协商民主行动框架中进行双重建构来更好地理顺合法性与有效性之间的关系。需要说明的是，在这里将有效性具化为治理能力旨在将社区协商民主行动框架的运转限定为一项治理活动，主要目的是区别于统治意义上政治活动的有效性。这一双重建构的基本内容是由城市社区协商民主行动框架的基本要义、行动框架逻辑的现实演绎以及行动框架的实践主张所构成。由此，鉴于学界尚未真正意识到城市社区协商民主行动框架的重要性，厘清社区协商民主与行动框架之间的关系，进一步回答合法性和治理能力在城市社区协商民主行动框架中进行双重建构的基本内容，旨在更好地理解城市社区协商民主在提升社区居民等各类参与者操作化社区协商民主一系列制度安排的现实能力，从而更好地诠释城市社区协商民主在构造社区治理共同体中的现实价值和意义。

二、 城市社区协商民主行动框架的基本要义

社会研究层面的框架理论主要源自黑尔德的归因理论和戈夫曼的框架分析理论，其后吉特林（Gitlin）、甘姆森（Gamson）等学者发展了前者的理论，将框架（frame）视作代表某一具体、现实情境的事实架构来进行积极意义的生产，并以此架构来解释事物或对象特定的价值“人们是将日常生活的现实图景纳入框架之中，以便对社会情景进行反映。人们借助框架来识别和理解事件，对生活中出现的行为赋予一定的意义，否则这些行为和事件就没有任何意义”。沿着这一理论定义，框架理论的内核是框架对我们所在生活进行积极的解释和赋意，是我们理解周遭世界的认知性工具，对我们的生活有着重要的意义。从这个意义上来讲，这一理论同样适用于处于某种具体情境的城市社区协商民主，其内存着认知框架和行动框架，其中行动框架严格意义上是一种对生活事实的协商进行选择和加工，凸显协商特别内涵，表达协商特定思想，反映协商特殊意义的应用框架。它可简单地理解为是约束和支撑社区协商民主作为行动设计及其实现的整体结构，内含着一系列构成协商民主实践的构件和程序。城市社区协商民主行动框架的实践意义在于其在给定的问题域内提供了所有参与者应用期望的默认行为的类集合，参与者可通过重组行动框架内的不同构件来支持自身的行为期待，并生成可运行的系统和独属于自身的行动领域。城市社区协商民主行动框架有着成熟性、设计重用性、结构的可扩充性以及行为系统能不断升级的特征。比如陕甘宁根据地时期的“三三制”，社会主义新农村建设时期温岭“民主恳谈”议事机制、枫桥经验中“三上三下”民主决策制度等即为典型的社区协商民主行动框架。通俗地来讲，城市社区协商民主行动框架可描述为一个搭好的舞台（有着布景、灯光和道具等），不同的参与者可根据主题、要求和目标等来选用不同的灯光等构件，按照不同的程序来搭建不同类型的舞台做表演。从这个意义上来讲，城市社区协商民主的行动框架已然为参与者完成一部分基础工作，参与者只需要集中精力完成协商民主业务部分的逻辑设计和具体实践等细节，比如议题进程、行动环节控制和协商技术整合等问题。这有着两方面的内容：其一为理解社区协商民主行动框架需建基于其基本要素及其衍生的功能；其二为城市社区协商民主行动框架的功能运作要确立起治理能力和合法性双重建构的关系，既要在最低限度保持一种合法性以确保行动框架运转的权威，又要在较高层面具化一种治理能力来提升行动框架运转的治理效能。

从现实来讲，比如上海市五里桥街道“三会”制度实践，它对重要民生项目开展社区协商议事的基本过程被制度化为这样一个基本流程：首先由居民提出某项议题交由社区党支部进行审议，审议后的议题由支居两委和议事会商议。议事全程由社区党支部书记担任主持人，分配发言权，由不同立场的代表对议题的可行性、潜在问题和风险以及方案科学性和规范性进行评估并提出意见。经充分讨论和协商后，由居民会议或者居民代表会议按照少数服从多数来进行无记名投票表决，形成最终决议。决议后的事项，由居委会在规定时限内形成实施方案，向居民公开并组成专项工作小组，具体负责项目执行。居监委和议事会代表全程监督居委会对议决事项的办理落实过程，并由议事会代表对执行情况进行满意度评议。以上即为一个程序合理、环节完整的城市社区协商民主行动框架运作闭环。从中可见，城市社区协商民主行动框架是在一个已然给定的问题领域内预先定义了社区协商民主行动的整体结构。这一整体结构规定了社区协商民主的行动结构、程序环节和制度环境，阐明了不同实践流程、不同参与者之间的依赖关系、责任分配和控制流程，表现为一组抽象类行动之间协作的方法。进一步来讲，城市社区协商民主行动框架在此结构上可以根据具体问题安插更多的外在构件，并为后续协商民主行动的扩展提供支撑性的工具，从而更迅速和方便地构建完整的问题解决方案。

就城市社区协商民主的行动框架而言，诸如权力、影响力、利益以及能力等多种因素的互构会在社区协商民主结构内创造出一个独特的系统，会对在该系统内运行的协商民主过程和结果造成影响。这一系统表征为社区协商民主的行动框架，其运转离不开内存的各种可识别的要素。这些要素提供了某种特定功能或一组相关的功能，并衍生出支持这些功能的内部合法性，且不同的要素之间的相互作用会创造出治理能力。沿着这一思路，城市社区协商民主行动框架的主要要素可分为内部环境、目标与主题设定、事项与利益识别、行动评估、传播与转化、控制活动、信息和沟通、监督八项基本要素。

其中内部环境能为其他要素提供规则和结构，并影响参与者的目标制定、协商活动的组织、风险的识别、协商过程评估以及协商监控活动等。内部环境主要包括参与者的道德观、责任感、知识素养、个人能力、其所拥有的权力以及社区文化等。目标和主题设定指的是参与者在具体的协商空间中根据协商主题确定的任务或预期来设定具体的目标以及选择行动方案，并从中衍生和确定相关的子目标，这些子目标都应遵循整体的目标和方案；事项与利益识别主要指参与者感知不确定性的存在以及意识到自身为何参与协商，即参与者不能确切地知道协商中某一事项是否会发生、何时发生或者如果发生其结果如何。在此基础上，参与者将利益本身作为事项识别的一部分，他们会考虑自身的何种利益会影响某一协商事项的发生以及其中能影响自身利益的各种内外部因素；行动评估主要指参与者对自身与他者行动发生之前或之后可能带来的各种影响进行一种认知性的考量和计算，集中于让自身和他者了解协商所及的潜在事项如何影响协商目标的实现；传播与转化主要指的是不同参与者意见主张的互致性传播。这些传播被视为不同协商者之间发生联系的连接物，并在供给和竞争中因公共理性的作用来实现偏好的转化。其中转化是评估传播合理和有效与否的重要标准，其结果是传播与转化的协同构建起一个完整的闭环；控制活动主要指的是围绕问题的预防和问题的发现，有助于确保社区协商民主的各种指令性规则得以执行的程序，包括授权与赋能、认知性评价、信息处理、空间控制和责权利分离等相关活动；信息和沟通主要指的是来自于社区内部和外部的相关信息在进入协商环节之时须以一定的要求（如编码格式）和时间（如时间间隔）进行捕捉、确认和传递，以保证参与者能够知晓这些信息，并对此做出反应。社区协商民主所涉有效的沟通主要指向不同类参与者根据信息内容而在思维、观点和情感方面进行传递和反馈，以求达成某种关系联结和行动共识，包括纵向和横向的沟通；监督主要指对社区协商民主行动框架其他要素的内容及其运行的现场或某一特定环节和过程进行持续的监控和个别化评估。需要说明的是，城市社区协商民主行动框架基本要素的功能在于能以自身的内容特质和组合来对资源、机会和权力等进行程序化界定、约束和支撑，明确参与者及其注入的资源等有着什么样的位置、地位、责任及作用，从而给各方参与者提供一个共同约定的行动架构，有序、稳定地为社区协商民主的一系列行动创造实现效能的条件和合法性。由此，城市社区协商民主行动框架的基本要素及其衍生的功能会演化为合法性与治理能力双重建构的逻辑架构。这一逻辑架构主要由不同类型的参与者寻求参与社区协商民主的接入层、根据不同目标和主题选取某一社区协商民主形式的展现层、各要素统一化运转的应用层、各要素结构化和非结构化的支持层以及由社区系统、空间场所和具体参与者组成的基础层构成。

三、治理能力与合法性的双重建构何以可能

城市社区协商民主在事实上存在着理想状态与现实状态的差异，这一差异主要表征为其以“现实状态”中自身行动框架的设计和运作而生发一种凸显某一特定参与者属性的功能。基于此，面向城市社区治理，当社区协商民主作为治理方式时，依托合法性和治理能力的双重建构所确立的行动框架的逻辑演绎有着两方面的内涵：一是此中逻辑的现实起点为一个主要由要素、功能和边界构成的结构性系统，从而能为不同类型的参与者开展社区协商民主提供一种“环境一方法一目的链”。这成为合法性和治理能力何以能在城市社区协商民主行动框架中实现双重建构的基础、对象、空间及条件。二是城市社区协商民主行动框架的逻辑演绎要化为一种治理能力来解决具体问题，以此彰显有效性。尤其是行动框架的运作能化作承载参与者自主权的平台，并赋予参与者一系列协商行为以能动性，由此让参与者生成一种指向自组织的治理能力。

（一）治理能力与合法性双重建构的关系

事实上，城市社区协商民主的行动框架不断面临着来自公众的多样性期待、社区的复杂性和多元主义等各种不确定性的挑战而陷于价值与功能失调的危机之中。这意味着城市社区协商民主行动框架的运作需要同时关切合法性与治理能力的问题。需要注意的是，面向直接参与，寻求合法性与治理能力的双重建构能保障城市社区协商民主行动框架的基本要素处于从非正式到正式的连续统一体之中，二者关系的建构是行动框架进行现实逻辑演绎的起点。

对于城市社区协商民主的行动框架而言，合法性主要指的是参与者对行动框架保持信任、认可和自愿遵循“这是一个‘相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性，相信官员或国家的政治领导人具有道德上良好品质，并且借此而得到承认'的问题”。治理能力主要指的是面向城市社区这一有机系统，基于人的物理、精神和道德的三重存在，协商民主的资源、观念和机会等要素经由某一（些）特定机制的合成、加工和转化而被形构为一种产生治理效能的能力。这一治理能力包括承认的能力、组织能力、协调能力、分析能力及服务能力。其中承认的能力指通过构建与某些他者的对话关系来对个人进行承认，从而确立相互认同的主体性秩序；组织能力指的是按照协商的要求和目标而采取一定的策略和方式，将社区中处于分散化的利益相关者进行再组织并发起集体行动的能力；协调能力指的是按照协商既定目标任务和决策要求，把各种投入的要素进行统筹安排和有效的组合以转化为更高效率和质量服务的能力；分析能力是协商民主有着进行分析信息并提供专业建议及贯彻实施风险与价值性评估的能力；服务能力是协商民主有着能解决问题、处理危机、干预政策实施及提供公共服务的能力。因此，合法性与治理能力可以看作是以价值内涵和技术一操作的功能力量来深化与巩固社区协商民主行动框架逻辑架构的运转。

沿着这一思路，在城市社区中，合法性与治理能力作为双重维度的建构是社区协商民主行动框架的基础，是其逻辑演绎结果强弱、优劣的关键环节。其中治理能力和合法性二者在城市社区协商民主行动框架中的逻辑演绎表现为相互补充、彼此形构和相互转化的基本关系。其中合法性和治理能力在目标、结果和属性三个层面发生着一种动态的关系连接。在行动框架的基本要素运转时，参与者首先会考虑承载行动框架合法性与治理能力关系的属性及其衍生的性能（最底层）。当这些参与者具体运作行动框架时，他们会对能实现预期结果的合法性和治理能力彼此的关系表达期望和偏好，以此来衡量和确定协商情境下各类结果的重要性（第二层）。同时，他们还会根据这些结果来对治理能力与合法性关系的目标形成某种期望，以支持协商的进行（最高层）。值得注意的是，情景在合法性与治理能力关系的创设中起着关键作用。当情景发生变化时，合法性与治理能力二者所构建关系的属性、结果和目标间的联系都会发生变化。

具体来讲，在社区协商民主行动框架中，合法性与治理能力的基本关系主要发生在三个基本层次：第一层次为成员资格，诸如承认、组织和协调的治理能力作为一种身份工具来解决“谁参与”、“如何参与”的问题。这使得参与者在接入社区协商民主行动框架之时生成一种承认彼此的身份认同生产机制，从而提升行动框架的合法性。而参与者在其中的治理能力强调的是参与者彼此间的协商能力，由此合法性成为治理能力的支撑。第二层次为集体行动，诸如组织、协调和分析的治理能力作为一种“组织一行为”工具，据此注入信任、承诺和程序正义等元素，使得行动框架化为不同参与者皆能接受的协商民主形式，以期获得这些参与者的自觉认可和配合。在此基础上，行动框架得以通过满足集体行动的条件来建构实现参与者利益和愿望的行动机制，从而生成一种指向效能的合法性。而指向效能的合法性则自然地成为社区协商民主催生的集体行动的权力来源“有效性是政治权力在为提高共同体和集体利益时的有效运作”。合法性得以在有效性的基础上调节治理能力，并保证有效性能嵌入行动框架而变得更为容易获得。由此治理能力和合法性在行动框架所具化的集体行动中呈现为互动意义上双向赋权赋能的关系。第三个层次为操作工具，治理能力所具化的承认、组织、协调、分析及服务这些能力主要立足于行动框架的基本要素。这些要素被视为一种合法性资源和合法化生产机制的操作化对象。由此表征为治理者凭借治理能力而将参与者转为利益和成本的承担者，并将其操作化为可观察和测量的具体指标和维度，从中进行一种指向“情境一行动”的协商共享。目的是在治理能力的操作化实践中迸发有效性来累积行动框架指向决策和共识的合法性。此一层次的合法性不仅赋予治理能力所具化的行动形式以合理性，还为其中承载治理能力的参与者践行公共责任提供合法化解释。

（二）合法性与治理能力双重建构的功能运作

结合城市社区协商民主行动框架的基本内涵和要素的理解，行动框架作为一个相对独立的系统架构需要合法性与治理能力两大变量来支撑其逻辑的现实演绎。这一逻辑在指向“让协商民主变得更好”的行动旨趣中为二者的双重建构提供方向和现实可能。从功能运作上来讲，合法性与治理能力的双重建构何以可能主要在于它们与行动框架的逻辑本身存在彼此需要、相互依赖的关系。此主要呈现于两个层面：其一，行动框架在嵌入社区正式的治理结构中需要践行正当性逻辑。此倚赖合法性与治理能力在规范与经验之间对社区协商民主身具的转换特质进行一种具化，以为二者进行双重建构提供价值判断；其二，行动框架在运作中会生成“超越利己来生产合作”的行动逻辑，以使得协商民主的运作处于共建共享的状态之中。这一行动逻辑引导着合法性与治理能力实践双重建构的功能性目标。

1.合法性与治理能力对转换特质的具化：嵌入正式结构的正当性逻辑

事实上，城市社区协商民主行动框架现实逻辑的基本思维为某一（些）行动者组织和参与社区协商民主的出发点是实现一定的价值和目标。为了实现这一价值和目标，这些行动者需要获取某种功能和利益。为了实现此一功能和利益，他们就需要积极地运用社区协商民主的行动框架。从这个意义上来讲，合法性与这些价值和目标相连接会化为行动框架的一种属性。此一属性能在多大程度上使得社区协商民主实现治理效能则取决于行动框架内具的治理能力。故而，在城市社区协商民主行动框架作为行动系统嵌入社区治理结构而勾连不同的行动者时，其需要在经验与规范之间践行一种正当性的逻辑，由此在对治理能力内具的有效性进行追求的同时注意积累合法性。从这个意义上来讲，城市社区协商民主行动框架在建立平衡利益相关者彼此间权力关系和内在欲求的规范和原则时，它同时存在着将权力一服从转换为权利一义务来建构合法性，以及将规范层面的有效性转换为经验层面的有效性以建构治理能力的特质转换。这为合法性与治理能力在行动框架中的双重建构提供了条件和空间。

就权力一服从转换为权利一义务的特质而言，行动框架作为社区协商民主的应用性架构，强调任何所作决策和制定规范的接受者同时也是做出决策和规范的制定者。行动框架的正当性建立在协调内部环境、主题与目标的创设以及事项与利益的识别的基础上，通过控制行动评估、传播与转化和控制活动环节，尽最大可能发挥信息和沟通以及监督的作用。其中协调与控制活动及其延伸的功能运作直接作用于接入层、展现层、应用层以及支持层。城市社区协商民主行动框架之所以在此一过程中主张在这些层级进行协调和控制，目的是将合法性建立在由话语民主引致的以权利一义务为内核的共同约定上，而非以某种强制力为旨趣的权力一服从之上。正如卢梭所说，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务，除非他把强力转化为权利，把服从转化为义务……既然强力并无法带来任何权利，那么约定可以成为人间一切合法权威的基础”。值得注意的是，行动框架身具的将强制性权力一服从转换为权利一义务的特质并不会自觉地发生，其需要为自身的这一转换注入合法性。其直接目的是为行动框架在社区治理结构中的运转提供一种正当性的证明，即试图向参与者表明行动框架的运作需要理性的个体如何就维护大多数利益相关者的利益达成一致意见。由此就参与者在行动框架中的权利和义务达成一整套规范，据此对其中的个体化实践进行一种正当性的授予而非简单的关注。另外，社区协商民主行动框架身具的此一转化特质为自身能获取以及建构何种合法性指明方向和提供条件支撑，即建立起一套合法化的制度以及被证明是可信服的经验动机和价值认同来提供一种“划分协商参与者的权利和义务”的方法。故而，保证行动框架在展开过程中对参与者的基本权利和义务进行分配时，每个人不会被作以任意的区分，从而使得行动框架的基本要素在进行功能运作中生成一种被参与者接受和认可的条件，并化为一种服从正当秩序的行动意向，以寻求参与者们自觉地将''适当地分配协商产生的利益与负担”预设为一种有效的共识。

就规范层面的有效性转换为经验层面的有效性而言，城市社区协商民主行动框架的运转并不能仅仅从制度规范层面获取嵌入社区治理结构的正当性，其仍需要倚赖经验层面的有效性。这给城市社区协商民主提出了“应当符合规范即具有效性”转为“治理能力有效方具有有效性”的现实命题。一方面，城市社区协商民主行动框架的运转需要文本层面的规范来支持参与者通过协商、辩论等方式将作为一种心理状态的参与资格转为指向遵守制度和解决问题的行为资格。在此基础上，行动框架的运转试图重新定义社区协商情境中的参与者及其关系的集合，以期建立一种可以共同创造的正当性价值。其结果是参与者在围绕行动框架运作的过程中能动态地建构起参与者的关系结构，从而使得这些参与者将被构造的关系作为一种能获取正当性的治理能力的力量来源。基于此，这其中的参与者在采纳和批判彼此意见和主张中反思行动框架嵌入社区正式治理结构的有效性，进而以行动网络的共创将行动框架内具的规范有效性转化为经验有效性。由此，参与者通过执行和服从行动框架的安排来获取正当性，并在这一过程中自觉地形塑某种有效共识和表达合规性。另一方面，社区协商民主行动框架的运转可展现为一个动态的系统。不同参与者扮演着决策者和委托者、演说者和听众的多重角色，并以言语、态度和观点在协商场域中进行沟通。在此基础上，参与者借助行动框架的运作来生产某种协商结果，与社区党支部、居委会和街道办等组织发生互动。在这一过程中，行动框架透过注重包容性、肯定意义创造和赋权参与者的一系列实践来强化参与者的交互性，从中塑造一种治理能力来提升协商实践和协商结果的效能。其中的焦点是行动框架的这一过程将停留于文本规范层面的利益转化为经验层面的实在性利益，以此等有效性的积累来赋予行动框架以合法性。

2.合法性与治理能力对整合力量的驱动：超越利己产生合作的行动逻辑

城市社区是呈现自治与共治的基层社会场域，其中分权与分享是不同类型行动者权力运作的基本形态。因而，社区协商民主作为一种多元主义的治理实践，主要致力于解决单一行动者无法解决的复杂问题，其内含着生产某种合作的意向和现实需要性。因此，城市社区协商民主可凭行动框架来追求和运作合作。此可表述为为实现某一公共目的或作出某种共同决策而吸收不同的行动者，通过协商和沟通等方式来达成合作共识，并以此形塑一种合作化网络来解决复杂问题的过程。进一步来说，社区协商民主行动框架是围绕内部环境、目标与主题设定以及事项与利益识别等八项基本要素来寻求建立一个全过程、追求合作闭环的制度选择。其中行动框架作为一种治理能力构成了合作的驱动力，包括感知不确定性、相互依赖性、结果吸引以及领导力。而此一致力于合作的治理能力同样需要合法性的注入，内含原则性参与、共享动机和集体行动力三个要素。由此，城市社区协商民主行动框架在以合法性与治理能力对协商民主内具的权力、道德和规范三者进行整合的过程中，表现出为寻求最大公约数而对利益合理性进行确认，并建构网络连接以确认价值的同质性，从中生产超越利己而指向合作的行动架构。由此使得治理能力与合法性在行动框架中的双重建构具备实践的方向、运作的基础和功能性条件。

就社区协商民主确认利益的合理性来讲，事实上，强调社区中人的合理利益是推论社区协商民主正当性的根据。但正如阿克塞尔罗德所说“个体对自身利益的追求将损害整体的利益时，为进一步了解大量这类性质的具体情况，需要一个方法来表示这些情况的共同点，同时避免陷于每个情况的具体情节”。从这个意义上来讲，当城市社区协商民主以行动框架的运转来寻求合作时，参与者所追求的是寻获最大公约数来对利益合理性进行确认，以此彰显行动框架作为一种工具的治理能力，并为行动框架的实践提供一种合法性。一方面，行动框架的运转倾向于以利益相关者有序参与某一协商程序环节来做出共同决策为行动旨趣，从中追求一种利益通约性的治理能力。目的是形塑一种共同分享的权力思维“参与精神意味着密切注意那些影响特定政策讨论的事件，同时也意味着在充分尊重他人合理的观点的基础上，实实在在地努力跟上讨论的整个进展。要学会去听和善于明白，也要学会应该言说”。据此在更新道德观念中塑造超越利己的动机，促进一种合作规则的形成。再加上，社区作为生活共同体会增加不同个体在行动框架中的凝聚力，“当人们被感召为共同体而行动时，必然会有忠诚、合作和情感的倾向，其自身的存在与其共同体相关。”这表明行动框架在进行治理能力与合法性的双重建构中，主要以权力、道德和规范相互作用形成的整合力量来驱动合作化。其行动进路为引导个体将追求自身利益的注意力转到更加注重和促进公共利益上，在其中寻求利益的最大公约数来作为行动理由、行动取向和行动力量，以此消除治理能力与合法性彼此转换的各种可能性障碍。另一方面，社区某种意义上作为不同行动者的集合体，其所面临的合作困境可表述为“既受到各种有序、规则的结构性因素（比如体制、制度安排等）的影响，又受到微观行动世界中各种无序行动结构的影响”。而城市社区协商民主行动框架恰恰能以其稳定的制度供给为理性的行动者在协商过程中提供有组织、充满策略性的合作结构，从而会让这些行动者在行动框架中意识到通过促进彼此的合作关系能带来一种利益共享。另外，这也在客观上使得个体利己的主体意愿得以在行动框架所生成的合作结构的作用下被相对地分离出来。另外，城市社区行动框架能以自身要素的不同组合，构筑起个体间资源和规则的依赖结构、协商性的接触实践过程以及自主激励机制，并能赋予参与者在合作中塑造解决不同行动者之间非对称角色问题的权力。同时，行动框架会为这些理性的行动者提供制度结构，以使得行动者能对自身的合作行为做出一种''是否合理的价值判断”，进而在凝聚合作共识中塑造一种对协商实践表示认同的合法性。值得注意的是，行动框架在运转中注意以增进不同类型行动者的利益为目标来驱动一种内具情感性理解的道德生成，使得行动框架作为治理能力能催生和促成个人间的合作转化为一项公共选择行动，从而为治理能力与合法性的双重建构提供一种公共而非私人的行动支持。

四、治理能力与合法性的双重构建何以可为

事实上，城市社区协商民主行动框架运转有着三个层次的目标：第一层次目标是社区协商民主以内部环境、目标与主题设定和事项与利益识别等要素的转化，使得行动框架能切入社区事务的协商与决策，并据此促成制度化；第二层次目标是在非组织状态下按社区协商民主的程序进行组织化的对话与讨论，以在行动层面对社区复杂性事务或问题进行安排和解决；第三层次目标是城市社区协商民主行动的施展并不是先决的、单向的、刚性的。其旨在以行动框架运转实现形式的规范性与治理行动的经验性形成双向契合，灵活地实现个人、社区和社会的连续性统一。要实现此三个层次的基本目标，城市社区协商民主行动框架的建构需要以合法性认同和治理有效为行为取向。简述为在治理能力有效性中累积合法性，在合法性中拓展治理能力的有效性，从中寻找二者进行双重建构的契机和空间，以实现二者的有机结合和统一。

（一）城市社区协商民主行动框架建构的基本考量

从实践上来讲，行动框架的运作要求每个参与者参与对其内存的基本要素进行组合并加以扩展的全过程。这些行动者在行动框架内建立起一整套指向情境一目的的独特性知识。其中包括指定某些合乎有效性和合法性的行为，禁止其他背离二者的行为，从中肯定那些催生和促成协商的媒介，并创设各种相互关联的社会联结，以此生成共同行动来践行社区协商民主行动框架作为系统的整合。

从认知上来讲，城市社区的复杂性会带给社区协商民主以各种模糊性、不确定性和流变性。而行动框架能稳定地、整体性、便捷地为社区协商民主提供和配套一系列行动构件与设计的内容库，以使得不同类型的社区能根据自身的需要、目标和要求来对这些构件与设计进行后续的组合和扩展，从而更迅速地凝聚某一共识和作出某种决策。如街道办、社区党支部、社区社会组织、居民等多样性主体要被纳入一个整体的制度性行动框架。这其中的重要问题是如何协调不同的主体来有序、共同参与社区协商民主。这一整个过程的进行在相当程度上需要有效性和合法性的双重建构来将社区协商民主所涉的各种因素约束于行动框架内，以支撑协商民主在社区内的运转保持一种内聚性。

从城市社区协商民主行动框架建构的基本形态来讲，一方面，行动框架的构建更在意一种动态性，强调自身能在多大程度上具化参与者在其中的主体位置、所扮演的角色、身具的资源以及掌握的技巧等治理能力。比如街道办作为国家代理人与居委会作为基层群众自治组织在行动框架中应扮演不同的角色，而作为相关利益方的居民同样需要遵循某种规则而被分配于不同的主体位置。这意味着行动框架的运转可在更为宽泛的范畴内化为一种集体行动，并致力于在社区事实与规范层面生成指向性运作。另一方面，行动框架的运转充斥着各种类型参与者强弱不一的权力，其中掌握强势权力的参与者会主张以命令、专业技能、奖惩机制以及权威力量来提供一种知识要求和行动供给，而有着弱势权力的参与者则倾向于以影响、分享、关系以及规则来形成妥协、交换和互惠，并从内外的沟通、协商等活动中获取综合性支撑。前者如街道办这类以公权力为支撑的组织行为体，后者如独居老年人、家庭困难的居民等治理主体。

（二） 治理能力与合法性的具体建构：松散耦合与紧密耦合集成的混合型结构安排

城市社区作为社会系统，个人、家庭或各种组织等某种意义上皆是相对独立、分离的社会单元。但它们作为社区协商民主的参与者在多数状态下处于关系模糊不清、行动目标不明确、参与者不断流动、各种行为不协调的松散联系之中。其结果是这些相互依赖程度较低、联系不频繁的参与者在被纳入社区协商民主行动框架时，会形成既开放又封闭，既模糊又理性，既自主又被约束的松散耦合。同时，社区协商民主行动框架可通过监督、协调、沟通以及信息传递来与这些参与者形成某种依赖与责任关系，目的是更利于行动框架高效率、严密、合理地运转，而这就需注重一种技术化与程序化相结合的紧密耦合。由此，以松散耦合与紧密耦合的集成来生产一种能对治理能力与合法化进行双重建构的混合型结构，让城市社区协商民主行动框架作为由策略与制度形成的系统具备更强的适应性。

城市社区协商民主行动框架的混合型结构安排主要指的是行动框架作为一社会行动系统，其内存的各要素彼此联结的方式及其组合而成的接入层、展现层和应用层等五个组织界面之间或其中某一界面，能各自透过松散耦合与紧密耦合来为治理能力的具化与合法性的获取提供连接、共享和转化的架构。

从操作层面（非管理组织层面）来讲，其内存着三层基本内涵：

一是从结构层面来讲，社区协商民主行动框架的运转在整体上是一个耦合系统，需要加以精心设计与实施，而框架中某一组织界面内部诸要素的松散耦合往往伴随着另一组织界面的紧密耦合。沿着这一思路，行动框架的运转主要呈现着人与人之间的互动关系。这意味着个体之间以何种结构方式进行联结关系着个体对协商民主的认知，影响着治理能力与合法性的双重建构。具体来讲，城市社区中的不同个体面对外部不同的问题会做出不同的理解。这些理解会产生不同的响应，由此使得松散耦合在协商民主的行动框架中得以发生。比如个体是以独立身份、以某一楼组代表者身份或以某一社区组织成员身份对于社区协商民主行动的合法性和治理能力的理解存在差异。这就要求在接入层依据个体的身份来对其角色进行调配，以强化协商参与者的代表性来减少冲突，并在展现层以授权或分权的方式赋予其中作为代表者的参与者以承认、组织和协调等治理能力，以此建构一种直面差异的情境。其结果是这些作为代表的参与者之间为了寻求合法性的展示会倾向于在社区协商民主操作层面的活动中保持松散耦合。比如关于居民区建筑垃圾堆选址的议事协商，距离垃圾堆选址20米的居民楼代表、10米的居民楼代表与距离5米的居民楼代表在选址立场上并不会采取同进退的策略，而是倾向于根据选址地点的变化彼此保持一种松散耦合，以便于随时转换自身立场。这使得个体在与行动框架的每个要素进行结合中既保持相互独立，又能通过某种媒介来实现任意要素与个体来构成一种模块，并在其中保持功能上的完整性。在行动框架形塑松散耦合的基础上，在应用层以参与的个体为中心，综合运用不同的策略技术来对行动框架内含的内部环境、目标与主题的设定等要素进行组合和配置。在要素的不同组合中，主导行动框架的个体通过对某些问题进行专门性的解释、角色的优先安排和权责的界定来将这些要素有机地粘合在一起，以使得参与的个体之间形成更强的依赖性，从而在这些要素组合中塑造一种紧密耦合，以进一步扩展基于治理能力有效性而致的合法性。比如在社区出租屋疫情防控事项议事协商中，社区党支部书记作为“一把手”，其对于作为利益相关方的房屋出租者参与议事本身就有着作出某种主导性安排的权力，再加上社区疫情防控问题的严肃性，这就要求支部书记要将房屋出租者、防疫志愿者和业主等不同主体参与协商民主作出一种紧密耦合的行动安排，并促成这些主体在协商环节所涉的传播与转化、事项与利益识别、信息和沟通等行动框架的要素运作中发生紧密耦合，以驱动社区出租屋疫情防控事项的有效协商。基于此，透过社区协商民主行动框架将诸个体以信念、准则和预期来形成的松散耦合与建制化、强相互依赖以及集中响应的紧密耦合进行结合，从中形塑一种以个体为集合的柔性共同体。目的是以这一结合作为行动框架支持层和基础层的价值支撑，尤其在特定的协商方式与协商目标相分离的过程中使得治理能力与合法性得以更好地联结。

二是从活动上来讲，城市社区协商民主行动框架运转的基本内容大多发生于协商活动与协商程序之间。这就要求不同类型的参与者以自身的身份和角色为依据而在协商具体环节中占据特定位置，并通过协商活动与协商程序的接合来生成松散耦合和紧密耦合。具体来讲，整个行动框架的运转总是会存在各种内部矛盾。这就要求行动者的协商活动应当符合协商程序，以最大限度地获取合法性，并将此延伸为活动策略。其一端为行动框架内的接入层、展现层、应用层、支持层及基础层五者之间应被形塑为相对分离和自主的松散耦合系统，并将协商活动中的目标设定与议题选择、事项与利益识别以及行为评估等进行松散耦合。在此基础上，行动框架的运转要将松散耦合的形式概化为一种程序的解释，表征为参与者视自身为解释协商活动与协商程序相互作用所生成的各种情境现象的因变量，从而为治理能力转化为合法性提供行动依据。比如在居民区建筑垃圾选址协商中，政府一方的城管、环卫、街道办与社区一方的党组织、居委会和居民大体按照提出议题、讨论议题和作出决策的程序来在展现层、支持层和应用层三个相对独立的系统中形成一种松散耦合。目的是将每个涉事主体纳入程序化的行动框架中进行有序的安排，避免这些主体游离于框架之外而产生社会风险。基于此，在城市社区协商民主行动框架每一个界面（尤其是应用

层）的内部环节提倡社区责任，并从中构造一种责任情境来强化利益相关者的组织化运作，在其中以活动对程序的契合来形塑紧密耦合。此一操作的目的是将合法性嵌入治理能力具化的活动和程序中，从而使得这些协商活动在界面内部通过局部创新来解决可能存在的冲突。比如在社区出租屋疫情防控议事协商中，强调房屋出租者配合疫情防控是社区精准化疫情防控的重要内容。社区党组织和居委会通过解释和激发房屋出租者的责任感来塑造一种积极参与疫情防控的责任情境，并在社区党组织和居委会将上级政府对社区疫情防控的要求具化为一种合法化权力的过程中，由社区党组织和居委会将如何组织出租屋疫情防控议事协商本身演化为一种创新社区疫情防控的治理能力。同时，在接入层、展现层等不同的界面创建一种遵从程序的行动方式来塑造松散耦合，旨在让不同的行动者以合规则的共同活动意向来作为一种心理感知器，发现和培养参与者间共同的兴趣。同时，以治理能力来建构能保持内部一致性的行动架构，保障指向协商程序的合法性是建基于协商活动的有效性。值得注意的是，为应对参与者间的松散耦合可能引致信息传递等协商活动在协商程序中发生阻滞，在整个社区协商民主行动框架不同界面的运转中需要强化惯例与制度之间在沟通、对话和讨论等协商活动中的区分。由此使得参与者间的协商活动能在持续地介入紧密耦合的协商程序中保持一种灵活性、恰适性和可接受性。据此促成协商意义的生成，催生不同行动者更强的主动性和参与性，从而让这些治理能力透过一系列协商活动而在协商程序中获得合法性。比如在社区垃圾站选址议事协商中，街道办为避免协商过程中关于垃圾房硬件改造信息的错误传递，会按照政社互动的惯例主动邀请利益相关方居民和志愿者临时组成列席方参与到街道办与城管、城建对垃圾房硬件改造的各种讨论中，从而既保持政府信息传递的准确性，又保证政府、社区与居民三者在议事协商中的紧密耦合。

三是从意识上来讲，不同的观念与制度在城市社区协商民主行动框架的运转中会发生耦合。这些观念和制度所形塑的行动思维影响着治理能力与合法性在其中的双重建构。比如在社区垃圾站选址议事协商中，每个居民身具的诸如“邻避”等观念与垃圾站科学选址的制度要求会共同左右着社区党组织、居委会和城管等组织行为体在此一事项协商中的合法性以及如何组织有效协商的治理能力。在整个行动框架不同界面的运作中，行动者在协商过程中总是提前会做出某种设想，并会在考虑其他行动者的基础上来调整自身的行动“选择和决策是根据一些人们旨在追求政治、经济和社会组织目标的过程中的不确定性的感知中做出的。人们所持的信念决定了他们的选择，而这些选择反过来又构造了人类处境的变化”。这意味着行动者的利益、偏好和目标会随着观念的变化而变化，但观念本身并不能直接为行动者的协商性行为创造某种激励或机会。比如在社区出租屋疫情管理议事协商中，居民对疫情防控认知生成的观念本身并不会自动地促成他们按照疫情防控制度进行配合。此仍需要行动框架在运转中将观念化为治理能力，并由与协商所涉的程序性规定等制度来赋予其合法性，从而实现二者在其中的双重建构。比如组织居民按照协商程序性规定，实质性地参与制定社区疫情防控措施的议事协商会将居民的疫情观念转化为支持社区党组织等组织行为体加强社区防疫情管理的治理能力。在此一基本认知之上，观念与制度的耦合可作为解释城市社区协商民主行动框架运转不可或缺的内生性要素。一方面，不同的行动者以遵从等形式反复地参与某项制度实践所生成的观念是他们内化行动框架基本知识的主要路径。故而，以行动框架在不同界面发生松散耦合来创设不同的协商制度情境，并在某一情境中形塑以协商结果的取得、协商手段的设定、协商效果的评估三者间的紧密耦合。目的是以此契合承认、协调等治理能力的具化来实现利益和制度的渐进调适，尤其是唤醒这些个体参与者内心的诸如平等、自愿等观念，从中对协商民主制度进行辨识和理解，继而使得不同参与者对行动框架予以概念化来制造一种合法性。比如在居民区垃圾站选址议事协商中，作为相关利益方的居民通过反复参与垃圾站选址方案的设计、修改、反馈、监督等紧密耦合环节的行动而逐渐生成诸如平等、自由等民主观念，这使得社区议事协商从中获得一种自下而上的合法性，并让社区党组织和居委会得以利用这些观念获得统合居民利益、协调居民区与政府关系等方面的治理能力。故而，以此为基础生成的协商观念与制度实践在保持紧密耦合中驱动和支持行动框架发生进一步扩展，以适应内外环境更为复杂的变化。另一方面，不同行动者观念的摩擦会带给这些参与者以激励、约束和机会，促成其重塑协商制度。这意味着在行动框架的不同界面中构造能承载观念的结构性摩擦的松散耦合机制，是为了让组织等治理能力获得具化的行动平台。据此灵活地根据不同的情境生产一种新的制度，调节不同参与者的观念摩擦生成的张力。比如在关于居民区垃圾站选址的议事协商中，居民之间、居民与居委会等组织之间并不是一个紧密的共同体，尤其是居民，按照不同的选址方案，涉事居民皆会时刻转换立场，呈现为一种松散耦合。此中由参与者观念差异所产生的非连续性行动安排会让旧存的制度要素与新产生的制度要素之间，得以在行动框架不同界面的内部运作中生成联结而产生一种紧密耦合，从而使得新制度获得合法性。

五、结论与讨论

事实上，尽管社区环境、行动者质素和协商场所等差异性使得城市社区协商民主的具体形式呈现出多样性、差异性和丰富性，但其总是内存着一个基础性的、可重复利用、通用化的指向支撑和约束的行动框架设计。它规定了社区协商民主具体应用的结构性安排，阐明了诸如目标与主题设定、事项与利益识别和行动评估等八项基本要素之间的依赖关系、责任分配和实践流程。因而，行动框架主要表征为一组抽象类以及其实例之间协作的方法，是不同社区及其中的行动者开展某一具体协商之技术设计和基本要素的应用库，从中展露为针对社区协商民主技术与思维整合的整体解决方案。值得注意的是，城市社区协商民主行动框架的运转需要指向有效性的治理能力和合法性的双重建构来加以保障和支持，二者的基本关系主要发生在成员资格、集体行动和操作工具三个层面。这里面的关系主要体现为彼此补充、互相形构和相互转化。在此基础上，治理能力与合法性在城市社区行动框架内的双重建构有着两重逻辑：一为行动框架在权力一服从转换为权利一义务以及规范层面的有效性转换为经验层面的有效性此两类转换特质中践行嵌入正式结构的正当性逻辑；一为在以权力、道德和规范三者力量的整合中寻求利益合理性和确认价值同质性，以建构超越利己生产合作的行动逻辑。基于此，根据城市社区协商民主行动框架的基本要义以及治理能力与合法性的基本关系和逻辑，二者得以实现双重建构的基本方式为以松散耦合与紧密耦合集成来形塑一种混合型结构安排，以此使得治理能力与合法性在行动框架中的双重建构获得可操作化的具体路径。

当然，对于城市社区协商民主行动框架及其中的治理能力与合法性的双重建构仍有三方面的问题值得进一步思考：一是城市社区协商民主行动框架是基于怎样的限度、基本原则和基本价值来对治理能力与合法性双重建构的路径作出理性选择？二是城市社区协商民主行动框架内的治理能力与合法性的双重建构是怎样在实践中表现为一种技术与思维的复合性整合的？三是城市社区协商民主行动框架为实现治理能力与合法性的双重建构是如何以制度、程序和价值来创造一种以发展为目标的秩序？这些问题关联着城市社区协商民主借助行动框架能否获得更为系统、全面、深入的运作，需要作进一步的分析和反思。

文章来源：《暨南学报(哲学社会科学版)》2022年第4期

编辑：范玉峰

校对：牛坤在

审核：光涵

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