【课题组】 2018年全球政治与安全形势：热点与趋势

2018年，中美、俄美关系中的竞争性、对抗性加剧，中美关系成为影响世界格局的关键要素。对国际组织与多边机制而言，“美退中进”的态势正在加剧战后国际多边体系的解构与重建进程。叙利亚、也门、朝鲜半岛、伊朗等主要国际热点问题仍未得到解决，和平进程曲折多变。民粹主义势头的上升和大国竞争的加剧，使多边全球治理和联合国全球议程受挫，《移民问题全球契约》面临“退约”多米诺效应，网络安全领域的大国博弈凸显，大国集团内部矛盾加剧。中国面临的安全形势既有积极的方面，也有消极的方面，美国及其盟国针对中国的军事演习升级，增加了中国周边的不稳定因素。随着“一带一路”建设的推进，风险和挑战也日益增多，中国海外利益的保护任务更加复杂艰巨。

一、经历巨变的大国关系与世界格局

从2018年大国关系看，中美、俄美两对大国关系中的竞争性、对抗性均有加剧。美国已明确将中国定义为战略上的竞争对手，且采取了一系列针对性政策，中美关系已成为影响大国关系和世界格局的主线。

（一）中美、俄美关系对抗性增强，中美关系成为主线

从战略上看，美国将中国视为头号战略竞争对手已成定局。自2017年年底以来，美国发布的一系列有关国家安全和国防战略的重大报告都清楚地阐明了这一意图。例如2017年12月发布的美国《国家安全战略》报告明确将中国定为“竞争对手”和“修正主义国家”，2018年1月美国国防部发布的《国防战略报告》同样将中国视为“战略竞争者”，^[1]2018年2月美国国防部《核态势评估》报告则称中国和俄罗斯正对美国建立的国际规范与秩序构成挑战。^[2]

2018年，除了在经贸领域中美之间发生的“贸易战”之外，中美在其他领域的关系也继续走低。美国及其盟国在台湾问题、南海问题和印太战略方向不断挑战中国底线，对中国进行制衡。在台湾问题上，美国频打“台湾牌”，派军舰通过台湾海峡，称美台关系之牢固为“前所未有”，将台湾视为印太战略的“典范”。[3]在南海问题上，美国《2019年度国防授权法案》首次加入了南海条款，并支持英法等国派遣军舰参加所谓“南海自由巡航”行动。2018年也是美国不断扩大其印太战略的一年，特朗普试图拉拢更多国家加入印太战略，其中包括菲律宾、越南等东盟国家以及台湾。

2018年，美国及其盟国在南海、太平洋地区针对中国的军事演习进一步升级。6月27日至8月2日，规模最大的国际海上演习“2018环太平洋联合军演”在夏威夷群岛海域举行，共有26个国家参与。此次演习的最大特点是，美国以南海问题为由拒绝邀请中国参加，而越南、马来西亚、菲律宾等印度太平洋国家则应邀参加，其中越南等国是首次参与这一军演。2018年10月，澳大利亚军方联合新加坡、马来西亚、新西兰和英国四国在中国南海海域进行了为期三周的所谓的“国际安全演习”，澳大利亚出动三军，派遣战机和军舰参与了此次演习，并称此次联合军事演习的目的就是以实际行动支持南海的“航行自由”。美国及其盟国采取的这一系列针对中国“核心利益”及“最重要”、“最敏感”问题[4]的举措，使中美关系的对抗性增强，风险上升。

美俄关系在2018年继续走低，特朗普与普京之间的对话并未给两国关系带来转机。在此之后，美国国会对俄罗斯发起了新一轮严厉制裁。在叙利亚、乌克兰、伊朗等问题上，美俄关系。此外，美俄之间的军演也愈演愈烈，更具有针对性。例如，10月8日至19日，乌克兰和北约八国在乌克兰举行了“晴空2018”军演。作为非北约正式成员，乌克兰和北约国家一起在俄罗斯门口大张旗鼓搞军演，并让美军战斗机进驻乌克兰，显示出乌克兰与北约军事合作的进一步深入。10月25日至11月7日，北约在挪威及其周边地区举行了自冷战结束以来最大规模的军事演习，代号“三叉戟接点-2018”。尽管北约称此次军演没有针对性，但俄罗斯外交部认为，此次军演具有明确的“反俄倾向”。俄国防部长绍伊古表示，北约的军事活动达到了冷战结束后前所未有的高水平，对俄罗斯的军事威胁日渐增强。[5]

针对北约和乌克兰的“晴空2018”军演，俄罗斯也举行了一系军事演习。俄罗斯与独联体一些国家在中亚地区进行了空中作战演习，在10月11日进行了由普京亲自指挥的战略核力量演示，以表明俄罗斯不惜运用核打击的决心。来维护自己的国家安全，表明了这样的决心。俄罗斯还分别与中国、印度举行了演习。

中美、美俄、中俄这三对双边关系及三边关系，是影响世界格局变化最为重要的国家间关系。从2018年看，中美力量对比和双边关系的性质已完成从量到质的转变，成为影响世界格局和国际秩序走向的主线。世界格局是否能实现平稳的过渡，取决于这三个主要大国对其相互关系的掌控，尤其取决于中美关系的变化。

（二)发达国家之间矛盾加剧，民粹主义势头上升

一方面，发达国家在针对中国、俄罗斯方面有一定共同利益。美国为首的北约针对俄罗斯举行的大规模军事演习，美国及其发达国家盟友在亚太地区对中国进行施压和制衡，都表明传统发达国家在大战略合作方面基础尚存。另一方面，发达国家之间在许多问题上的矛盾加剧，离心倾向加剧。2017年以来，发达国家民粹主义、民族主义、保护主义势头继续看涨，加之在世界格局过渡时期对主动权和有利地位的角逐，成为加剧发达国家之间矛盾的主要原因。

从2018年看，无论是欧洲国家之间，还是美欧国家之间，或是七国集团国家之间，在许多问题上都显示出利益和立场的分歧，例如对俄关系、伊核问题、气候变化、移民问题、经贸关系等。除了美国与发达国家之间的经贸之争外，2017年以来，特朗普以“美国第一”为由，先后退出了巴黎气候变化协定、联合国教科文组织、移民问题全球契约、联合国人权理事会等多边框架，这种做法目前并不能得到其他主要发达国家的认同和支持。美国退出伊核协议、退出《中导条约》，以及要求欧洲国家承担更多军事开支、反对建立欧洲军队的态度，也加剧了美国与主要发达国家之间的分歧。

从2018年七国集团峰会也可看出，作为发达国家集团，七国集团力争体现其内部的团结，在联合公报中就包容性就业、两性平等、妇女赋权、世界和平等问题表达了共同立场。七国集团内部矛盾增加、凝聚力减弱也是事实。但特朗普在贸易问题上的态度强硬，导致美国与欧洲、加拿大等国家的矛盾。在伊朗问题、气候变化问题和环境问题上，美国与主要欧洲国家没有达成一致。特朗普甚至说并不支持峰会联合公报的内容，这使2018年的七国集团峰会出现了“6+1”的局面，西方媒体也充斥着对七国集团前景的悲观论调。法国总统马克龙甚至称，如果特朗普不怕孤立，其他国家也不介意G7变成G6。[6]

近些年来，发达国家的民粹主义、民族主义、保护主义势力上升，这是导致发达国家之间矛盾加剧的一大因素。面对巨变中的世界格局和国际秩序，传统发达国家各自都在争取主动权和有利地位，不希望依附于美国的霸权之下。与此同时，在借助美国制衡中国、俄罗斯方面，这些国家又具有一定的共同利益，这种两面性是战后以来发达国家之间关系的一大特征。这种两面性也使主要发达国家在当今中美、俄美关系对抗性加剧、世界格局经历巨变的进程中，仍然可以充当影响大国关系和国际格局的砝码。

（三）“美退中进”加剧战后国际多边体系的解构与重组

自2017年底以来，特朗普开启了“退群”模式，陆续退出了《巴黎气候变化协定》、联合国教科文组织、《移民问题全球契约》、联合国人权理事会、万国邮政联盟、《中导条约》、《维也纳外交关系公约》等国际多边机制和组织，并宣布中止对一些联合国维和项目及难民署项目的资金支持，甚至扬言要退出联合国。与美国“退群”形成鲜明对比的是，近些年来，中国加大了对联合国及多边国际组织的支持力度，对国际多边机制的贡献和影响力不断上升。这种“美退中进”的趋势正在加速战后国际多边体系的瓦解与重建。

联合国是战后美国主导下建立的国际组织，是战后国际体系和国际秩序的重要支柱。联合国大会最初对会员国会费的评估和分摊结果反映了战后美国主导世界的经济和政治地位。根据当时的评估结果，美国的会费分摊额占会费分摊总额近50%，美国不同意这一评估结果，提出任何一个会员国所占份额都不应超过总额的三分之一，联合国也接受了30%的最高配额限制。根据美国的要求，这一比率后来降为25%，2001年再次下调为22％。日本、德国等主要发达国家一直是联合国会费的主要贡献者。在改革开放后的十多年里，中国承担的联合国会费分摊额基本保持在不到1%。

自2005年以后，中国承担的会费分摊额不断上调，到2010年调至3.1%，2015年上升到7.92%，排名也从2013年的第6位上升到第3位，仅次于美国和日本。不断上升的还有中国缴纳的联合国维和摊款，2016年至2018年，中国承担的维和摊款比额为10.2%，排名从之前的第6位一跃为第2位，仅次于美国。与此同时，美国、德国、日本、法国、英国等发达国家所承担的联合国会费分摊额反而呈下降趋势。从2001年到2018年间，日本的会费分摊额从19.63%降至9.68%，德国从9.82%降至6.39%，法国从6.50%降至4.46%，中国则从1.54%升至7.92%。[7]

这种变化正是战后国际体系和国际秩序重大变化的体现。战后以来，欧洲国家和日本一直是联合国和多边主义的支持者，当美国试图抛弃联合国时，有欧洲国家甚至提出，如果美国不愿意承担其对联合国的财政负担，欧盟国家可以承担。但在民粹主义势力上升的今天，欧洲国家对联合国和多边主义的支持无疑会受到影响。安倍政府极力强化与美国的同盟关系，加上“入常”无望，也倾向于配合特朗普向联合国施压。新兴经济体国家在联合国的影响力呈上升趋势，包括维和部队的派遣，会费和维和费用分摊比额的上升，以及在发展、气候变化、人权等领域的共同立场。但另一方面，新兴经济体国家对联合国的态度差异较大。俄罗斯、印度民众对联合国的认同度和支持度并不高，巴西、印度、南非等主要发展中国家均为安理会扩大的积极支持者。

“美退中进”的趋势无疑是加速战后国际多边体系解构和重建进程的关键因素，尚无法确定这一进程及其结果对中国是否有利，因为在这一变化进程中存在极大的复杂性和不确定性，也具有一定的风险。

二、国际热点持续紧张，和平进程充满变数

从2017-2018年总体情况看，世界范围的各类冲突数量并未减少，国际冲突热点仍在继续，主要集中在中东、非洲东北部以及东南亚、南亚等地，尤其是中东和非洲地区。2018年，许多持续已久的热点问题，如叙利亚、也门、伊朗、朝鲜半岛等，仍然处于紧张状态，局势动荡不定。朝鲜半岛局势在2018年出现明显的好转，叙利亚、也门内战在经历了持续冲突、胶着对峙乃至激战之后，也显露出和平转机，但这些热点地区的和平进程仍然艰难曲折，前景充满变数。

（一）朝鲜半岛无核化进程曲折多变，但向好因素明显增加

2018年，朝鲜半岛的总体局势仍然错做复杂、曲折多变，但也发生了重大的转变，缓和与向好因素明显增加。首先，朝鲜领导人对其国内政策进行了重大调整，2018年4月朝鲜劳动党的七届三次会议通过了《关于发展社会主义经济和提高人民生活水平》的议题，提出将经济发展作为劳动党的战略重点，决定集中一切力量发展经济，并划分出若干经济开发区。也就是说，朝鲜劳动党的工作重点发生了转移，有媒体称之为朝鲜的“改革开放”。

与此同时，朝鲜在外交政策方面也做出了重大调整。其一是朝韩领导人的会晤与半岛南北双方关系的改善。4月27日金正恩与文在寅在板门店举行了首次会晤，签署了《板门店宣言》。紧接着，双方于5月26日在板门店进行了第二次会晤，并通过一系列外交活动，9月18日朝韩领导人在平壤举行了半年以来的第三次会晤。朝韩领导人的频繁会晤是双方加深互信与合作的体现，对半岛局势的缓和发挥了积极作用。其二是朝鲜对其外交政策做出了重大调整，包括再次确认无核化目标，主动采取冻结核武器步骤，加强与中国的合作，改善与美国的关系等。2018年3月中朝领导人举行了首脑会晤，朝鲜重申实现半岛无核化立场，表示今后将集中一切力量发展经济建设。2018年，朝美关系也取得了重大突破。2018年6月，金正恩和特朗普在新加坡举行了历史上首次朝美首脑会谈。朝鲜对外政策的变化引发了朝鲜半岛局势和双边关系的一系列重大变化，半岛紧张局势趋于缓和。

虽然朝鲜半岛出现向好转机，但无论是朝鲜国内的政治与经济发展趋势，还是与半岛稳定密切相关的大国关系，都还存在很大的不确定性。特别是朝美关系，两国在弃核问题上仍然存在严重分歧，[8]一年来两国关系的发展跌宕起伏，时好时坏。半岛无核化进程显然还将是一个曲折的过程，朝韩双方以及中、美、俄等相关大国立场，都将影响半岛的稳定。

（二）叙利亚、也门内战仍未停息，和平进程曲折艰难

叙利亚内战已持续7年之久。2018年初，叙利亚政府军解放了大马士革省东古塔地区和霍姆斯省，并不断收复失地，巩固原有的控制区域，将战线推进到以色列、约旦边境。叙利亚战局逐渐趋于明朗，但最终的和平仍然迟迟未到。一方面，俄罗斯加大了对叙利亚政府军的军事援助和支持，加紧对目标区的空袭活动。另一方面，美国及其西方盟国则试图阻扰政府军的攻势。除美俄两个大国之外，伊朗、土耳其、以色列也是卷入叙利亚内战的国家，各方力量之间的角逐和缠斗是叙利亚内战复杂化、长期化的原因。2018年，外部力量对叙利亚的武装干涉明显增强，特别是土耳其和以色列两国对叙战事的介入不断加深。

2018年10月底，俄、土、法、德四国领导人在伊斯坦布尔举行了关于叙利亚问题的四国峰会，并就和平结束叙内战达成共识。在普京和埃尔多安的共同推动下，避免了伊德利卜省大规模混战的发生，俄土两国在该省建立了缓冲区，德法两国也表示将支持伊德利卜省的和平进程。美国方面称，将以推动各国从叙利亚撤军为目标，并支持四国峰会达成的成果。美国同时也强调，将与俄罗斯、土耳其就叙利亚问题进行协商。此时，持续多年的叙利亚内战显现出和平的曙光。然而，当叙利亚战争接近尾声、和平转机显现的时候，叙利亚局势再度激化。进入年底以来，美国主导的国际联军多次空袭了叙利亚的代尔祖尔省，并造成大量平民伤亡。叙利亚政府向安理会提出请求，谴责美国及其联军在叙利亚犯下的战争罪，并呼吁安理会对此进行调查。国际联军对叙进行的空袭以及沙特牵头的海湾国家在叙利亚的进驻，使叙利亚刚刚起步的和平进程遭受挫折。

2018年，也门内战也经历了一个与叙利亚内战相似的情形。2017年12月以来，也门战局进入以沙特为首的多国联军、哈迪领导的也门政府军为一方，以胡塞武装为另一方的直接对决阶段。进入2018年以来，也门局势骤然升级。也门政府军在多国联军空军的支援下展开了猛烈的进攻，并取得了长足进展。作为对多国联军空袭的报复，胡塞武装多次向沙特首都发射导弹。围绕也门重要的港口城市荷台达，双方展开了激烈的争夺。2018年6月，沙特领导的多国联军和也门政府军对荷台达发动了自也门内战以来规模最大的一次攻势，希望切断伊朗的援助，掐断胡塞武装的供给命脉。虽然国际社会一直努力促和，但也门交战方的政治对话进程已被搁置两年，原定于9月6日开启的新一轮和谈也因胡塞武装的缺席无果而终。

沙特联军对荷台达的全面进攻给胡塞武装造成重大伤亡，使胡塞武装陷入守势。11月18日，胡塞武装发表声明称，将停止向沙特、阿联酋以及其盟友发射导弹，并愿为和谈停止一切军事行动。与此同时，沙特在也门内战中也遭受重创，损失严重，并造成当地重大的人道主义危机。因此，沙特也有意与胡塞武装言和，以在有利局势下获得休整。为推动也门停火和人道主义援助，联合国安理会就也门局势进行了专门讨论和协商，呼吁也门各方通过政治手段解决冲突。秘书长也门特使积极开展斡旋，计划年底在瑞典举行也门冲突各方的和谈。也门政府、胡塞武装以及由沙特领导的联军均表示，愿意由联合国接管港口，并实现停火。美国方面明确表示，也门内战双方应通过联合国调停框架进行谈判，在30天内实现停火。在这一背景下，持续多年的也门内战也出现了和平的转机。

但在停火一周之后，也门荷台达市的胡塞武装与也门政府部队再次爆发激战，多国联军的战斗机也对胡塞武装进行了多次空袭，胡塞武装则发射炮弹作为报复。冲突的再度爆发使刚刚显现的和平前景又蒙上了阴影。也门局势同叙利亚局势一样错综复杂，除了沙特的存在，也有美国、俄罗斯、伊朗等地区大国和全球大国之间的角逐因素。虽然胡塞武装、也门政府、多国联军都表示愿意停止军事行动，寻求政治和解，但也门的和平进程同样充满曲折和艰难。

三、民粹主义与大国竞争加剧，全球治理遭遇挫折

从全球治理视角看，随着民粹主义势头的上升和大国竞争的加剧，以及特朗普“美国优先”原则下的“退群”，自由制度主义的全球治理遭受挫折，联合国已有多边框架内的全球议程受到冲击。《移民问题全球契约》面临“退约”多米诺效应，以及网络安全领域的大国博弈，正是这一趋势的体现。此外，作为主要的多边治理行为体，大国集团内部矛盾加剧，金砖国家的影响力相对上升。

（一）多边组织和集团矛盾加剧，联合国全球议程遭到冲击

民粹主义和大国竞争的强劲势头对自由制度主义的全球治理和多边合作机制带来巨大的冲击。从2018年看，国际社会对近些年来联合国推动的气候变化协定、2030可持续发展议程及《移民问题全球契约》等全球重大议程的关注度下降。发达国家民粹主义势力的上升导致国内对全球议程的立场日趋分裂，欧洲国家在难民、移民问题上的分歧，以及特朗普对气候变化、移民问题、维和行动的立场，对联合国已经确立的全球议程和多边机制产生极大的消极影响。在美国退出《移民问题全球契约》之后，匈牙利、奥地利等国也开启了退约进程。2018年是联合国维和行动70周年，但面临的是特朗普要求联合国削减维和预算的压力。美国表示，今后美国所承担的联合国维和经费上限为25%，这意味着美国将对现在承担的28%的维和经费做进一步的削减。作为联合国第一会费大国，美国的做法无疑会对联合国全球议程造成釜底抽薪的影响。

国际反恐、反腐败、可持续发展等全球议题也面临同样的命运。中美之间的贸易战，此起彼伏的大国军演，冲淡了国际社会对全球议题的关注，尤其转移了各大国的对外战略重点。奥巴马政府时期，曾将恐怖主义视为美国的头号威胁，对国际反恐合作给予高度重视。特朗普政府已对此做出了重大调整，根据《2018年美国国防战略报告》，恐怖主义不再是排列首位的威胁，中国和俄罗斯成为美国首要的战略竞争对手。该报告明确指出，美国仍然要反恐，但国家间的战略竞争是现阶段美国国家安全的“首要关注”，而不是恐怖主义。[9]难民、移民问题和网络安全问题虽然广为关注，但在这两个全球热点问题上，恰好显示出民粹主义和大国博弈的主导特征，无论欧盟还是联合国，在这两个问题上都面临成员国之间的立场分歧。

随着民粹主义和大国竞争的加剧，作为全球多边治理的重要平台，联合国、欧盟、七国集团及二十国集团等多边国际组织和集团，都面临矛盾增多、离心力加大、影响下降的趋势。特朗普的“美国优先”与欧洲国家的民粹主义合为一股，为逆全球化趋势推波助澜。美国已退出巴黎气候变化协定，在七国集团峰会上，只有5个国家就气候变化和环境问题达成共识，美国和日本没有参与。受美国和发达国家对中国、俄罗斯立场的影响，加之特朗普在贸易问题上的强硬态度，G20国家之间的矛盾变得更加突出。除贸易争端加剧外，南海问题、乌克兰问题也会加剧G20国家之间的矛盾。

在这一背景之下，中国成为影响全球治理和多边主义最为重要的力量，中国与其他新兴经济体国家在全球治理和国际多边机制中的作用和影响力呈上升趋势。在2018年金砖国家峰会上，这一点得到体现。2018年7月，金砖国家峰会在南非约翰内斯堡举行，除了金砖国家外，还有22个国家参加了会议，其中19个是来自非洲的国家。会议发表的《约翰内斯堡宣言》重申，金砖国家将“支持联合国的核心作用”，“支持多边主义”。金砖国家还承诺“致力于强化全球治理的多边机构，确保它们能够全面应对全球性挑战”。并“鼓励金砖国家在联合国行政和预算事务方面开展进一步合作，保证其获得充足资源”。金砖国家强调，将在可持续发展、气候变化、维和、反恐、反腐败、环境保护、网络安全、打击跨国犯罪等领域加强合作，携手共进。[10]

（二）难民和移民问题再成焦点，《移民问题全球契约》退约多米诺显现

2018年，在诸多全球问题中，难民和移民问题再次成为全球关注的一大热点，主要体现在以下三个方面。

第一，欧洲国家民粹主义势力上升，难民、移民问题成为欧洲国内政治斗争的焦点。2018年，欧洲并未发生2015年那样大规模的难民潮，成为热点的是围绕难民和移民问题发生的国内政治斗争，是民粹主义政治影响力上升的体现。主要事件包括意大利对移民船的处理，德国围绕默克尔移民政策发生的党派纷争，右翼和左翼支持者的街头抗议、匈牙利针对移民问题的“反索罗斯”法，以及匈牙利、奥地利等国退出《移民问题全球契约》等。

第二，特朗普在严打非法移民的同时，遭遇新一轮中美洲移民大军压境。来自中美洲国家的移民问题以及特朗普的移民政策，是2018年国际移民、难民问题的一大看点。一方面，特朗普延续2017年对非正常移民的严控严打立场，包括在美墨边界修筑围栏，实行零容忍、骨肉分离政策，继续削减难民的接收额度等。与此同时，美国遭遇来自委内瑞拉和中美洲国家移民潮的冲击。根据联合国2018年国际移民报告，自1980到2015年间，生活在美国的中美洲人增长了10倍。2016年以来，来自中美洲和委内瑞拉的难民、移民取代墨西哥、哥伦比亚等传统移民大国，不断涌向美国边界，致使包括美国在内的有关国家不得不采取关闭边境、派遣军队等措施，以阻止移民冲关和预防可能发生的冲突。

第三，《移民问题全球契约》面临“退约”多米诺。2018年，联合国会员国就《移民问题全球契约》的最后文本达成一致，并决定在12月的摩洛哥会议上进行通过。但在这一文件尚未获得通过之前，退约多米诺效应已经开始。美国最先退出了契约的谈判进程，随后匈牙利宣布出退，紧接着是奥地利的退出。波兰也表示了对契约内容的不满，开始考虑是否退出的问题。面对这一趋势，联合国大会主席表示，《移民问题全球契约》只是一个非约束性框架，一些国家提出退出，说明对这一问题的慎重考虑，联合国尊重这些国家的决定。[11]《移民问题全球契约》被联合国视为移民问题全球治理的重要框架，但在欧洲民粹主义和特朗普“美国优先”的影响下，其前景和作用将大打折扣。

2018年，联合国难民署的应对能力和资源受到削弱，所需资金面临更大的缺口，会员国提供的难民重新安置机会发生了逆转式下降，联合国在难民、移民领域的作用面临更大的挑战。

（三）对网络安全的关注继续上升，大国间的网络博弈日趋明显

2018年，网络安全问题仍然备受关注。首先，从全球范围看，不仅网络攻击次数不断增加，而且攻击目标更为明确，其效果和影响也不断扩大。世界经济论坛发布的《2018年全球风险报告》，首次将网络攻击列入全球五大安全风险，报告称企业监测到的网络攻击活动在五年中几乎翻番。^[12]赛门铁克发布的《2018年互联网安全威胁报告》显示，2017年有目的的攻击行为增长了10%[13]，中美成为全球范围内受攻击最多的两个国家，政府、能源、金融、国防及互联网被关注的程度最高。

面对日益加剧的网络攻击，各国政府、智库对网络安全的关注度持续上升，是网络安全问题成为跨领域的热点话题。欧美发达国家及新兴经济体国家对网络安全都表现出极大的关注，纷纷出台加强网络安全方面的政策，加大应对网络安全威胁的措施。美国国土安全部在2018年5月发布了新的《网络安全战略》，将风险识别、减少漏洞、减少威胁、影响缓释、落实网络安全成果作为网络安全管理的5大支柱。[14]国土安全部还成立了机构间中心——国家风险管理中心，目的是帮助关键基础设施企业长期评估网络风险，打击入侵和破坏性的黑客行为。[15]美国2018年《国防战略报告》也明确提出将对重大网络攻击实施核报复[16]。国防部对外发布的《2018年网络战略》摘要称，美国正处于来自中俄等国的长期战略竞争的安全威胁，需通过提高网络空间作战能力、前摄性制止有关恶意网络活动、加强跨部门及跨国合作等加以应对。[17]

另一显著特征是，在网络安全领域，大国竞争和博弈日趋激烈。受中美、俄美关系的影响，网络空间领域的大国冲突有所上升。美国指责中国政府对美国公司的计算机网络进行未经授权的入侵和盗窃，指责中国政府支持企业进行商业窃密，并对中国的互联网审查制度进行抨击。美国国土安全部和联邦调查局发布一份警告，称俄罗斯政府针对美国的关键基础设施进行了网络攻击。如何防范俄罗斯针对美国发起的信息战，已成为美国对俄网络政策的重中之重。[18]

虽然国际社会承认网络空间合作的必要性和重要性，推动网络空间领域合作的努力也在继续。但网络空间领域仍然是一个以乱象和无序为特征的领域，大国之间的零和博弈、相互猜疑和相互制衡更加明显。围绕网络安全问题，不同国家及非国家行为体有着不同的利益和立场，差异和分歧明显，尚难在规则和制度层面形成全球共识。

四、中国面临的安全形势与风险日趋复杂

从总体看，2018年中国面临的安全形势既有积极的变化，也有消极的变化。在周边地区，一些热点问题出现缓和，安全形势得到改善。同时，也有一些方面出现矛盾和冲突的升级。五年来，“一带一路”建设继续取得进展，但面临的各种风险也随之增多，海外利益保护的任务更加复杂、艰巨。

（一）周边安全形势基本稳定，针对中国的军事活动升级

2018年，中国周边安全形势基本稳定，出现了诸多积极、利好的发展。朝核问题的缓和，使中国东北亚方向的安全形势有了较为明显的好转。在东南亚方面，积极因素也有所增加。中国与周边国家在推进地区合作机制方面取得了进展，澜湄合作、中日韩三边自贸协定磋商，《区域全面经济伙伴关系协定》谈判、以及南海行为准则磋商等都在进行中。在政治外交领域，除中俄关系稳步发展外，以日中邦交正常化45周年为契机，中日关系有所改善。2018年5月李克强总理访问日本，出席了中断多年的中日韩三国首脑会议。2018年10月，日本首相安倍晋三访华。随着高层互访以及各领域对话的恢复，中日关系呈现回稳迹象。在南亚方向，中印两国都希望避免冲突，亮点之一是2018年11月举行的中印边界谈判，官方均表示谈判“达成重要共识”，“基调积极、且富建设性和前瞻性”。[19]

同时，周边安全形势也出现了一些不稳定因素，某些方面的矛盾更加尖锐，主要不稳定因素来自美国及其盟国在中国周边采取的针对中国核心安全利益的举措。从2018年看，中美在印太地区的战略竞争有所加剧，特别是美国及其盟国在台湾海峡、南海和环太平洋采取的针对中国的活动增加。美国的南海政策增添了更多“军事化”色彩，美军在南沙、西沙海域执行“航行自由行动”的频率和力度上升，在南海地区开展军事演习、抵近侦察及军事设施建设的动作加大。此外，澳大利亚、英国、法国等也派军舰进入南海宣示“航行自由”。新加坡、越南、菲律宾等周边国家对华政策的制衡意图仍然明显，美越防务合作得到加强，美菲军事合作水平提升，这些国家还参与了美国及其盟国主导的、排除中国参与的南海及环太平洋军演，增添了中国周边的不安全因素。[20]

（二）“一带一路”面临更多安全风险，海外利益保护任重道远

自“一带一路”倡议提出至今的五年里，“一带一路”建设取得了明显进展，但随之而来的风险与挑战也日益增加。在地缘大战略方面的挑战仍然源自大国之间的竞争，主要是中美关系。[21]2018年9月底，美国智库新美国安全中心发布了一份题为《如何应对中国的“一带一路”战略》的报告，认为中国想借助“一带一路”打造一个不同于现行体系的国际秩序，而这将在地缘政治、商业和治理和发展等多方面给世界带来风险，报告建议美国推出自己的方案以强抗衡中国“一带一路”，调动资源做出全面回应。[22]美国副总统彭斯指责中国利用“债务外交”扩大影响力，称美国正在准备采取提出方案以“替代中国债务陷阱外交”，并通过加大推动印太战略的力度，以对冲中国通过“一带一路”建设获得的国际和地缘政治经济影响力。[23]

随着“一带一路”建设的扩大和深入，越来越多的项目涉及恐怖势力、极端势力和分裂势力这“三股势力”活跃的国家和地区，对中国海外人员和财产安全造成直接威胁，例如中国在蒙古、越南、巴基斯坦等国的工程或中资企业都遭受过袭击。“一带一路”建设的安全保障日益凸显。除宏观地缘战略层面的风险外，更多其他层面的冲突风险也日益受到关注。例如所在国政府、企业与民间组织和其他不同利益集团之间的冲突，也包括企业之间的利益冲突，中央政府与地方政府之间的利益冲突等。“一带一路”沿线国家国内政治、经济、文化等因素引起的纠纷日益增多，正是这类冲突风险的体现，也是“一带一路”建设需要给予更多考虑的方面。这种风险不仅限于“一带一路”沿线国家或“一带一路”项目。随着中国企业的“走出去”以及中国国际经济与发展合作的扩大，海外安全利益风险的上升不可避免。近些年来，海外中资企业越来越成为被袭击的对象，在亚洲、非洲、拉美等地，这类事件频繁发生，包括来自恐怖主义的袭击和当地人的打砸抢。

从前景看，随着“一带一路”合作的深入和扩大，中国海外利益保护任务变得更加艰巨和复杂。中国在这方面存在的不足也日益显现，包括对当地政治、经济、种族和宗教背景缺乏了解，海外利益保护的手段和途径缺乏多元性，过于依赖外交交涉和领事保护等，这些方面的短板需要尽快从能力及制度上得到加强和完善。在政府主导的基础上，需要发挥其他非政府行为的作用，包括中国非盈利性组织的国际化，扩大与东道国企业、非政府组织的合作。同时，还需探索多元化的海外利益保护模式，突破对外交交涉和领事保护的依赖。[24]在国际层面，通过预防冲突措施避免经济和发展成果遭受损失，是联合国和世界银行目前关注的重要议题。除在国际经济活动中更多考虑预防冲突的措施外，在冲突评估、早期预警和冲突预防方面，中国与所在国家、区域组织、联合国以及其他国际组织也有进一步开展合作的空间。

^[1]Ministryof Defense of the USA, Summary of the2018 National Defense Strategy, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf?mod=article_inline, p.1, visited Sept 18, 2018.

^[2]Ministry of Defense of the USA, NuclearPosture Review 2018, Feb 2, 2018, https://media.defense.gov/2018/Feb/02/2001872886/-1/-1/1/2018-NUCLEAR-POSTURE-REVIEW-FINAL-REPORT.PDF, p.2, visited Sept 18, 2018.

[3]外交部发言人华春莹主持例行记者会（2018年3月22日），外交部网，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1544556.shtml。

[4][4]外交部发言人华春莹主持例行记者会（2018年3月22日），外交部网，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1544556.shtml。

[5]澎拜新闻，《北约最大演习事故频出》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2635725。

[6]《“最分裂”峰会？马克龙喊话特朗普：不怕G7变G6》，新华网，http://www.xinhuanet.com/world/2018-06/09/c_129890697.htm。

[7]联合国大会决议《联合国经费分摊比额表》(A/55/521/Add.1)、（A/RES/70/245）。 

[8]见本书邹治波《朝鲜半岛局势的重大变化与今后发展》部分。

[9]Department of Defense,2018 National Defense Strategy , Jan.19,2018, https://news.usni.org/2018/01/19/2018-department-defense-national-defense-strategy.

[10]《第十届金砖峰会约翰内斯堡宣言（全文）》，南非约翰内斯堡，2018年7月25日至27日，新华网，http://www.xinhuanet.com/world/2018-07/27/c_1123182948.htm。

[11]《联大主席埃斯皮诺萨：尊重部分国家退出《移民契约》的决定 呼吁成员国合作应对移徙问题》，联合国网站，https://news.un.org/zh/story/。

[12]世界经济论坛：《全球风险报告2018》，达沃斯：世界经济论坛，2018 年。

[13] Symantec, “2018 Internet Security ThreatReport,” https://www.symantec.com/about/newsroom/press-kits/istr-23.

[14] DHS, DHSCybersecurity Strategy, May 17, 2018, https://www.dhs.gov/publication/dhs-cybersecurity-strategy.

[15] E安全：《DHS成立国家风险管理中心：保护关键基础设施》，http://www.sohu.com/a/244986590_257305。

[16]U.S. Department of Defense, 2018 National Defense Strategy, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.

[17] DOD, SummaryDepartment of Defense Cyber Strategy 2018, https://media.defense.gov/2018/Sep/18/2002041658/-1/-1/1/CYBER_STRATEGY_SUMMARY_FINAL.PDF.

[18]见本书郎平、丁丽伟《网络安全与大国关系》部分。 

[19]外交部：《中印边界问题特别代表第二十一次会晤取得重要共识》，外交部网，2018-11-24

https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1616003.shtml。

[20]见本书王雷《中国周边安全形势评估》部分。

[21]见本书赵海《“一带一路”倡议五周年：进展与挑战》部分。

[22]Daniel Kliman and Abigail Grace, “Power Play:Addressing China’s Belt and Road Strategy,”  September 20, 2018,https://www.cnas.org/publications/reports/power-play.

[23]《副总统迈克彭斯就本届政府对中国的政策发表讲话》，美国副总统办公室，2018年10月4日，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/remarks-by-vice-president-pence-on-the-administrations-policy-toward-china-2-zh。

[24]见本书肖河《海外利益保护的国家间比较》部分。

（本文为《国际形势黄皮书：2019年全球政治与安全报告》一书的总论，由《全球政治与安全报告》课题组完成，执笔人为李东燕，定稿人为张宇燕。本文参考了本书的相关章节。因篇幅所限，未保留原文的参考文献。如需详细信息，请见《国际形势黄皮书：2019年全球政治与安全报告》，张宇燕主编；李东燕、邹治波副主编，社会科学文献出版社，2019年1月出版，第267页。）

目    录

Ⅰ 总论

1.世界格局在2018年的多重变奏                              张宇燕 / 001

2.2018年全球政治与安全形势：热点与趋势

《全球政治与安全报告》课题组 / 006

Ⅱ 世界格局与国际安全

3.中美俄大国关系新进展                                          李隽旸 / 024

4.全球重大武装冲突和军事形势评估（2017~2018）    徐进、章珏 / 044

5.中国周边安全形势评估（2017~2018）                    王雷 / 068

Ⅲ 全球问题与全球治理

6.全球治理：形势与热点                                         任琳 / 086

7.网络安全与大国关系                                   

        郎平、丁丽伟 / 100

8.全球恐怖主义与国际反恐斗争（2017~2018）        邵峰 / 116

9.全球反腐：进展及趋势                                     彭成义 / 131

10.全球移民与难民问题（2017~2018）               李东燕 / 145

11.全球能源政治（2017~2018）                           薛力 / 166

Ⅳ 专题·热点

12.“一带一路 ”倡议五周年：进展与挑战                  赵海 / 184

13.海外利益保护的国家间比较                              肖河 / 204

14.2018年中东形势评估与前景预判                        张元 / 220

15.2018年世界各地选举概况                               王鸣鸣 / 238

16.朝鲜半岛局势的重大变化与发展                      邹治波 / 252

Ⅴ 国际关系研究与智库

17.国际智库研究综述（2017~2018）                        杨原 / 268

18.国际关系研究的热点与新进展                 袁正清、贺杨 / 283

延伸阅读：

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