【郎平】 网络安全与大国关系

对日益严峻的全球网络安全形势，推动网络空间的大国合作有着重要的现实意义。然而，在当前国际格局发生质变、大国关系面临重大调整的大背景下，一方面，各国积极推出维护本国网络安全方面的各项举措，另一方面，网络空间的大国关系更多受制于现实空间的国家战略，从而使网络空间的大国关系成为现实空间大国博弈的延伸。在网络空间，中美贸易战和全面竞争的态势加剧了两国的冲突和对立，中俄全面战略协作伙伴关系进一步部署为两国的信息网络空间合作增添了新的空间，美俄地缘政治的战略博弈凸显了两国之间的信息战。未来一段时间，网络空间的大国关系仍然从属于大国间的战略博弈，网络空间安全合作的现实需要会受到限制。

一个跨越国家地理边界和互联互通的网络空间已经在全球范围内形成：一方面，信息通信技术日新月异，引领了社会生产的革命性变革，成为国家经济发展的驱动力，另一方面，互联网成为信息传播的新渠道，人们生产生活的新空间和社会治理的新平台。当网络空间与现实空间高度融合，网络空间无可避免地成为大国博弈的新疆域，而网络空间的大国关系既是现实空间大国博弈的延伸，也带有网络空间独有的特性。 

一、网络空间的大国关系 

在网络安全层面，国家始终是发挥主导作用的行为体。出于发展水平的不同以及国家利益的不同考量，各国政府纷纷出台相关的法律法规，通过国内立法或者制度安排等途径强化本国的网络安全防护体系。目前，美国、欧盟、新兴经济体和发展中国家的举措各有侧重，也是其网络实力和综合实力水平的直接体现。目前，网络空间的大国博弈已经在多个层面上展开，从价值观的争论到技术的发展再到国际规则制定话语权的争夺，无不体现出大国战略的碰撞和国家利益诉求的差异。受到现实空间大国关系的影响，网络空间的大国关系的冲突面有所上升，合作的动力并未消失，但势头有所停滞。网络空间的中美、中俄以及美俄关系都直接折射出现实空间的力量格局变化。

（一）中美全面竞争的核心域

特朗普政府上台之后，美国对华战略出现重要调整，特朗普政府发布了任期内首份《国家安全战略报告》，“美国第一”的目标和对中国“全面竞争对手”的战略定位，同样加剧了中美两国在网络空间的冲突和紧张关系。2018年3月，美国贸易代表办公室发布了《对根据1974年贸易法地301条进行技术转让、知识产权和创新的中国的行为、政策和做法进行调查的结果（简称301调查报告）》，美方再度指责中国政府对美国公司的计算机网络进行未经授权的入侵和盗窃，威胁对中国进行关税报复。《报告》承认，虽然2015年习奥会之后来自中国的网络窃密数量有明显好转，但美方仍然认为“中国政府继续指导并支持着对美国公司的网络入侵行为”。此外，《报告》还将矛头指向中国的《网络安全法》，认为其对IT产品和服务建立安全审查、对跨境数据流动施加限制、要求某些缔约方数据本地化等规定或对美国企业带来不公平的竞争环境。

回顾中美两国在网络空间的历史交锋，可以看到中美其实在各个层面都存在不同的竞争态势。在关键资源和社会公共政策领域，中美更多表现为价值观的冲突，中方希望能尽可能提升政府的话语权和影响力，强调网络主权，主张多边与多方并存的治理模式，美方则凭借其先发的绝对优势要将政府排除在外，支持多利益相关方治理模式，反对政府过多介入和干预；在数字经济层面，美方提出了以跨境数据自由流动为核心的数字经贸规则，中方则主张数据存储本地化，在确保国家经济安全的基础上实现数据的跨境流动；在网络安全领域，美方奉行网络威慑战略，主张将原有的国际法“武装冲突法”适用于网络空间，中方则持反对态度，立场的对立直接导致了2017年UNGGE谈判的破裂。

从双边关系来看，中美之间的网络冲突主要表现在两个方面：一是美方批评中国的互联网审查制度，认为有悖全球互联网自由、民主、开放的精神，导致了互联网的碎片化；二是美方指责中国政府支持企业进行商业窃密，以非法手段获取美方的商业机密，为中国企业提供了相对于美国企业的不正当竞争优势。2015年习近平访美之后，中美在网络窃密问题上的冲突有所缓和，建立了执法与网络安全高级别对话机制，以推动两国在联合打击网络犯罪方面的合作。但在中美关系和美国国家安全战略出现重大转变的大背景下，中美贸易战和全面竞争的态势势必延伸至网络空间，在双边网络空间的博弈焦点今后会更多转向技术和经济领域，以确保美国在技术创新和经济实力方面的绝对优势，从而服务于现实空间大国战略博弈的总体目标。

（二）中俄战略协作的新空间

信息网络空间的合作是中俄全面战略协作伙伴关系的重要组成部分。当前的大国关系中，中俄两国在反对西方主导的国际秩序、发挥大国作用方面有着重要的共同利益，两国的战略协作同样延伸至信息网络空间。2015年5月，习近平主席访问俄罗斯期间，中俄外长在两国元首见证下签署了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于在保障国际信息安全领域合作协定》；2016年6月，两国元首发布了关于协作推进信息网络空间发展的联合声明，双方承诺在相互尊重和相互信任的基础上，就保障信息网络空间安全、推进信息网络空间发展的议题，全面开展实质性对话与合作。2018年9月，在习近平赴俄罗斯出席第四届东亚经济论坛期间，两国元首对中俄全面战略协作伙伴关系进一步发展作出部署，并且共同出席中俄地方领导人对话会，进一步推动两国跨境电子商务的开展。

中俄在网络空间的合作在很大程度上直接受益于两国的整体战略协作，但也可以看到，两国的实质性合作步伐仍然较为落后，这也在很大程度上导致了西方国家对中俄信息网络空间合作的不看好。有观点认为，中俄合作只是临时的“联姻”，是浮于表面的对外宣示。中俄合作仅仅是为了对抗以美国为首的西方国家在网络空间的主导权、挑战西方国家网络空间治理规则的权宜之举，并不存在长期联盟合作的动力。在现实中，中俄之间相互有很多针对对方的网络活动，近年来有增无减，而除了在国际场合协调立场之外，并没有看到中俄在信息网络空间有任何实质性的合作和进展。

上述质疑固然有西方世界对中国国情和利益诉求认知不清的原因，但也揭示出中俄信息网络空间合作缺少实质性合作的问题。从战略视角来看，中俄在信息网络空间的战略协作为中国在网络空间的大国博弈中争取了力量支持，也为中国追求自身的安全和发展利益赢得了时间和空间。但显然，两国间的合作潜力并没有被充分挖掘，其中既有两国核心利益错位的原因，也事关两国在全球的整体战略布局。落实和推进中俄两国在信息网络空间的合作框架，有着重要的战略意义和现实意义，只有尽快推动两国在信息网络空间的务实合作和利益对接，才能为两国在国际层面的信息网络空间合作奠定稳固的基础。

（三）美俄地缘政治的博弈

对抗与竞争是美俄网络空间关系的主流，也是两国现实空间战略博弈的延伸。俄罗斯与美国或者西方国家的矛盾和冲突主要体现在双边关系和国际治理层面。其中，前者体现为美国与俄罗斯围绕“黑客门”之间的网络攻击和信息战，后者则主要表现为全球互联网治理理念和路径的完全对立。2018年7月，俄罗斯总统普京与美国总统特朗普在芬兰首都进行了历史性的会晤，然而这次会晤不仅没能缓和两国的关系，反而加速了美国国内针对总统特朗普的“通俄门”调查；9月，特朗普前竞选团队负责人保罗·马纳福特承认密谋反美和密谋妨碍司法两项罪名，并同意配合进一步的调查。

自2016年底爆出俄罗斯黑客干预美国大选以来，美俄“黑客门”事件至今仍在不断发酵和升级。2018年2月，美国司法部起诉13名俄罗斯公民和3个俄罗斯实体涉嫌干扰美国大选，起诉书认为俄罗斯通过包括使用社交媒体在内的网络活动支持共和党总统候选人特朗普，其战略目的在于挑拨美国政治系统内的是非。3月，全球最大的轻博客网站Tumblr成，俄罗斯曾在2016年大选期间利用其平台传播假新闻，并公开了84个可疑账户的用户名；同月，美国国土安全部和联邦调查局发布一份警告，指责俄罗斯政府针对美国的关键基础设施进行网络攻击，美国政府称，有充分的证据证明，俄罗斯政府支持的黑客组织针对美国政府实体以及能源、核能、商业设施、航空、水务和关键制造业等部门发起了多阶段的入侵行动。

目前，如何防范俄罗斯政府针对美国发起的信息战，成为美国对俄网络政策的重中之重。2018年4月，美国知名智库兰德公司发布报告《现代政治战》，报告指出，信息域是一个越来越重要、甚至决定性的政治战领域，信息战以各种方式发挥作用，例如放大、混淆和说服，及时提供令人信服的证据是对付虚假信息的最佳办法；报告分析认为，俄罗斯政府认为大众传播是国际政治的重要战场，并且已经建立了广泛的、资金充足的媒体库，以促进其国内和国内目标；鉴于俄罗斯越来越重视“混合威胁”和“信息战”，俄罗斯很可能会继续打磨和扩大其信息战的影响力。在美国看来，俄罗斯不仅发动信息战，更是善于在传统的军事冲突中配合以网络攻击，后者在俄罗斯看来是信息战的一种类型。2018年7月，美国网络司令部司令兼国家安全局局长保罗•仲曾根(Paul Nakasone)宣布，他已成立一支“俄罗斯小组”，旨在应对俄罗斯可能对2018年11月的美国中期选举采取的网络威胁。

在国际治理层面，俄罗斯主张颠覆美国所主导的网络空间自由秩序，可谓与美国自由、民主、开放的互联网治理理念背道而驰。俄罗斯是网络主权的坚定支持者，它认为国家应该对信息网络空间行使主权。早在2011年9月，俄罗斯发布了一份《国际信息安全公约草案》，明确提出“所有缔约国在信息空间享有平等主权，有平等的权利和义务……各缔约国须做出主权规范并根据其国家法律规范其信息空间的权利。” 2016年，俄罗斯发布了《俄罗斯联邦信息安全学说》，进一步明确了国家在信息空间的国家利益。在实践中，俄罗斯也多次强调国家主权在网络空间的重要性，认为从互联网关键资源的治理到军事领域的安全，政府都应发挥重要的作用，国家主权应在各个层面得到尊重。2017年11月，俄罗斯政府披露了开发独立于全球都在使用的域名系统的“独立互联网计划”；在俄罗斯看来，其面临的最大风险之一是在政治危机中，被美国故意切断互联网连接，使俄成为信息的孤岛。因而，俄罗斯的愿望是另起炉灶，在国内最好是少数国家之间（例如金砖国家）建立一套独立可控的网络系统，从而摆脱美国的控制。 

二、趋势展望 

以信息通信技术为代表的新一轮技术革命正方兴未艾。一些可见的安全威胁例如网络恐怖主义和网络犯罪还会借助快速发展的新技术发起新的挑战，人工智能、推荐算法、人物画像等新技术和新应用带来的风险未知远远大于已知。各国面临的网络安全风险和威胁将不断涌现，具有高度的复杂性和不确定性。当网络空间的内涵无限扩大、边界无限延展，如何应对全球性的网络安全风险成为国际社会面临的共同挑战，而处于信息革命前沿的大国则会更早的感受到切肤之痛，这是大国合作建立网络空间秩序的现实需要。然而，从目前的走势来看，大国间关系的竞争面仍然在上升，合作面的进展将会面临较大的阻力。

首先，围绕信息通信技术展开的科技战有愈演愈烈之势。在新一轮的数字革命浪潮中，信息通信技术水平作为综合国力的重要组成部分，将在很大程度上决定着大国实力的兴衰和其在国际格局中的位置。2018年，中美贸易战不断升级，其本质上的冲突是两国技术实力的角力和企业竞争力的比拼，美国制裁中兴事件以及中兴公司之于中国经济发展的重要性都可以放在这个大背景下来解读。2018年4月，美国国防部发布的白皮书分析了“中国的技术转让战略”，认为中国通过工业间谍、网络窃密等非法手段和强制的合资要求，削弱了美国的全球竞争力，而特朗普政府担心中国对美国技术的投资，决定对中国科技产品加征关税。作为中国互联网和信通技术企业的领头羊，华为和阿里巴巴公司在美国市场的发展举步维艰；8月13日，特朗普签署《2019财年国防授权法案》，禁止美国政府部门使用或采购包括华为、中兴等公司在内的中国企业生产的电信设备。其后，澳大利亚和印度相继宣布禁止华为参与该国的5G网络试验。未来一段时间，中国科技企业走出去将会面临着严峻的外部环境和强大的压力。

其次，信息战在大国博弈中的重要性将持续上升。信息的互通是互联网价值的重要体现，但它同时也可以成为国家实现其战略目标的重要手段。2017年，“假新闻（fake news）”入选柯林斯年度热词，假新闻同样成为大国关系中的一把双刃剑，既能伤人又可伤己。俄罗斯一方面被指责通过散播假新闻干预美国大选，另一方面又饱受其害，提议在联合国制定打击假新闻的战略；美国总统特朗普被认为是假新闻的受益者，但他同样认为自己是假新闻的受害者。2018年6月，美军推出信息战备战宝典，对以色列、北约、加拿大、德国、中国等十二个国家和组织在信息环境中的优势与特点进行了分析，认为从多个能力领域全面来看，对手和潜在对手中，中国和俄罗斯的实力是最强大的，美军应优先开展和充分利用与信息有关的活动，提升信息传播的程序化和标准化，将信息力量视为联合武器的一部分。随着各国信息化进程的推进，为夺取和保持信息获取权、控制权和使用权的信息战将会比网络战时代更早到来。

最后，建立网络空间国际秩序和国际规则的博弈将进一步深化。在当前大国力量格局发生质变的大背景下，中国“走向世界舞台中央”与特朗普政府“美国第一”战略的提出成为现行国际秩序的最大两个变量。2018年5月，兰德公司推出了《中国与国际秩序》报告，认为考虑到中国的影响力日益扩大，一个日益强化的多边国际秩序可为美国和其他国家塑造和制约中国崛起提供重要的工具。8月，兰德公司政策分析师阿里·温尼（AliWyne）在兰德网站发表署名文章，认为当下的国际秩序具有复杂多变性，呼吁建立新的国际秩序，以保持世界范围内各方势力的平衡。网络空间作为一个新兴的空间，其国际秩序的确立既会受到现实空间国际秩序变革的影响，也会具有网络空间的分布式结构的独特属性，因而会更加复杂和困难。可以预见，在未来较长一段时期内，网络空间国际秩序的形成将会是一个长期而艰难的过程，而国际规范的制定会遵循由易到难的逻辑逐渐由双边、诸边向多边推进，其中，大国发挥着关键性的作用，特别是中美两个大国的博弈态势将会直接关系到网络空间国际秩序的构建。

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（选自《国际形势黄皮书：2019年全球政治与安全报告》。本号有删节。《国际形势黄皮书：2019年全球政治与安全报告》，张宇燕主编；李东燕、邹治波副主编，社会科学文献出版社，2019年1月出版。）

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