【李东燕】联合国 “大议程化”：构建包容性全球合作框架
纵观联合国议程的发展，一个明显的特点就是“大议程化”，即原本相对单一领域的小规模议程，经过与其他领域议程内容的衔接与整合，扩展为一项覆盖多领域、多部门、多行为体的综合性伞形大议程。联合国内外不同国家集团和其他行为体竞相提出各自的议程，并试图扩展各自议程的影响力，这种努力成为联合国“大议程化”的推动力。在促成和推广包容性的全球价值理念和原则，以及动员全球不同行为体参与，构建全球合作框架方面，“大议程化”发挥了积极的作用，但“大议程化”自身也带有明显的局限性和缺失，面临诸多难以克服的困境。鉴于“大议程化”的需求和发展空间依然存在，中国在促进国际团结合作、推动联合国全球议程目标实现方面，也具有发挥作用的潜力和空间。
作为普遍性的国际组织，《联合国宪章》赋予联合国在维护国际和平与安全以及促成经济、社会、文化及人类福利领域和基本权利保障方面开展国际合作的职权，就相关领域问题制定全球议程是联合国各机构肩负的使命，也是联合国自身价值和作用的体现。成立初期，联合国议程涉及的领域相对单一，议程内容具体、简明，规模不大。上个世纪60年代末以来，联合国议程出现跨领域的衔接与整合现象，议程的综合性增强。冷战结束后，这种“大议程化”现象更加明显，发展加速，尤其是三大“支柱领域”间的跨支柱衔接与整合趋势。
本文旨在考察“大议程化”现象的原因、影响及前景。除对联合国大会、安理会等主要机构的议程文件等进行了回顾与分析外，本文还对各国政府在2018年联合国大会73届会议一般性辩论发言中对联合国议程的关注情况进行了调查，以揭示“大议程化”的影响，包括会员国政府对联合国大议程的关注和态度。
一、越来越“大”的联合国议程
纵观联合国议程的发展，一个明显的特点就是“大议程化”，即原本相对单一领域的小规模议程，经过与其他领域议程内容的衔接与整合，扩展为一项覆盖多领域、多部门、多行为体的综合性伞形大议程。
（一）“大议程化”现象
从20世纪60年代后期开始，联合国议程的跨领域衔接与整合趋势开始显现，覆盖多领域议题的综合性议程增多。人权领域议程的跨领域化现象最早出现，1966年《经济、社会及文化权利公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的通过，是人权议题跨领域化、主流化趋势扩大的体现。与此同时，自决权、天然财富和资源的处置权、发展权等内容也被纳入人权议题。在发展领域，联合国议程也从最初的发展援助、技术援助、土地改革、粮食短缺等这类零散式的具体领域议程逐渐形成一类覆盖多领域的综合性可持续发展大议程。1992年通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》是发展领域“大议程化”具有里程碑意义的成果。20世纪80年代末，随着冷战的结束，在新自由主义、全球主义、世界主义势头上升，国际合作与全球治理趋势增强的大环境下，联合国议程跨领域整合与扩大现象更加突出。在人权、安全和发展三个“支柱领域”议程进一步“跨支柱”衔接的同时，“大议程”所载子目标议程也呈不断整合与扩展趋势。2030议程是一项规模空前的大议程，在其确立的17个主目标和169个具体目标中，除经济、社会、环境三大传统领域外，还涉及反恐、跨国犯罪、武器贩卖、移民与难民、人口贩运、创建和平、冲突预防、法治建设等不同领域。
（二）“大议程化”的基本要素与特征
联合国议程的跨领域整合与扩大表现出三大显著特征：第一，跨领域整合，以人权、发展与安全“三大支柱”领域议程的相互衔接、相互延展最为明显，强调各领域目标之间的相互联系、相互促进和统筹兼顾。第二，跨行为体、跨部门的整合，在国家、国际和全球层面构建包括所有相关方参与的全球伙伴关系，这已成为联合国全球议程的一大传统特色。第三，基于普遍原则的整合，兼容主权原则和人权原则，强调人权和性别议题的主流化，包括对弱势群体的特别关注。从思想阵营看，“大议程”体现了新自由主义的主导性，也带有一定的社会民主主义和世界主义色彩。西方国家的保守派，特别是美国国内的保守势力，对这类“大议程”始终保持警惕和抵触。视其为是对个人自由和私人财产的剥夺和对“美国生活方式”的摧毁。[1]
二、“大议程化”的动力
初期，联合国议程的领域范围相对狭小，议程种类不多，差异性和竞争性有限。当大批获得民族独立的国家加入联合国后，联合国会员国数量大幅增加，会员国背景更加多元化。这种变化不仅带来联合国议程在数量和种类上的增加，也使议程内容的竞争性和议程领域间的竞争性增强。主要表现为发达国家和非政府组织推动的人权议程、环境议程、社会议程与发展中国家推动的民族独立议程、天然资源主权议程、经济发展议程之间的竞争与平衡，同时也是生态主义、女权主义、社会主义、自由主义、世界主义、发展主义等不同意识形态和思想阵营之间的竞争与平衡。联合国内外不同国家集团和其他行为体竞相提出各自的议程，并试图扩展各自议程的影响力，这种努力成为联合国“大议程化”的推动力。
根据“三个联合国”之说，会员国政府为“第一联合国”，联合国机构工作人员为“第二联合国”，与联合国相关的非政府组织、智库专家、顾问等为“第三联合国”。[2]这“三个联合国”都为推动“大议程化”做出了贡献，但角色和作用各不相同。“第三联合国”在推动“大议程化”方面作用显著，不仅具有极大的热情，还具有专业知识、人际关系和全球运作能力等方面的优势。联合国机构工作人员则拥有特殊的资源和便利条件，发挥了不可替代的作用。在“第一联合国”中，广大中小国家是推动“大议程化”的积极力量。由“三个联合国”组成的议程推动联盟最具提升和扩展联合国议程的能力和资源，是推动“大议程化”的必要条件，
三、“大议程化”的贡献与困境
在促成和推广包容性的全球价值理念和原则，以及动员全球不同行为体参与，构建全球合作框架方面，“大议程化”发挥了积极的作用，但“大议程化”自身也带有明显的局限性和缺失，面临诸多难以克服的困境。
（一）“大议程化”构建了一种包容性全球合作框架
“大议程化”是一个不同领域、不同部门、不同行为体相互竞争、磨合、整合的过程，这也是联合国会员国协商、谈判的过程。这一过程最大限度地兼顾了全球不同方面的利益与价值诉求，促成了国际社会最广泛认同的主流价值理念和原则。加之联合国给予的政治纲领地位与合法性地位，“大议程化”在推广全球价值理念方面的作用和效果是单一领域小议程难以达到的。这些价值理念和原则，包括“大议程”一贯倡导的全球伙伴关系、全球团结、国际合作、尊重人权、性别平等、可持续发展、尊重自然等，已成为全球主流价值理念和原则的代表。“大议程化”的另一大显著贡献是调动全球不同行为体的参与，搭建包容的全球合作框架。跨领域、跨部门、跨行为体的“大议程化”过程也是对全球合作伙伴关系和全球资源的调动与整合过程。联合国方面对2030 议程全球伙伴关系的基本愿景是：“各国政府、私营部门、民间社会和联合国共同努力，调动一切可利用的资源…。” ① 联合国大议程不仅描绘出“全球伙伴关系”的框架蓝图，也在机制上为构建基于全球伙伴关系的合作框架做出相应的安排。
（二）难以克服的不平衡
“大议程化”自身带有明显的局限性和缺失，不得不面对诸多难以克服的困境，这也是国际社会对“大议程”作用评价始终不乐观的原因。
“大议程化”虽然促成了更具综合性、平衡性、包容性的议程，但议程推动方与议程主权责任方之间存在很大的不对称。这种不对称的表现是，“大议程化”在很大程度上是各种不同行为体联盟推进的，联合国机构及各类非政府行为体在倡导和推进“大议程化”方面发挥了积极、显著的作用。然而，作为“大议程化”的成果，大议程无不将国家一级作为其主权者和领导者，这种情况导致议程的推动方与主权方之间存在明显的脱节与失衡。不断“高大全”化的联合国议程也加剧了国家、国际和全球层面协调能力的差距，即议程上整合起来的“全球伙伴关系”与现实中难以整合、难以协调的全球不同行为体。全球范围的协调力、领导力并没有随着议程的跨领域扩大而得到相应的提升，联合国机构改革滞后问题更加突出。“大议程化”的局限性和缺失还表现在国家层面投入的不足。国家层面对“大议程”的关注和投入普遍缺乏，主要大国对“大议程化”缺乏共识与合作意愿，这也是导致“大议程化”在国际和全球层面缺乏推动力、执行力和领导力的主要原因。
四、“大议程化”的前途
随着中美战略竞争的加剧，特朗普政府在各个领域发起对中国的打压，迫使其他国家在中美关系上选边站队，并对多边合作和全球治理采取了“不合作”和“退出”立场。大国关系的恶化和特朗普政府采取的外交政策，使“大议程化”所依赖的全球团结、国际合作及伙伴关系原则遭到严重破坏。民粹主义、极端民族主义及逆全球化势力的高涨，也使支持“大议程化”的新自由主义、世界主义思潮低落，国际社会推动全球议程的意愿和动力大大减弱。这一点在主要发达国家表现得尤其明显，包括一些在传统上曾积极推动“大议程化”的国家。总之，当前的国际环境对“大议程化”是不利的，“大议程化”固有的局限和困境更加突出，发展空间非常有限。新的全球大议程很难启动和推进，已确立的“大议程”目标和全球合作框架受到冲击，存在倒退和瓦解的可能。
尽管“大议程化”面临极为不利的国际大环境，但对“大议程化”的需求和推动“大议程化”的力量并未消失，在一些领域“大议程化”仍然有发展的条件和空间。首先，多边主义、全球团结、国际合作仍然得到国际社会的广泛认同和支持，跨领域综合性的解决方式及包容性的伙伴关系框架也符合全球性问题的解决需求，也是联合国及其他国际组织、区域组织应对全球性问题的主要路径。仍然有通过“大议程化”凝聚国际共识、加强全球合作、多方协调应对的需要。再有，推动“大议程化”的力量和可能性仍然存在，支持联合国议程的国家、联合国机构以及各类非政府组织、国际智库等，仍然有为推动“大议程化”结成联盟的动力和作用空间。一些领域的议程很难再有进一步扩展的余地，但也有些议题还具有发展空间。
中国仍然是国际团结、多边主义和全球治理的积极支持者，也是联合国重大议程的支持者。中国提出的人类命运共同体理念也是对联合国构建包容性全球合作框架的支持和贡献。鉴于“大议程化”的需求和发展空间依然存在，中国在促进国际团结合作、推动联合国全球议程目标实现方面，也具有发挥作用的潜力和空间。
[1]Richard K. Norton, “Agenda 21 and Its Discontents: Is Sustainable Development a Global Imperative or Globalizing Conspiracy?, ” The Urban Lawyer, Vol. 46, No. 2 (Spring 2014), pp. 325-360.
[2] “三个联合国”的提法，参见“The Three UNs and their Impact ” in UN Ideas That Changed the World，Indiana University Press , 2009 , 30 (3-4) :336，by Richard Jolly, Louis Emmerij, and Thomas G. Weiss.
（本文发表于《世界经济与政治》2020年第6期。）
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