2万亿大减税的背后博弈

刚刚，制造业大减税的方案终于宣布了：中国最主要的税种增值税最高档次从16%降低为13%，一次性降低3个百分点。另一个档次，10%降低为9%。

这是一次迟来的降税，千呼万唤始出来。相比于去年仅仅降低1个百分点的税率，这次对制造业一次3个百分点的降低，力度要大很多。

今天的政府工作报告，国务院总理李克强在宣读完减税政策后说，“这会给各级财政带来很大压力。为支持企业减负，各级政府要过紧日子，想方设法筹集资金。”

显然，这不是一个轻松的工作，而是存在激烈的内部博弈，直到最高层拍板，这个事情才最终定下来。

1，大转折

减税并不是中国常用的宏观经济政策，常年以来，中国的预算收入总是超收超支，有些年份的一般公共预算的超收甚至超过16%。

到了年底，钱总是比之前收得更多，那怎么办？就更多地花钱，包括增加民生的投入，包括增加政府投资建设等等。

这样的思想到了2013年出现了一些微妙的改变。十八届三中全会的改革文件对于中国的总体税负水平有一个判断和要求：

必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

这句话里面“稳定税负”四个字重如千金。这意味着，中央对中国税负水平作出了结论，是要稳定，而不是增加，也不是降低。

针对这样的判断，财税界出现了不同的解读，有人往“不增加”上面去分析，有人往“不降低”上去分析，各取所需。

当时，一位财科所的专家用心良苦地解读，因为经济总量增加，那么税收自然会增加。既然政策要求稳定，那么还是有减税的空间，即“结构性减税”。结构性减税后来成为一个热门词汇。

但即使如此，财政和税务系统显然有不一样的认识。另外一种解读是“稳定宏观税负，避免陷入单纯减税的思维窠臼。”

社会主义强调共同富裕和发展成果共享，奉行的是“集体主义”价值观，这和西方国家存在重大差别。因此，我国政府必然是“大政府”，社会主义国家的财政注定是“大财政”。当前，如果不计入社保收支，我国宏观税负与高收入国家平均水平大体相当，明显降低宏观税负的基础并不存在。

在这样的思想基础上，改革的方向则是:

新时代我国税制改革是“有增有减”的结构性调整，其主要内容可以用“稳、减、增、加强”来概括。

这四个字的方针对应的是，稳定增值税，减少小微企业等税收，增加个人所得税、推进房产税等，加强就是加强征管及社保改税征收。

不用说，这个思路走下来，肯定是税收大幅增长而不是减少。但这样的思路，在2018年仍很有市场。而且，在2018年，刘昆还在为中国的税负水平不高作辩护。

对于舆论关切，他认为，一方面从国际同口径数据看，我国宏观税负并不高。“按照国际货币基金组织数据，2015年我国宏观税负为29%，世界各国平均水平为36.8%；2016年我国宏观税负为28.2%，2017年为27.2%，连续两年下降。”（2018年10月接受采访）

这句话很让人惊奇，因为，高层对于宏观税负问题已经作出了清晰判断。这个转折点出现在2016年年中，此前一年年末，中国的宏观政策出现了大变，提出了“三去一降一补”的思路，其中“降”主要是降成本，但是实际行动比较微弱。税负不降，企业成本如何降呢？

2016年7月，年中的会议研究上半年的经济形势，提出了这样的判断：

要采取正确方略和有效办法推进五大重点任务，去产能和去杠杆的关键是深化国有企业和金融部门的基础性改革，去库存和补短板的指向要同有序引导城镇化进程和农民工市民化有机结合起来，降成本的重点是增加劳动力市场灵活性、抑制资产泡沫和降低宏观税负。

最后几个字“降低宏观税负”特别关键，这是对十八届三中全会文件提出的“稳定税负”的一个逆转性变化。财税界也很快捕捉到了中央对税负水平判断的转折性变化，当年年底各类论坛上，降低宏观税负成为热门词。同时，民间舆情也在呼吁高层政策转变，曹德旺当年的接受采访谈及美国税收问题引起了海啸般的减税呼吁。

中国的这轮减税降费改革，最早其实是上海地方的自主行动，也就是2012年开始的营改增，目的是降低部分行业的税收。次年，全国开始推行，并且不断在行业上扩围，但这个扩围遇到了阻力。直到2016年5月，营改增将建筑、房地产等行业纳入，实现了全面扩围。对于当年的营改增，财政部显然也是不情愿的，所以才有立军令状的说法，这是上面压下来的任务，财政部必须完成。

这个转变是为什么呢？现在分析来看，这个压力不是来自内部，而是来自海外，特朗普竞选期间承诺大减税，中国的制造业面临更大的压力，高端的可能回流发达国家，低端的可能去东南亚，所以中国的压力很大。

在特朗普宣布减税之初，中国的官方媒体甚至痛批。中国的税务官员也旗帜鲜明地表示反对税改。

廖：“我们不主张一个国家的主权政策制定不考虑其他国家，仅仅考虑自己，我们认为这是错误的，我们旗帜鲜明地反对收税竞争。我们主张国际合作、协调。这不仅是中国的观点，也是G20杭州峰会所有国家领袖的观点。”

国际税收竞争确实是一个更复杂的专业问题，但廖以这个理由反对中国减税显然不合时宜。

2，扭扭捏捏地减税

大减税的顶层思路定了，推进也并不容易，减税总是显得扭扭捏捏，所以这几年财政部一直在对表，看齐。

按照官方公布的减税数据，2016年减税5000多亿元。2017年减税9186亿元，接近万亿。相比过去，减税规模确实已经很大了。但媒体却充斥着各种讨论，减税了，为什么企业却感受不明显？症状到底出在哪里？

显然，这样的减税是存在很大问题的。2017年一般公共预算还超收了3937亿，这是在大减税的背景下发生的。营改增虽然官方宣布改革的行业税收都会降低，但现实情况是，增值税需要抵扣，很多企业没有进项税的发票，无法抵扣，于是等于税率反而提高了。在经过一段时期的吵吵嚷嚷之后，官方也承认了部分行业税收可能反而有提高。

所以，在2017年7月1日开始，取消13%档的增值税，直接并入11%档。

记者3日从财政部了解到，我国将于2017年7月1日起简并增值税税率结构，取消13%的增值税税率。

这样的减税显然仍不够，覆盖面较小。于是到了2018年的5月，进一步的减税又来了，增值税再次小幅下调，17%档的降为16%，11%档的降为10%。另外的措施还包括，对小规模纳税人的标准大幅提升到年销售额500万，而且对于增值税的留抵税款问题进行一次性退还。

这些减税的脚步，显然与美国减税力度相比仍然很小，美国经济在特朗普的减税刺激下，不断创下新高。相比之下，中国经济的压力巨大，尤其是制造业、民营企业在房地产前几年的狂飙之下，压力更大。显然，这样的减税是不够的。

在5月份宣布上述减税措施之后，去年9月的达沃斯论坛，国务院总理李克强再次释放出继续减税的信号，这个信号是在问答环节释放的：

日本国际航业集团董事长兼总裁吴文绣：……未来中国政府还将出台哪些措施来持续推进税收改革，切实降低企业负担？

回答：……去年下半年到今年上半年，中国的税收出现一定幅度的增长，甚至超过GDP增速。……下一步，面对错综复杂的国际形势和国内发展面临的困难挑战，我们将要实施更大规模的减税和更为明显的降费。增值税的税率还要继续下降，个税专项附加扣除要既公平又简便地抓紧落实到居民的身上，以增加他们的消费能力。

这样的表述已经很直接，“更大规模的”减税和“更为明显”的降费，并且直接指出增值税税率还要下降。所以，在之后传言中的大会将要宣布大减税的措施，可是会并没有开。这个措施也只有一再推迟。

真正的信号明确是在11月份的座谈会，当时国内股市下跌，经济下行压力巨大。在这个会上谈了6方面的举措，第一点就是减税降费：

减轻企业税费负担。要抓好供给侧结构性改革降成本行动各项工作，实质性降低企业负担。要加大减税力度。推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，增强企业获得感。对小微企业、科技型初创企业可以实施普惠性税收免除。要根据实际情况，降低社保缴费名义费率，稳定缴费方式，确保企业社保缴费实际负担有实质性下降。

上面的信号明确了，下面的风声才开始真正转变。几天之后，国税总局出来接受采访，马上对表中央，同时还对清欠的问题出来安抚，不允许税务机关自行组织以前年度集中清欠：

下一步，税务部门将在进一步落实好已有税收优惠政策的基础上，与有关部门一起深入开展调查研究，尽快提出体现更大规模、实质性、普惠性减税降负要求的政策建议。

国税总局都说了，其他还有什么好说的，这个事基本确定了，虽然后来财政部长也屡次表态将会有更大规模的减税降费，但此时，减税基本上是板上钉钉的事了。

不过，即使这次降税，仍留了个尾巴，过去说的三档并两档并没有实现。所以这次提出“继续向推进税率三档并两档、税制简化的方向迈进”，可以预期，增值税减税和改革还在路上。

文章来源： 前沿观察

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