中国城市兴衰的秘密 中国人口发展的新形势！放开生育政策刻不容缓

作 者：任泽平

来 源：泽平宏观

         （ID：zepinghongguan）

人口是一切经济社会活动的基础，几百年来，全球史诗般的人口大迁徙引发了区域兴衰、产业更替和霸权更迭。

人口带来的居住需求更是房地产发展的基本需求，引发了各地区房地产市场的荣衰，美国东西海岸线城市群的繁荣映衬出东北部铁锈州的衰败，中国三大城市群崛起映衬出东北的没落。

是什么驱动了人口大迁徙？未来中国人口向何处？带来哪些机会和挑战？

人口迁移的基本逻辑：

经济-人口分布平衡

影响人口迁移的因素有很多，比如自然、地理、经济、政治、社会、文化等，相关理论有拉文斯坦迁移法则、推拉理论、发展经济学二元结构理论等。

从长期和根本看，决定一个区域人口集聚的关键是该区域经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距，简单地讲，就是人随产业走。理论上，在完全的市场竞争和个体同质条件下，较高的人均收入将不断吸引区外人口净迁入，直至该地区人均收入与其他地区持平。

我们在2016年《控不住的人口：从国际经验看北京上海等超大城市人口发展趋势》、《人口迁移的国际规律与中国展望：从齐增到分化》等研究报告中，借鉴提出经济-人口分布平衡法则作为人口迁移和集聚的基本分析框架，即区域经济份额与人口份额的分布平衡引导人口流动，并通过OECD城市功能区、美日韩等发达经济体的数据进行验证。

静态地看，当区域经济份额与人口份额的比值趋近于0时，表示该区域人均收入远低于全国平均水平，人口很可能呈净迁出状态；当该比值等于1时，表示该区域人均收入等于全国人均收入，人口净迁入规模很可能接近于0；当该比值趋近于+∞时，表示该区域人均收入远高于全国平均水平，人口很可能呈净迁入状态。

动态地看，当某区域经济-人口比值处于1附近，但该地区经济增长快于全国平均水平时，人口仍将净迁入，呈现一边经济高增长、一边人口净流入的基本平衡。

在短期，由于经济波动幅度多明显大于人口增长速度，经济-人口比值受经济波动的影响更大。在长期，由于市场不完全竞争以及城市之间、个体之间等存在明显差异，因而当城市发展比较稳定时，其经济份额与人口份额的比值虽不能等于1，但将保持在1附近的水平。

在实践中，由于产业结构差异，经济-人口比值高的地区并不一定人均收入都高，比如以能源、重工业等资本密集型产业为主导的城市可能呈现GDP份额和人均GDP高、但人均收入实际一般。

而在以服务业为主导的城市，人均GDP与人均收入的相对排序往往比较一致。总的来看，工业发展需要集聚，所以工业化带动城市化，人口大规模从乡村向城市集聚。服务业发展比工业更需要集聚，所以在城市化中后期，人口主要向一二线大城市和大都市圈集聚。

人口迁移的国际规律：

从低收入地区到高收入地区，从城市化到大都市圈化

1.全球人口迁移：从低收入地区向高收入地区，从中小城市向大城市

全球人口迁移呈现两大特点：一是在跨国层面，人口从中等、低收入国家向高收入国家迁移。

根据联合国《世界人口展望(2017年修订版)》统计，1960-2015年，高收入经济体人口净流入规模累计达1.2亿，其中来自中高收入、中低收入、低收入经济体的比例分别为23.9%、59.5%、16.6%。

中高收入经济体人口生活水平接近高收入经济体，迁移动力不强；低收入经济体人口虽然迁移动力强，但难以承担迁移成本；而中低收入经济体人口迁移动力强，且能够承担迁移成本。

从国别看，主要是人口从东亚（中国、菲律宾、印尼、越南等）、南亚（孟加拉国、印度、巴基斯坦）、拉美（墨西哥）、非洲、中东欧向北美、西欧、中东石油富国（阿联酋、沙特阿拉伯）、澳大利亚、俄罗斯等迁移。

其中，1950-2015年美国净迁入人口超过4800万、沙特阿拉伯和阿联酋净迁入合计接近1600万，德法英西意等西欧五国净迁入合计超过1100万，加拿大、俄罗斯净迁入约900万，澳大利亚净迁入近700万。日本移民政策长期较为保守，净迁入人口较少。

虽然中国、印度等新兴经济体在快速发展，但全球经济人口分布仍非常不平衡、甚至较六十多年前明显扩大，未来大规模跨国人口流动仍将持续。

1960-2017年，高收入经济体经济份额从79%降至63.8%，人口份额从25.7%降至16.6%，经济份额与人口份额的比值从3.07升至1995年的4.5，再降至3.85。

二是在城乡层面，随着全球城市化进程进入中后期，不同规模城市人口增长将从过去的齐增变为分化，人口从乡村和中小城市向一二线大都市圈迁移，而中小城市人口增长面临停滞、甚至净迁出。

1950-2015年，全球城市化率从29.6%增至53.9%，该时期所有规模城市的人口占比均有明显上升，所有规模城市人口年均增速均明显超过1.7%的自然增长水平。

其中，1000万人以上城市人口占全球总人口比重从0.9%增至6.3%，30万人以下小城市人口占比从17.8%升至22.9%，分别上升5.3、5.2个百分点。

根据联合国预测，到2035年全球城市化率将达62.5%，大城市和大都市圈人口继续快速积聚，但50万人以下城市人口年均增速将降至1%、略高于0.9%的自然增长水平。

2.美国人口迁移：从铁锈8州到西-南海岸，大都会区化

1850-2017年，美国人口从2327万快速增至32598万；特别是二战结束后，伴随着美国成为全球经济中心、大规模国际移民涌入，美国人口在1950-2017年增加了1.75亿。

美国三百多年人口迁移呈现两个特点：一是在地区层面，从向传统工业主导的五大湖区域集聚，到向能源、现代制造和现代服务业主导的西海岸、南海岸集聚。

1850-1970年，美国“铁锈8州”人口从1023万快速增至7203万，虽然占比从44%降至35.3%，但人口增量贡献达34%，是美国人口聚集的核心。

1970年代开始，伴随着西欧、日本以及后期中国的崛起，美国传统制造逐渐衰落，铁锈8州GDP占比从1970年的35.6%降至2017年的26%。

与经济衰落相对应的是，1970年以来铁锈8州人口增长大幅放缓，纽约州在1970-1980年、西弗吉尼亚州在1950-1970年和1980-1990年人口甚至净减少。到2017年，铁锈8州人口仅增加933万至8135万人，人口增量贡献降至不到8%，占比大幅降至25%。

与此同时，以能源、先进制造和现代服务业为主的加利福尼亚州、德克萨斯州、佛罗里达州等地区逐渐成为美国人口集聚的中心。

1850-1970年，加州德州佛州三州人口合计从40万增至3794万人，占比从1.7%快速提高至18.6%，人口增量贡献为20.8%、低于铁锈8州约13个百分点。

1970-2017年，三州GDP份额从18.1%增至27.9%，人口快速增至8883万，人口增量贡献高达41.7%、人口占比升至27.2%。

可以发现，不管是1970年还是2017年，铁锈8州、加州德州佛州三州的经济份额与人口份额均基本平衡，即经济-人口比值基本在1附近，但人口流动状态迥异，原因在于经济增长差异。

二是在城乡层面，美国人口在城市化中后期明显向大都会区集聚。美国城乡划分标准多次调整，当前城市的基本定义为：50000人以上的城市化区域（Urbanization Areas，UAs），和2500-50000人的城市簇（Urban Clusters，UCs）。美国城市化率在1910年达51.2%，1940年达56.5%、与中国当前接近，1970年达73.6%，2010年达80.7%。

同时，基于经济社会高度联系的城市功能联系思想，美国人口调查局于1910年开始逐渐形成都会区统计（Metropolitan Statistical Areas，最小规模为5万人以上）。1910-2015年，美国都会区人口比重从28.4%增至85.6%，其中人口向大都会区化集聚态势明显。

1950-2015年，5-25万人的都会区人口比重仅增加0.3个百分点，25-100万人的都会区人口比重增加2.8个百分点，而100-500万人、500万人以上的都会区人口比重分别增加13.5、12.9个百分点。

特别是在1970-2015年，500万人以上都会区人口比重增加9.9个百分点，远高于100-500万、25-100万、5-25万人都会区的5.3、0.8、0.6个百分点。2015年，美国5-25万、25-100万、100-500万、500万人以上都会区经济-人口比值分别为0.75、0.84、1.09、1.26，高收入的大都会区依然对人口有着较大吸引力。

3.日本人口迁移：从向三极集聚向东京圈一极集聚

日本存在两个版本的城市化率统计：一是市部人口比重。该比重为国内学界广泛引用及世界银行数据库收录，但受行政区划调整影响大。比如因行政区划调整，1950-1960年从37.3%激增至63.3%，2000-2010年从78.7%激增至90.7%。

二是DID人口比重。为克服行政区划调整影响，日本统计部门在1960年定义人口集中地区（Densely Inhabited Districts, DID），即人口密度高于4000人/平方公里的调查区，和市区町村内互相邻接、人口合计超过5000人的调查区。日本DID人口比重从1960年的43.3%快速增至1990年的63.2%，再增至2010年的67.3%。

在日本城市化进程中，人口随着产业持续向大都市圈集聚，但在1973年左右从向东京圈、大阪圈、名古屋圈“三极”集聚转为向东京圈“一极”集聚。

1）第一阶段，在1970年代日本经济增速换挡以前，因三大都市圈收入水平较高且经济持续集聚，人口大规模流入。1955年东京圈、大阪圈、名古屋圈GDP占全国份额分别为23.8%、15.3%、8.6%，人口占比分别为17.3%、12.3%、7.3%，经济-人口比值为1.38、1.24、1.12。到1973年，三大都市圈GDP占比分别增至29.1%、16.9%、9.4%；人口分别达2607、1636、918万人，占比分别达23.9%、15%、8.4%，经济-人口比值分别为1.22、1.13、1.12（未变）。

2）第二阶段，因东京圈收入较高且经济继续集聚、名古屋圈经济份额略有上升、大阪圈衰落，1973年之后东京圈人口继续保持净迁入状态，名古屋圈人口略有迁入，大阪圈人口基本处于净迁出状态。1974-2016年，东京圈、大阪圈、名古屋圈人口净迁入量分别为350、-89、10万人。2016年东京圈、大阪圈、名古屋圈经济份额分别为32.3%、13.9%、9.9%，分别较1973年变化3.2、-3.1、0.5个百分点；人口分别为3629、1831、1134万人，占比分别为28.6%、14.4%、8.9%，分别较1973年变化4.7、-0.6、0.5个百分点；经济-人口比值分别为1.13、0.96、1.11。该时期大阪圈、名古屋圈人口增长主要源于自然增长。

此外，在严重的少子化和老龄化背景下，日本人口在2008年左右见顶，1990年代中期开始以来除东京都及东京圈三县、爱知县（名古屋圈核心）、大阪府、福冈县等少数地区外，绝大多数县逐渐面临人口净迁出，不少地区人口开始减少。

至2016年，日本47个都府道县中已有39个人口见顶，49个主要城市中已有27个人口见顶。

中国人口大迁移：

从城市化到大都市圈化

1.跨省人口迁移：从孔雀东南飞到回流中西部

1949年新中国成立以来，中国人口迁移主要分为三个阶段：

1）改革开放前，人口流动受限，重工业基地东北地区为全国人口集聚的核心。由于人口流动严格受限，全国城市化进程在1959年后基本停滞，人口迁移主要受政治影响，比如基于国防考虑的三线建设、知识青年上山下乡运动等。

但经济因素也发挥了一定作用，因重工业布局，东北成为该时期成为全国人口集聚的核心。1953-1978年，东北地区GDP份额从12.6%增至13.2%，人口从4173万人增至8673万人，人口占比从7.2%增至9.0%。

此外，内蒙古、新疆人口占比分别上升0.9、0.5个百分点，福建、江西、广东、广西、贵州、云南、陕西、青海、宁夏等人口占比均提升0.1-0.2个百分点。

2）改革开放后至2010年左右，城市化快速推进，中西部地区人口大规模向出口导向型的沿海发达地区流动，形成“孔雀东南飞”格局。

1978-2010年，中国城市化率从17.9%快速提升至49.9%，5亿人从乡村进入城市。沿海地区出口导向经济率先发展，大量人口从中西部向珠三角、长三角以及京津流动，特别是在1990年代中期乡镇企业衰落、2001年中国加入WTO、以及人口流动进一步放开后（包括2003年孙志刚案后收容遣送制度废除），跨省人口迁移规模从1985-1990年的年均221万快速增至2005-2010年的年均约1100万。1978-2010年、珠三角、长三角、京津GDP份额占比从27.8%增至37.7%，人口占比从18%增至22%；

与其相对应的是，中西部地区人口增长放缓，安徽、江西等地人口在1995-2000年负增长，湖南人口在1995-2005年负增长，湖北人口在2000-2005年负增长，四川人口2000-2010年负增长。

而改革开放前人口集聚的核心——东北地区逐渐衰落，黑龙江吉林人口明显外流，但因自然增长，此时常住人口尚未减少。

3）2010年以来，随着沿海地区产业转型升级、中西部地区产业承接以及老一代农民工老化，部分人口逐渐回流中西部，东北地区人口开始负增长。

在这一趋势下，我们看到，在东部地区就业的农民工规模在2012年达峰值，省外就业的外出农民工规模、人户分离人口规模、流动人口规模均在2014年达峰值然后下降，2015年人口抽样调查表明2010-2015年的跨省迁移人口已较2005-2010年下滑。

一方面，珠三角、长三角、京津2017年的经济份额为36.8%、较2010年下滑0.9个百分点；2017年人口占比为22.3%，仅提高0.3个百分点，表明人口仍在集聚但已放缓。其中，长三角人口占比下滑0.1个百分点。

另一方面，中西部农民工输出大省常住人口增长明显加快，四川、湖北、贵州等之前人口一度负增长的地区逐渐重回正增长。而东北地区衰落趋势未得扭转，经济份额降至6.7%、较1978年下滑6.5个百分点，黑龙江、辽宁、吉林人口先后从2014年开始陷入负增长。

2.人口流动整体放缓，但向大城市大都市圈集聚更为明显

根据GDP、城镇居民人均可支配收入、以及城市政治地位等，将公布常住人口数据的338个地级及以上单位划分为一二三四城市，其中存在公开数据的有309个。

其中，一线城市为北上广深4个，2016年GDP在1.9万亿以上；二线城市为多数省会城市、计划单列市及少数发达地级单位共32个，GDP多在6000亿以上，三线城市主要为GDP在2000亿元以上的弱小省会城市和相关地级单位共74个，四线城市主要为GDP在2000亿元以下的其余地级单位共199个。

此外，还有29个地级单位因未常住人口缺失未纳入分析，主要为新疆、西藏、吉林等省区的三四线城市。

1）在全域层面，一线、二线城市人口持续流入，三线城市流入流出基本平衡，四线城市持续流出。

1982-2016年，一线、二线城市人口年均增速均显著高于全国平均水平，且一线城市增速更高，表明人口长期净流入、且向一线城市集聚更多。

其中，1991-2000年、2001-2010年、2011-2016年，一线城市人口年均增速分别为3.9%、3.4%、1.5%，二线城市分别为1.7%、1.7%、1%，表明2011年以来一二线城市人口流入放缓但仍保持集聚，放缓的原因包括京沪控人、人口老化农民工回流等。

上述三个时期，三四线合计人口年均增速分别为0.68%、0.31%、0.45%，而全国人口平均增速为1.04%、0.57%、0.51%，表明2011年以来人口虽有回流但仍在持续净流出。

其中，2001-2010年、2011-2016年三线城市人口年均增速分别为0.63%、0.57%，基本持平于全国0.57%、0.51%的人口增速；四线城市人口年均增速均为0.11%、0.33%，明显低于全国平均水平。

进一步细分，与一般三四线城市明显不同，发达城市群的三四线城市人口仍稍有流入。2001-2010年、2011-2016年，珠三角城市群的三四线城市年均增速分别为2.24%、0.61%，长三角城市群三四线城市群分别为0.52%、0.78%。

与两个时期全国人口平均增速0.57%、0.51%相比，珠三角城市群三四线城市在2001-2010年人口明显流入、2011-2016年略有流入，长三角城市群三四线城市在2011-2016年人口稍有流入。

而在中西部城市群，三四线城市人口多为净迁出。比如，成渝城市群扣除成都、重庆主城九区后，两个时期人口年均增速分别为-1.3%、0.48%；而长江中游城市群扣除武汉、长沙、南昌后，两个时期人口年均增速分别为0.03%、0.35%。

总的来看，1990-2016年，一线城市人口占比从2.8%增至2016年的5.2%，二线城市人口占比16.5%增至20%，三四线城市人口占比从80.7%降至74.8%。

在人口向一二线集聚的背后，是经济的集聚。该时期，一线城市GDP占比从9.4%增至12.4%，二线城市GDP占比从23.2%增至32%，三四线城市GDP占比从67.4%降至55.5%。

2016年，一线、二线、三线、四线城市经济-人口比值分别为2.4、1.6、1.1、0.6，这预示着四线城市人口将继续大幅流出，一二线城市人口将继续集聚。

2）在市辖区层面，一二三四线城市市辖区人口增速均有所下滑，三四线城市市辖区总体仍保持人口流入，但集聚程度已比较微弱，特别是四线城市市辖区。

在前述309个地市单位中，有281个地级及以上城市，其中233个地级及以上城市市辖区存在常住人口数据，城市个数占297个地级及以上城市的约八成。

数据缺失城市主要分布在新疆、西藏、黑龙江、吉林，此外还有河北、内蒙古、辽宁、江西、山东的部分城市。

在控制行政区划调整影响下，2001-2010年，一线、二线、三线、四线城市市辖区常住人口年均增速分别为3.4%、2.8%、1.8%、1%，2011-2016年则分别降至1.5%、1.2%、0.9%、0.7%。其中，2001-2010年三线、四线城市市辖区人口年均增速分别高出全国人口年均增速1.2、0.5个百分点，2011-2016年分别高出0.37、0.17个百分点。

与2011-2016年四线城市全域人口年均增速较2001-2010年有所回升不同，2011-2016年四线城市市辖区人口增速未有上升，原因可能在于农民工主要来自非市辖区的县、县级市，回流并未到四线城市市辖区。

与一般三四线城市市辖区相比，当前发达城市群三四线城市市辖区人口集聚程度未有明显差异。

2001-2010年、2011-2016年，珠三角城市群的三四线城市年均增速分别为1.6%、0.6%，长三角城市群三四线城市群分别为3.0%、0.7%。而成渝城市群三四线城市市辖区两个时期人口年均增速分别为0.2%、0.7%；而长江中游城市群三四线城市市辖区人口年均增速分别为0.7%、0.8%；其他三四线城市市辖区人口年均增速分别为1.2%、0.7%。

这表明，三四线城市群市辖区在2001-2010年人口集聚程度差异明显，但在当前差异不大。

3.哪些地方人口在流出？

我们以直辖市、地市、省直辖县级行政单位为基础单元对中国大陆进行全覆盖的人口流入流出识别，粗略地主要把人口增速高于本省（直辖市、自治区）自然增长率的地区识别为人口流入地区，把人口增速低于本省（直辖市、自治区）自然增长率识别为人口流出地区，并把人口减少地区从人口流出地区单独识别出来。

以本省（直辖市、自治区）自然增长率作为识别标准显然优于以全国人口自然增长率作为识别标准，比如2011-2017年新疆、西藏人口年均自然增长率高达千分之十以上，大幅高于全国千分之五左右的平均水平，而辽宁省该时期人口自然增长率已经为负。

不过，各省内部地市自然增长率仍存在差异，这意味着我们的研究可能存在一定偏差。此外，需要注意的是，地市全域人口流出，并不意味着其下辖的市辖区、县级市、县一定全部人口流出。

在数据处理上，以2000、2010年两次人口普查数据计算2001-2010年地区人口增速，以2010年人口普查数据和2017年常住人口数据计算2011-2017年地区人口增速；对2017年常住人口缺失的地区，以2016年或2015年代替，但即便如此，仍有新疆、吉林、西藏等26个地市以及海南三沙市常住人口数据缺失。

其中，吉林省常住人口在2011-2015年从2747万增至2753万，仅增加6万，且在2016年开始减少。长春市2011-2015年常住人口增加超过30万；而吉林、白山等在2001-2010年人口减少。

因此，我们将吉林省除长春外的其他8个地市全部识别为人口减少地区。而新疆、西藏常住人口持续增长且增速高于各自省区自然增长率，难以用此方法识别。

研究发现，在2017年19个地区数据缺失的情况下，估计2011-2017年全国至少有225个地区人口净流出，较2001-2010年的192个明显上升，人口净流出地区的数量占比53.6%增至62.8%；而人口净流入地区数量从166个降至113个，表明人口在更加向少数地区、向大城市大都市圈集聚。

其中，人口减少的地区从2001-2010年的92个降至2011-2017年的49个，人口正增长但增速低于全国平均水平的地区从100个增至176个。人口减少的地区大幅下降、人口正增长但增速低于全国平均的地区大幅上升，这主要是部分农民工回流所致。

从地域分布看（红色表示人口净流入，深绿色表示人口净流出中的人口减少，浅绿色表示人口净流出中的人口正增长，灰色表示数据空白），在2001-2010年，扣除西北地区、西藏小量人口净流入外，人口净流入地区主要在东南沿海、华北、辽宁等地，而人口净流出地区主要在华中、华南（不含广东）和西南、黑龙江、吉林等地。

到2011-2017年，扣除数据大幅缺失的新疆、西藏外，人口净流出地区主要集中东北地区、中西部的大部分地区以及东南沿海的非核心城市等，人口净流入地区明显变少、且趋向破碎化，主要在全国主要大城市及周边地区，包括广深佛珠肇、京津、沪宁杭苏常、合肥、南昌、石家庄、郑州-洛阳、武汉、长沙-岳阳、济南、青岛、西咸、成渝、昆明、贵阳、南宁、呼包鄂，以及广西桂柳及桂东南地区、粤西、苏北、晋中南、川西川北等。

此外，如果把市辖区作为一个主体，从市辖区、县级市、县的层面看，人口净流出的地区分布将更为细致。目前我们已初步识别16个地级市辖区、24个县级市人口减少，后续我们将进一步研究。

未来2亿新增城镇人口去向何方？

1.到2030年中国城镇人口将新增约2亿

1978-2017年，中国城镇常住人口从1.7亿快速增至8.1亿，城市化率从17.9%提升至58.5%。过去四十年城镇人口净增6.4亿，深刻地改变了中国经济社会格局。

当然，这其中存在2.2亿的农民工及家属子女未能市民化，2017年中国户籍人口城市化率仅为42.3%。目前，中国58.5%的城市化率稍高于54.8%的世界平均水平，但明显低于高收入经济体的81.3%和中高收入经济体的65.8%，这意味着中国城市化还有较大的空间。

根据联合国预测，到2030年中国城市化率将达约70%，对应城镇人口为10.2亿，比2017年增加约2亿；到2047年城镇人口达峰值时将增加约2.76亿。

国际经验表明，城市化发展近似一条稍被拉平的“S”型曲线，大致分为三个阶段：缓慢发展期（30%以前）、快速发展期（30%-70%）、稳定发展期（70%之后）。其中，第二阶段快速发展期又大致以50%为临界点分为两个阶段，之前为加速发展期，之后为减速发展期。

中国城市化已进入快速发展期的减速发展阶段。根据《国家人口发展规划（2016-2030）》预测，中国人口将在2030年前后达到峰值，此后持续下降；届时即2030年中国城市化率将达70%。而根据联合国《世界城市化展望2018》预测，中国人口将在2029年左右达峰值，中国城市化率将在2030年达70.6%、即城镇人口达10.2亿，但2047年城镇人口将达10.9亿的峰值、对应城市化率79%，2050年城市化率将达80%。因此，到2030年中国城镇人口将比2017年增加约2亿，到2047年城镇人口达峰值时将比2017年增加约2.76亿。

2.2亿新增城镇人口并非全部来自乡城迁移

从中国城市化历程看，城镇人口增长来自三个部分：自然增长、乡城迁移和行政区划变动。行政区划变动引致的城镇化可简单理解为就地城镇化，包括县改市(区)、乡改镇、村改居，以及其他城镇空间范围扩大。

1978-2016年，中国城市数量从193个增加到657个,建制镇数量从2173个增加到20883个；其中，地级以上城市从102个增至297个，市辖区从408个增至954个，县级市从91个增至360个。

王放（2004）研究发现，1990-2000年中国城镇人口增量有52%来自行政区划变动，17%来自城镇人口自然增长，只有剩下31%来自人口乡城迁移。

与王放的研究结果有所差异，我们根据复旦大学人口研究所所长王桂新（2014）直接计算的1991-2000年行政区划变动引致的城镇人口增量，结合全国自然增长率，估算1991-2000年中国城镇人口增量来自自然增长、区划变动、乡城迁移的比例分别为23.7%、29.4%、46.9%，2001-2010年分别为14.7%、31.8%、53.5%。

以2012-2016年为例，该时期中国城镇人口年均增量2044万。

1）自然增长。按照全国自然增长率计算，该时期城镇人口年均自然增长379万。

2）进城农民工及家属子女。2012-2016年农民工年均增量579万，假设有40%进入城镇即231万，再加上约1/4的家属子女，即年均289万（国家统计局公布2017年外出农民工增量251万，其中进城增量125万，但本地农民工也存在进城情况。其中依据是常住城镇人口与户籍城镇人口相差2.2亿，但国家统计局公布的外出农民工中进城农民工仅1.4亿，剩余0.8亿应为进城的本地农民工以及农民工家属子女。）

3）乡村学生进城。2012-2016年全国高中阶段教育招生数年均1461万，假设来自乡村的学生比重为该时期乡村常住人口比重，即乡村学生进城660万。

4）区划变动。城镇人口年均增量扣除前述部分后，还余715万，这与王桂新（2014）计算的2001-2010年行政区划变动引致城镇人口年均增量670万大致相当。因此，2012-2016年中国城镇人口增量中来自自然增长、区划变动、乡城迁移的平均比例为18.6%、35%、46.5%。

当前中国地级市个数占地级区划数的88%，市辖区、县级市个数占县级行政区划数的46%，建制镇个数占乡镇区划数的52%，随着经济社会发展未来还存在较大的行政区划调整空间。

简单按照当前趋势推算，未来2亿新增城镇人口可能将有约50%、即1亿人左右来自乡城迁移，其他则将来自自然增长（如按照自然增长率4‰推算，2018-2030年城镇人口自然增长累计约4300万，占21%左右）和行政区划变动。

3.到2030年2亿新增城镇人口的约80%将分布在19个城市群，约60%在七大城市群

19大城市群以1/4土地集聚74%人口，创造90%GDP，其中城镇人口占比77%。

中国“十三五”规划提出建设长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、海峡西岸、哈长、辽中南、中原、长江中游、成渝、关中平原、北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等19个城市群。

19个城市群土地面积合计约240万平方公里，占全国的1/4。1982-2016年，19大城市群常住人口从7.1亿增增至10.2亿，人口占比从70.3%增至73.7%；2016年城镇化率60.2%，即城镇人口6.1亿，占全国城镇人口的77.3%；2016年GDP合计67万亿，占比90.2%。

2016年山东半岛城市群人口为9904万，未来有望突破亿人；成渝城市群为9137万人，未来有望更加接近乃至超过1亿人，届时长三角、京津冀、长江中游组成5个人口亿级城市群。

19大城市群=“3+2+14”。长三角、珠三角、京津冀三大城市群作为19个城市群中最成熟的三个，以全国5%的土地面积集聚了23.3%的人口，创造了39.3%的GDP，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台，2016年经济-人口比值分别为2.1、1.81、1.28；其中，三大城市群2016年人口合计占比较1982年提升5个百分点。

除三大城市群外，成渝、长江中游两个城市群共覆盖五个省份，是其中规模较大、同时也是最具发展潜力的跨省级城市群，两大城市群以5.2%的土地面积集聚了15.5%的人口，创造了15.6%的GDP；

由于过去长期大规模输出农民工，2016年人口占比较1982年下降了2.3个百分点，2016年经济-人口比值分别为0.92、1.07。从区位、资源禀赋和近期增长看，成渝、长江中游未来有望成为中国西部地区、中部地区城市群的发展代表。

其他14个城市群以14.9%的土地面积集聚了34.9%的人口，创造了35.4%的GDP，2016年经济-人口比值平均为1.01；2016年人口占比较1982年略增0.7个百分点。

其中，山东半岛城市群人口达9900万，中原、海峡西岸、哈长、北部湾四个城市群人口均在4000-7000万之间，关中平原、辽中南、黔中、滇中四个城市群人口在2000-4000万，而山西中部、兰州-西宁、呼包鄂榆三个城市群人口在1000-2000万，宁夏沿黄、天山北坡城市群不到600万。

此外，14个城市群中的哈长、辽中南城市群两个城市群当前面临人口减少；哈长城市群2016年常住人口缺失，但当年户籍人口较2010年减少160万。

中国2亿新增城镇人口的约80%将分布在19个城市群，其中约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等七大城市群。

从2016年城市化水平看，珠三角城市群城市化率最高，达84.9%，未来城市化空间较小，城镇人口增加将主要依赖于区外人口迁入；长三角、京津冀、海峡西岸、呼包鄂榆、山西中部、宁夏沿黄等6个城市群均在60%-70%之间，但京津冀城市群的河北省城市化率仅为55%；中原、北部湾、滇中等3个城市群城市化率不足50%；其他9个城市群城市化率则在50%-60%之间。

简单测算，先不考虑区外人口迁入，依据各城市群当前城市化率适当调整到2030年提高幅度，并结合联合国预计的自然增长率，估计19个城市群到2030年城镇人口增量合计近1.3亿，假设有约3000万人口净流入，则2018-2030年城镇人口增量比例可达约80%。

基于发展趋势、经济-人口比值、近期人口净流入以及区位等因素，在大致假设区外人口迁入分布的情况下，2018-2030年长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等七大城市群城镇人口增量占比有望达约60%。到2030年，19大城市群常住人口合计占比或将从2016年的73.7%上升至74.6%左右。

未来向19个城市群集聚的人口以及19个城市群内部流动的人口，将主要集聚到千万级以上的大都市圈。

从城市和都市圈来看，以常住人口论，2030年中国有望形成10个以上1000万级城市和12个以上2000万级大都市圈。

从国务院规定城市规模划分标准的城区常住人口看，中国现有北上广深4个千万级城市，以及天津、重庆、成都、武汉、南京、郑州、杭州、沈阳、佛山、东莞等10个500-1000万人城市。

从市辖区常住人口看，中国现有北京、上海、天津、广州、深圳、重庆、武汉、成都等8个千万级城市，有南京、东莞、西安、佛山、杭州、青岛、沈阳、苏州、汕头等9个500-1000万人城市；

其中，南京、东莞、西安、佛山、杭州五个城市市辖区常住人口超过700万。考虑到人口流入以及随着经济社会发展产生的行政区划调整，未来中国有望形成10个以上市辖区常住人口超过1000万的大城市。

从都市圈常住人口看，中国现有上海、京津、济南、武汉、郑州、成都、杭州、广佛肇、深莞惠、苏锡常等10个2000万人以上的大都市圈，有重庆、青岛、厦漳泉、南京、沈阳、宁波、长株潭、西安、合肥、南昌、长吉、石家庄、哈尔滨等13个1000万-2000万人大都市圈。

其中，青岛和重庆大都市圈人口已超过1900万，厦漳泉都市区超过1750万，预计青岛和重庆大都市圈人口未来有望突破2000万。2016年，上述23个大都市圈土地面积65万平方公里，占全国的6.8%；常住人口4.7亿，占比34.1%，城镇人口3.3亿，占比41%；GDP合计41万亿元，占比55.1%；经济-人口比值为1.61。

失落的北方与稳健的南方

作者：陈述，西泽研究院特约研究员，主要关注区域经济与金融发展。

作为一个北方人士，其实不愿意起这样的题目。但事实如此，你不得不认。近段时间，南北方经济对比热度居高不下。南方与北方的差距是否真如某些文章所言，已经大到无法弥补？北方近年来的失落，源起何时，缘在何处？且听陈述。

一、逐步掉队的北方

说南北方，首要要明确哪些地方算南方，哪些地方算北方。中国南北方有两种划分方法，一是以秦岭、淮河为界，南边的为南方，北边的为北方，这是地理上的分界线。二是以长江为界，南面的是南方，北面的是北方，这是一种历史人文的划分，中国历史上以“南”为前缀的朝代，如南宋、南唐、南明等，多以长江为界。两种分法都有意义，但也有横跨分界线的省份如何界定的问题。

本文中，北方包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆15个省（市、自治区）。南方包括上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏16个省（市、自治区）。台湾、港澳台不纳入此次分析范畴。

数据显示，2018年，北方15省生产总值35.2万亿元，南方16省生产总值56.3万亿元，南北方占比分别是38.5%和61.5%。南方在绝对量上遥遥领先。从人口看，2017年，北方人口5.81亿人，南方人口8.07亿人，南北方占比分别是41.9%和58.1%。南北方人均经济总量差别并不算大。

关键在于发展趋势。2000年以来，中国南北方经济总量占比如下图所示：

图1:2000年以来南北方经济总量占比

数据来源：WIND

北方经济占比经历了一个先提高再下降的趋势。2008年北方经济占比达到新世纪以来最高点，43.2%，较2000年提高1.4个百分点，自此北方经济占比逐步下滑，2018年达到最低点，38.5%，较2008年最高点下降4.7个百分点，较2013年下降4.1个百分点。可以这样讲，北方的失落，五年前真正肇始。

与经济总量占比下降伴随的，还有人口规模的下降。2014年开始，北方人口占比以每年平均0.05-0.1个百分点速度降低。从人口以及经济总量上看，北方的确在衰落。

二、那些失落的产业和地区

到底是哪些产业以及地区拖了北方的后腿呢？2013年和2018年中国南北方经济总量及二产、三产的数据如下表所示。

表1:2013年和2018年南北方经济总量及结构变化（单位：亿元）

2018年中国南北方经济总量分别较2013年增长54.5%和30.3%（名义增速）。北方经济的名义增速显著低于南方。分产业看，北方第二产业、第三产业名义增速分别为8.8%和60.0%，均显著低于南方36.1%和79.5%的增速。

增量方面，2018年北方经济总量增加8.2万亿元，其中，第二产业增加1.15万亿元，第三产业增加6.87万亿元，北方二、三产业增量分别是南方的18.6%和53.4%。北方第二产业的滞后尤为明显。

具体到第二产业内部，由于部分省份至今未公布2018年工业增加值情况，上表以2017年和2013年进行对比。2017年，北方和南方的工业增加值分别较2013年增长0.8%和25.1%。

再来观察一下工业企业销售情况。

图2:2011年以来南北方工业销售收入占比

数据来源：WIND

北方工业企业销售收入占比从2012年的44.0%降至2018年的34.0%，下降10个百分点。数字冰冷但客观的展示出，北方地区工业在近几年间几乎停滞。

具体到各个省份，经济发展差异更为明显。

图3:各省份2018年比2013年增长（名义）情况

数据来源：WIND，工业为2017年较2013年年增长。

南方优势显著。北方各省增长也不相同，黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、青海不同程度出现了负增长的情况。

三、北方失落，缘由何在？

我们观察南方经济发展就会发现，北方经济并非长期如当下一般，呈现出一种节节败退的状态。在新世纪之后的至少十二三年内，也即是在2013年以前，南北方的竞争格局相对稳固，某些年份北方一定程度上还有优势。但自2014年以后，北方似乎出现了无法遏制的颓势，在中国经济版图中的占比持续缩小。

为何近几年出现这种态势？这可能要从当前经济发展的大势去寻找答案。最近几年中国经济最根本的设定在于八个字，“供给侧结构性改革”。以去产能、去杠杆、去库存、补短板为核心内容的供给侧结构性改革，对各省经济发展都是一种洗礼，但对北方各省来讲，这种洗礼更加深刻，对经济发展的影响也更加深远。

长期以来，从经济发展的分工来看，北方省份更多承担了基础原材料供应的任务，南方省份则更多从事产成品的制造与销售。

以主要的能源和钢铁为例。2018年，我国煤炭产量最高的六个省份中，除贵州外，五个为北方省份，内蒙、陕西、山西、新疆、山东五省区2018年煤炭产量占全国产量的77.2%；原油方面，产量排名前七位的省份，六个在北方，陕西、黑龙江、天津、新疆、山东、辽宁2018年原油产量合计占全国的90.7%，钢铁方面，排名前六位的省份，有五个位于北方。

北方省份的发展对能源资源价格以及需求的波动更为敏感，2014年以来，主要的能源资源价格波动幅度巨大，需求总体较为低迷，这也是北方省份工业近年来停滞不前的主要原因。

图4:2011年以来南北方工业企业销售利润率

数据来源：WIND

北方工业企业近年来的销售利润率与能源资源价格波动高度趋同，南方的工业企业利润率则保持了稳步上升的态势，即使2016年后，北方工业企业利润率有所抬升，但仍然低于南方。价格波动对各省经济增长的影响到底如何？我们使用平减指数进行一下模拟。

下图是以2013年为基期，2018年为当期计算的，近五年各省累计的平减指数。可以基本衡量产业内部各类产品和服务价格的总体变化情况。

图5:近5年以来各省区主要平减指数

数据来源：WIND

从上图可以发现，近五年间，北方地区第二产业产品价格总体呈现下跌态势，南方虽然也有一些影响，但总体态势好于北方地区。由于主要产品价格下降，北方省份即使产品产量保持增长或平稳，但企业获得的销售收入也势必受到影响，这也是我们观察到北方工业企业销售收入占比下降的深层次原因。

综上所述，近年来南北方经济发展出现的差异性，主要在于南北方在中国经济版图中的分工不同，北方提供基础原料，南方进行制造生产，这一方面导致北方更多面临垄断竞争，容易形成路径依赖，在价格上行期没有调整经济结构的动力，在价格波动期，又失去了调整结构的能力，另一方面，南方省份更多面临市场竞争，具有较好的韧劲和转型的动力。在供给侧结构性改革的洗礼下，北方省份所受影响更大。

但这同时也引出另外一个命题，北方省份的在当前形势下，如何破除经济发展的路径依赖，推动经济的转型升级？这样的命题即宏大而复杂，又细微而具体，既关系行业产业变化，又与个人际遇息息相关。回答这样的命题，没有统一而标准的答案，改革的洗礼，既是险滩，更是机遇，我们所能依靠的，可能还是以改革应对改革，以发展实现发展。

中国人口发展的新形势！放开生育政策刻不容缓

陈友华 | 南京大学社会学院教授

本文系《探索与争鸣》微信公众号专栏专稿

引言

人口是人类社会存续的基础与前提条件，人口变迁与国家和民族的兴衰紧密相连。人口问题始终是人类社会发展必须面对的基础性、全局性和战略性问题。中国自20世纪70年代初实施计划生育以来已近半个世纪，与计划生育政策实施之初相比，当前中国的人口形势已经发生了根本性的变化。伴随着社会经济发展与计划生育工作，中国妇女生育率早在1991年就下跌至更替水平以下，进入21世纪后，更是下降至超低水平，并已经掉入“低生育率陷阱”。

中国的人口问题早已由人口增长过快等人口数量问题转变到人口结构失衡问题。有鉴于此，党中央国务院高瞻远瞩，分别于2013年和2015年实施“单独二孩”和“全面两孩”政策，这对阻止生育率进一步下降、增强人口可持续发展能力无疑具有重大意义。然而，“单独二孩”与“全面两孩”政策相继实施后的生育率经过短暂回升后又很快回落。中国人口发展呈现出的新形势、新趋势和新问题再一次引发了社会各阶层对中国人口未来趋势、超低生育率、过快老龄化等问题的担忧（陈友华，苗国，2015；王广州，王军，2019）。在此情况下，科学研判当前人口形势与未来发展趋势，不仅有助于认清中国人口正在或即将经历的重大转折，认识到长期低生育率所蕴含的巨大风险，而且有利于及时修订人口发展战略，继续调整优化人口及相关政策，尽早应对即将到来的新的严峻人口问题的挑战（王广州，王军，2019）。

人口发展的新趋势

（一）超低生育率早已形成

2013年末“单独二孩”与2015年末“全面二孩”政策实施，但生育人数大大低于预期。国家统计局历年《国民经济和社会发展统计公报》显示，2013-2018年全国出生人数分别为1640万人、1687万人、1655万人、1786万人、1723万人与1523万人，除了“单独二孩”与“全面二孩”新政实施当年的出生人数较新政实施前一年略有回升外，从新政实施第二年开始又转而呈下降之势，特别值得关注的是2018年出生人数竟然比2017年整整少了200万人，并激发了整个社会对生育问题的关注。

有专家估计，受生育政策调整而导致的政策性补偿生育因素的影响，仅仅生育新政实施当年的生育率回升至1.7左右，随后又回落至1.5以下的超低水平（王广州，王军，2019），并重新跌入“低生育率陷阱”。这充分表明：中国育龄人群的生育观念与生育行为早已经发生了根本性的变化，超低生育率在中国早已形成。某些政府部门对中国育龄人群的生育观念与生育行为的理解与认识上出现长期的严重的系统性偏差，以至于中国妇女生育率被长期高估，误导政府与社会，影响政府决策。

（二）人口增长接近尾声

在不考虑迁移因素影响的情况下，持续低生育率与未来人口负增长紧密相连。中国妇女生育率自1991年跌破更替水平，进入21世纪后更是下降至1.5以下的超低水平。综合包括联合国在内的多家机构对中国人口发展趋势的预测，中国人口增长行将结束，中国人口将在2025年前后达到顶峰，随后将转而呈加速减少之势。主要原因在于：一是自20世纪90年代以来中国妇女生育率下降并维持在低水平，出生人口逐渐减少，这意味着未来相当长一段时间内育龄人群基数将持续减少；二是中国已经送走了想多生孩子的祖辈，当下活跃的是想少生孩子的父辈，未来迎来的是更想少生孩子的子辈。我们有足够的理由相信，子辈们的生育意愿与生育行为比其现在的父辈更低，生育人数将更少。育龄人群基数减少与生育意愿和生育行为下降两者叠加在一起，这就决定了中国在未来相当长一段时间内的出生人数将呈持续减少之势。与此同时，老龄化与高龄化意味着死亡人数将逐年增加。出生人数减少与死亡人数增加两者叠加在一起，中国未来人口一旦停止增长，加速负增长将不可避免。

（三）老龄化程度不断加深

持续低生育率、死亡率下降和平均预期寿命延长，必然导致人口老龄化。由于中国的生育率与死亡率的下降速度与已经达到的低水平均超出预期，导致中国人口老龄化速度比预期的还要快，对此中国不仅要有充分的思想准备，还必须做好充足的物质与精神准备。

（四）婚姻挤压效果加速显现

生育率下降导致倒金字塔型人口结构与“男大女小”婚配模式两者同方向叠加，必然导致男性婚姻挤压现象的出现，而长期的出生性别比的严重偏高，致使中国的男性婚姻挤压问题更为严重。由于生育率下降、出生性别比例失衡与所导致的婚姻后果呈现之间至少有20年的时间差，因而20世纪80年代中国出生性别比例开始出现失衡时我们就曾发出“狼来了”的预警，进入21世纪后逐渐变成了事实，人口迁移流动与城市化、梯度婚配效应，使得中国边远贫困地区的底层男性普遍陷入择偶难的窘境，数以千万计的适婚男青年暂时甚至永远找不到女性配偶已经成为无法改变的客观事实，由此导致的社会后果是十分严重的，长期的一贯的“鸵鸟心态”式的刻意回避不仅没有出路，而且还会延误问题应对与问题消解的时机。

（五）人口迁移流动更加活跃

自由迁徙权的长期缺失，不仅导致民众权益受损，而且出现概念与认识上的严重偏差。在中国，流动人口实际上指人户分离人口。国家统计局公布的流动人口是指离开户籍地半年以上的人口。国家统计局统计数据显示：中国流动人口规模已在2014年达到顶峰，从2015年开始转而呈缓慢较少态势，并据此认为未来流动人口规模将会继续走低。笔者认为上述判断是完全错误的，是概念的误用所导致的。实际上，中国现在统计的流动人口属于非制度性人口迁移范畴。伴随着社会的广泛变迁与社会制度变革，人口迁移流动将更趋活跃。无论是流动人口、还是迁移人口规模在未来一段时间内还将持续增长。所不同的是：乡城迁移流动人口可能会减少，但由中小城市向大城市迁移流动的城城迁移流动人口将会不断增加。

人口发展的新趋势

（一）超低生育率仍将持续

低生育率一旦形成，将持续较长时间。生育率一旦下降至超低水平，会跌入“低生育率陷阱”。对此，西方国家的历史与现状能给我们很多的启示。2013年与2015年生育政策的连续调整，以往积存的政策性补偿生育潜能，也仅仅使生育新政当年的生育率回升了0.2左右，新政实施的第二年又回落至以往的水平，由此足见中国民众的生育热情之低，中国的生育率已经失去弹性，政策松动对生育率的影响是短暂的“昙花一现”，那些总认为中国人喜欢生孩子的固有观念早已过时，超低生育率仍将持续一段时间。

（二）人口负增长即将来临

在不考虑人口迁移情况下，持续低生育率与未来人口负增长因果相连。在中国，从1991年生育率下降并维持在更替水平以下，到2025年前后人口停止增长，转而进入人口负增长大约需要35年左右的时间。由于在发展水平、计划生育强度、文化习俗等方面存在显著的地区差异，进入低生育率的时间与所达到的水平以及人口迁移流动情况也因地而异，故而人口负增长将由点到面、由局部向全国各地逐渐蔓延开来。例如，全国计划生育红旗县江苏省如东县1997年就开始出现人口负增长，至今已持续20多年，只是地方知名度小，因而未引起外界的足够关注。又如，自1993年开始上海户籍人口自然负增长持续至今，也曾一度引起社会的巨大反响。与2016年相比，2017年北京、天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海六个省份的常住人口均出现了不同程度的负增长。未来一段时期内，我国将会有更多的省份步入人口负增长行列，全国人口负增长也将在2025年前后到来，中国一旦人口转入负增长，将会出现加速减少之势，人们臆想的“缓慢人口负增长”只可能是“一厢情愿”。

人们早已习惯于人口增长，习惯于扩张型人口与城市规划。实际上，伴随着中国人口增长接近尾声，并在数年后转入人口加速负增长时代，中国越来越多的城市与地区正在或即将陷入“人口负增长陷阱”，因人口缩减而出现的“城市废墟”甚至“新城废墟”与被遗弃的村庄已经开始涌现，未来将不断增多，缩减型人口与区域规划将成为下一步中国多数区域的必然选择。

（三）劳动力短缺将愈演愈烈

生育率下降使得倒金字塔型人口结构在中国早已出现，而教育扩张推延了新增劳动力进入市场的时间，并引起劳动参与率的下降，这导致劳动力数量转而呈减少之势。国家统计局统计数据显示，2012年中国15-59岁组人口比2011年减少345万人，自此，中国15-59岁劳动年龄人口呈持续减少之势。劳动年龄人口减少与劳动参与率下降两者导致劳动力呈加速减少之势。与西方国家类似，劳动力短缺与劳动力老化在中国已经开始出现，且愈演愈烈，并将对中国的人口与社会经济发展带来广泛而深远的影响。

与此同时，出生人数的持续减少与高等教育的扩张，中国的劳动力供给结构也已经发生了根本性变化，“低素质人口”最早开始出现短缺，并愈演愈烈。例如，2004年初，东南沿海一带首次出现了招工难，并逐渐在全国蔓延开来，已经对劳动密集型企业的正常经营造成越来越大的影响，中国的产业转移与劳动力市场形势变化密切相关。

（四）社保基金亏空将迅速扩大

人口老龄化不仅使得养老负担加重，而且最终会导致劳动力短缺，并倒逼社会劳动力成本提升，反过来不仅加剧社会保障压力，而且使得经济增长缺乏动力和活力，养老与医疗保险支出大幅增长在所难免，进而对社保基金支付构成越来越大的压力，社保基金亏空不仅在所难免，而且会迅速扩大，代际矛盾与冲突因此也将不断增多。负担只可能转移，而不会自行消失。因此，划拨国有资产充实社保基金或者扩大社保统筹面与覆盖面，只能解燃眉之急，而非长久之策。

（五）人口对资源环境压力将持续减轻

一国或一地人口对资源与环境的压力，不仅取决于人口的数量、质量与结构，而且与人口的空间分布也密不可分，更与全球范围内的资源利用程度紧密相关。尽管中国人口数量仍在缓慢增加，但因为人口迁移流动与城市化以及国际资源的广泛利用，中国人口逐渐集中于城市。从空间分布上看，中国城市面临的人口对资源与环境的压力可能有所增加，但广大农村地区由于大量人口流出，农村人口密度大大减小，其对农村资源与环境的压力持续减轻。总体而言，进入21世纪以来，中国人口对资源与环境的压力是逐年减轻的。那种认为“尽管人口增长率在持续下降，但人口对资源和环境的压力却与日俱增”的观念实际上是完全站不住脚的。

（六）计生机构迅速弱化

2013年3月，撤销“国家人口和计划生育委员会”，组建“国家卫生和计划生育委员会”。2018年3月，撤销“国家卫生和计划生育委员会”，组建“国家卫生健康委员会”，自1981年以来，国务院组成部门中第一次没有“计划生育”名称。2018年6月以来，多个省份纷纷出台政策鼓励生育，如辽宁省率先提出奖励生育，陕西省建议适时全面放开生育。

伴随着生育政策的持续调整，一度非常强大的计划生育机构迅速解体与转型。“树倒猢狲散”，原先的计划生育工作与计划生育工作人员均面临十分尴尬的局面，也出现了急剧的转型。在此背景下，计生机构弱化甚至快速衰败在所难免。尽管新组建的“卫生健康委员会”内部仍保留有计划生育业务部门，但主要责任已经演变成：一是处理计划生育历史遗留问题，二是继续为育龄群众提供生殖健康与避孕节育服务。尽管现在仍实行限制性生育政策，但实际上多处在无人监管状态。

人口发展的新战略

（一）人口发展理念转变

中国计划生育的理论依据是新老马尔萨斯主义，但新老马尔萨斯主义存在的价值在于警示作用。新中国成立以后，本该实施计划生育而未实施计划生育，错过了很多机会，但限于当时的认识水平实属“情有可原”。20世纪70年代初实行“晚稀少”的生育政策，现在看来非常合事宜，得到民众的欢迎与拥护。但始于1980年的独生子女政策，由于违背了绝大多数人的利益而受到广泛抵制，不得不从1982年开始对独生子女政策进行一定的调整，即“开小口堵大口”，生育政策要求与群众生育意愿之间的尖锐矛盾与冲突一定程度上得以缓和，但此时的生育政策仍属于“严酷”类型。2013年与2015年中国先后两次对生育政策做出调整，但由于生育率已失去弹性，响应者寥寥，出现了严重的“遇冷”（陈友华，苗国，2015）。计划生育过去被视为利国利民的基本国策，今天却面临重新评价。

孔德认为“人口就是国家的命运”，年轻人口更是一国生存与发展的战略资源。2017年以来各省份“抢人”大战正是基于上述理论基础之上。因此，面对新形势，要加快人口发展理念的转变，推动生育政策由限制向鼓励的转变。

（二）生育政策调整

生育率维持在更替水平附近，是人口自身可持续发展的基础与前提条件，也是社会经济可持续发展的基础与前提条件。中国自1991年以来生育率就下降至更替水平之下，进入21世纪以来更是下降至超低水平，已经陷入“低生育率陷阱”。长期以往，必将对中国的人口、经济与社会的可持续发展带来严重的负面影响。因此，尽快取消限制性生育政策，并转而实施鼓励生育政策，促使生育率回升至更替水平附近，是当下中国的不二选择。

当然，生育原本就是公民的基本权利，长期对公民生育权进行限制显然不利于人的全面发展。因此，从公民权利保护视角考量，尽快取消生育限制政策，还权于民，是以“人民为中心的发展思想”的集中体现。现在有一种论调，认为“全面二孩政策已经满足了绝大多数家庭需求”，因而没有取消生育数量限制的必要，这实际上是错误的。生育数量是否限制与究竟生育几个孩子是两个不同的概念，自由生育权是公民的基本权利，继续对其限制本身就是对公民权利的某种侵犯，至于生育限制政策取消后，公众究竟生几个孩子则是自己的事情。与此同时，现行生育政策环境下，我们鼓励民众生育两个孩子，但同时又对生育多孩者给予处罚，两者之间存在着逻辑上的悖论。

（三）建设生育友好型社会

“谁获益，谁担责”是社会政策制定时必须遵循的基本原则。传统社会，生育外部性不甚明显，孩子是准私人产品，家庭是生育的主要获益者，同时也是生育责任的主要承担者。现代社会，生育具有外部性，孩子演变成为准公共产品。宏观上的国家与微观上的家庭是生育的主要获益者，因而生育与养育的责任主要应由家庭与国家来承担。在中国，国家责任长期缺失，常常通过公权力将生育与养育的责任转嫁给家庭与用人单位，实际上是存在严重问题的。

全面二孩政策调整没有达到预期的效果，与缺少生育的社会支持密不可分。因此，要尽快建立完善生育与养育成本的社会补偿机制，适度减轻家庭的育儿负担，促进生育率回升至更替水平附近。为此，中国应加快建立生育成本的社会补偿机制，国家、市场、家庭和个人合理担责，构建生育友好型社会。特别是国家应该给生育的家庭与妇女实施经济支持、提供托幼服务、女性就业便利和促进等政策措施，具体包括直接或间接对新生儿家庭进行经济奖励或补贴，完善育儿休假制度，充实和完善社会保育设施等。

（四）社会保障制度变革

1、逐步延长退休年龄

人的健康长寿不应仅仅理解为享受的时间更长，而且意味着要更长久地工作，否则，依靠他人与社会赡养的时间也就越长，社会负担也就越重。人的工作年限与退休年龄必须与平均预期寿命相匹配，伴随着平均预期寿命的提高，退休年龄也应该相应地提高。

伴随着平均预期寿命的提高，逐渐推迟退休年龄已经成为一种世界潮流。中国现行退休年龄规定是1978年制定的，距今已经有整整40年的历史，在此期间中国人口平均预期寿命有了很大提高，40年前的退休年龄规定已经严重不合事宜。逐步延长退休年龄是一个应然问题，而不是一个民主问题，似无必要征询百姓意见，更不需要公民投票表决。鉴于人的自利本性，逐步延长退休年龄必然会遭致民众反对，欧洲许多国家已经遭遇此境遇，不足为怪。中国目前最应该做的是严格退休年龄，女性退休年龄逐渐向男性退休年龄靠拢，并严格限制早退现象的出现，同时要加强对社会的宣传。

提高退休年龄，主要由如下两大功效：一是增加养老保险收入，相应减少养老保险支出，增强社保基金的持续支付能力；二是缓解劳动力不足。

2、适度保障水平

社会保障过度与不足在中国长期并存。例如，企业社保缴费很高，但保障水平不高，农村社保缴费很低，保障水平也很低，而机关事业单位职工名义上社保缴费很高，实际上多不缴费，但保障水平很高。碎片化与差异巨大是中国社会保障制度存在的最突出问题。鉴于福利刚性，在今后一段时间内，缓慢增加甚至冻结社会保障过度者的社会保障水平，适度提高社会保障不足者的社会保障水平，进而逐步缩小不同群体间社会保障水平之间的差异，是中国未来一段时间内社会保障制度变革必须面对的问题。

对中国人口发展的几点思考

（一）人口数量的重要性

人口数量是人类社会一切的基础，也是国家或地区综合国力的核心构成要素，人口的结构、素质与分布都建立在人口数量的基础之上，没有一定的人口数量，讨论人口的结构、素质与分布等意义不大。在中国，我们越来越强调人才的重要性。实际上，人口是人才的基础，人口的“质”建立在人口的“量”的基础之上，人才数量与人口数量两者间高度正相关。以往我们对人口与人才及其两者之间关系的理解与认识是错误的，必须尽快加以纠正。

（二）福利与生育

鼓励生育的政策措施，仅仅考虑其对生育的正向激励效用，而没有考虑到对生育的负向替代效用，甚至可能给百姓以错觉：“夫妇生与国家养”，把养育责任更多转嫁给政府。生育的直接受益者是微观上的家庭与宏观上的国家，因而家庭与国家理应承担各自的责任。

生育福利增加，从微观上看，可以减轻家庭负担，但从宏观上看，生育福利增加，会加重纳税人的负担。生育福利负担过重，会影响劳动者财富创造的热情，进而影响经济增长，并动摇生育福利的物质基础。负担不会减轻，只可能会转移。因此，福利与生育之间更多呈倒“U”型形态。

（三）人口政策预见性的重要性

人口是一个惰性十足的慢变量，短期的人口变动（出生、死亡与迁移）对人口自身与社会经济发展的影响甚微，以至于人类很难观察或感受到，但长期的日积月累，其影响则是基础性或决定性的，具有温水煮青蛙之功效。隐蔽性、渐进性、累积性、周期性、广泛性、流动性与长期性是人口问题区别于其他社会经济问题的显著特点。人口问题一旦出现，特别是后果一旦显现，消解是十分艰难的，甚至是无解的，因而只能应对。因此，人口政策的制订与完善主要不是化解今天的人口问题，

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南方能源监管局：加快推进珠三角大型石油储备基地建设】财联社4月28日讯，近日，南方能源监管局表示，将结合能源监管实际，优化粤港澳大湾区能源结构和布局；大力发展绿色低碳能源，加快天然气和可再生能源利用，有序开发风能资源，因地制宜发展太阳能光伏发电、生物质能，安全高效发展核电，大力推进煤炭清洁高效利用，控制煤炭消费总量，不断提高清洁能源比重；加强周边区域向大湾区以及大湾区城市间送电通道等主干电网建设，完善城镇输配电网络，提高电网输电能力和抗风险能力；加快推进珠三角大型石油储备基地建设，统筹推进新建LNG接收站和扩大已建LNG接收站储转能力。