城市群重塑区域经济新格局

近年来，城市间的联系日益紧密，以城市群为主体的城镇化格局不断优化，京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大城市群建设加快推进，跨省区域城市群规划全部出台，省域内城市群规划全部编制完成，“19+2”（19个城市群，加上以新疆喀什和西藏拉萨为中心的两个城市圈）的城市群格局基本形成并稳步发展。

如果说城镇化是我国最大的潜在内需和发展动能，城市群则是新型城镇化的主体形态，是支撑经济增长、促进经济转型的主要空间载体，也是参与国际竞争与合作的重要平台。一批城市群的逐渐形成，如京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等不仅成为新的经济增长点，也在推进新型城镇化的过程中发挥关键性的作用。

长三角城市群是我国经济规模最大、人口最为集中的区域。

根据《中国城市发展潜力排名：2019》报告，在发展潜力百强城市中有96个城市位于19个城市群之中。这意味着，我国的19个城市群以25%的土地集聚着75%的人口，创造着88%的GDP。城市群因更具生产效率，更节约土地、能源等优势，成为支撑中国经济高质量发展的主要平台。党的十九大报告也提出，要以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。但现实中，城市群的发展、联系和一体化进展并不理想，并未让国家与区域增长和转型的潜能完全释放，未来大部分城市群依旧需要进一步的发展和培育。

回顾城市群发展：

由有侧重到区域协调

城市群规划建设是一个涉及亿万人利益和命运的现实进程。与国外城市群的形成和发展不同，中国城市群并非完全是在市场力量主导下自发形成和发展的。在满足城市个体经济发展的基础条件下，中国城市群的发展天然叠加了空间战略导向性。因此，中国城市群的发展更加依赖于政府及相关政策的作用。

目前我国城市群呈现梯次崛起的发展态势。改革开放前，我国的城镇化率较低，城镇体系极不完善，城市群规模小，中心城市的集聚作用有限，城市之间还没有建立分工协作关系。根据中国区域经济发展战略，中国城市群的发展历程从改革开放开始可大致分为两个发展阶段。

一是政策倾斜、东部先发阶段。改革开放初期乃至整个20世纪80年代，我国区域经济政策具有明显倾向性，实施的是非均衡区域发展战略。其中，“六五”计划指出：“按东、中、西顺序安排建设项目，沿海地区要加快发展，中部地区要有重点地发展，西部地区要做好进一步开发的准备工作。”正是这种倾斜性的区域发展政策，使得东部沿海地区优先发展的区域格局得以建立并迅速发展起来。

城市群是我国创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优的地区。图为长江中游城市群代表城市之一南昌。

为了实现东部地区快速发展，我国先后利用行政、财政、金融、产业和对外贸易等各种政策，加快了东部沿海地区改革开放的步伐。首先，中央对广东和福建两省给予特殊政策，1980年又先后设立了深圳、珠海、汕头及厦门四个经济特区。1984年起，中央又陆续批准了大连、上海、天津等14个沿海城市开放，并于次年增设长三角、珠三角、闽南三角等沿海开放区。山东半岛和辽东半岛于1986年相继开放，海南省也于1988年被确立为最大的经济特区，1990年国家又作出了开放上海浦东的重大战略决策。

“七五”时期，在确定东、中、西部三大经济带的基础上，中央继续向东部沿海地区实行政策倾斜。这一系列的政策措施使得东部地区的经济及东部三大城市群（长三角、珠三角、闽南三角）得到较好的发展，并且为山东半岛、辽东半岛、海峡西岸城市群等东部沿海地区城市群的形成和发展奠定了非常重要的基础。这一时期内，中西部地区经济发展相对缓慢，城镇化进程也相对落后，尚未形成能够带动周边地区发展的大城市或特大城市。

二是区域协调、同步发展阶段。20世纪90年代以来，中央提出并实施区域经济协调发展战略，区域间以及各城市群之间开始逐渐走向协调发展。中央政府的财政、金融、贸易、区域经济合作等各项政策，先后向西部、中部和东北等老工业基地倾斜。“八五”时期，国家提出中国对外开放由沿海地区扩展到沿边、沿江、沿主要铁路线和内陆省会城市的发展战略，从而催生出一批沿江地区城市群，如成渝城市群、武汉城市群、长株潭城市群、江淮城市群的形成和发展，以及一些沿边地区城市群，如北部湾城市群、天山北坡城市群的萌芽。“九五”期间，7个跨省区市的经济区域逐步形成，即以辽东半岛、京津冀为主的环渤海综合经济圈，以珠江三角洲和闽东南地区为主的外向型经济发达的经济区等。中西部地区发展的战略部署逐渐加快，国家陆续提出了西部大开发和振兴东北老工业基地的战略决策，区域经济协调发展的序幕由此拉开。

进入21世纪，城市群协调发展战略进一步得到深入实施，为中西部地区城市群的形成和发展提供了强大的政策支持。在西部大开发战略的基础上，继而提出了实施中部崛起的战略决策。从2009年开始，国家陆续批准了海峡西岸经济区、江苏沿海经济带、关中—天水经济区发展规划、辽宁沿海经济带、皖江城市带承接产业转移示范区等区域规划方案和指导文件，逐渐形成了若干个新的城市群。

由“24”到“3+8”城市群格局

区域经济发展进一步深化

在各种政策的引导下，区域经济经过了较为粗放式的发展时期，这一局面在2010年开始改变。2010年，我国出台了《全国主体功能区规划》，基本勾勒出了我国城市群的发展版图：构建“两横三纵”为主体的城镇化战略格局（以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴）。规划中共初步界定了24个城市群，并将这些城市群分类为国家优化开发和重点开发的两类城镇化地区，国家层面的优化开发区域包括环渤海（京津冀、辽中南、山东半岛）、长江三角洲和珠江三角洲，哈长（哈尔滨、长春）等其余19个城市群则为重点开发区域。

城市群被赋予区域经济增长极的历史重任，对促进生产要素自由流动和优化配置等方面具有积极作用。

《中国区域经济发展报告2013》还将以上24个城市群从发展阶段进行了分类，包括成熟型、准成熟型和发展型。此次城市群的界定是第一次明确国家在国土开发空间上的战略导向，也与之后2013年“一带一路”倡议有效衔接，共同形成了国家在全球区域经济发展版图上的初步立体空间战略构想。

城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。在城市群快速发展阶段，城市群之间的竞争也逐渐取代单个城市之间的竞争，并成为一种新的区域竞争态势。但是，由于受到多种因素的影响，城市群发展出现了一些混战割据、恶性竞争和资源错配等不良倾向，这些情形是中国城市群发展面临的障碍。

2014年，东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。在此情况下，2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要通过不断提升东部地区城市群质量和培植中西部地区城市群发展来优化中国城市群发展形态，以此促进城市群一体化发展。在此指引下，城市群一体化发展越来越成为政府制定区域与空间政策的重要目标指向。

2016年发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中对城市群界定进一步精简与合并，在“两横三纵”框架格局中明确了18个重点发展城市群。2015—2019年，11个城市群的具体规划陆续发布，对涉及范围、战略定位、发展目标在中期层面做出了进一步的明确。

2019年，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》则根据最新的发展情况对城市群建设格局进一步进行了调整和聚焦，包括珠三角城市群扩展成粤港澳整体规划开发、长三角一体化上升为国家战略，另外成渝城市群、哈长城市群、长江中游城市群、中原城市群、北部湾城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群将成为今后经济格局版图中重要的节点区域。至此，上述“3+8”骨干城市群和中期发展焦点的格局基本形成，它们将是未来10年中国经济版图中最为重要的发展区域。

京津冀作为以首都为核心的世界级城市群，将成为区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态环境修复改善示范区。粤港澳作为具有全球影响力的国际科技创新中心，“一带一路”建设的重要支撑，未来将建成内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。

定位为“美丽中国建设示范区”的长三角，目前区域内已有六大城市跻身GDP万亿俱乐部，未来将以核心城市上海为支点，构建南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波五大都市圈。在城市层级结构方面，长三角城市群呈现出“一超二特三大”的格局，是中国城市层级结构最为合理的城市群，体现了“龙头城市—中心城市—区域中心城市—中小城市”结构清晰的城市体系，在中国19个城市群中最有潜力成为世界第六大城市群。

提升城市群功能

聚焦未来城市建设

2019年8月，在国家发展改革委举行的新闻发布会上，针对城市群功能提升以及未来的发展，国家发展改革委新闻发言人孟玮表示，城市群是我国创新要素集聚、人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优的地区。近年来，我国城市群建设取得明显进展，京津冀、珠三角、长三角等城市群所在地区发展上升为国家战略；成渝、长江中游、中原、哈长、北部湾等跨省区城市群的工作机制更加健全、基础设施更加畅通、市场更加统一有序、公共服务更加互惠共享，城市群内都市圈发展步伐明显加快；多个省内城市群建设也在有序推进中。

“十三五”期间，我国在以郑州等城市为主的中原城市群基础上，推进中原城市群产业带的成型和发展。图为河南省郑州市郑东新区夜景。

“与此同时，城市群建设过程中也存在一些问题。比如，一些城市群还未建立常态化协调机制，利益共享和成本共担机制尚不健全，个别城市群发展基础还比较薄弱。下一步，我们将深入推进城市群发展，着力提升城市群功能，推动大中小城市协调发展，更好发挥城市群对激发新动能、塑造新竞争力、促进区域协调发展的重要作用。”孟玮进一步表示。

针对城市群内部同质化竞争、资源消耗过度、大城市病等一系列问题与挑战，南开大学经济与社会发展研究院副教授王家庭表示，城市群的发展或城市群的空间分布应该与现代化经济体系相匹配。现代化经济体系的核心是现代产业体系，现代化经济体系的重要空间载体就是城市群。当前城市群内部部分城市间存在竞争关系大于合作关系、城市群内部经济联系不足等问题。他认为，未来城市群发展应当注重如何为中国现代化经济体系建设提供空间载体，围绕五大发展理念，加快新旧动能转换，建立现代产业体系，实现城市群的高质量发展。同时，以区域发展总体战略为基础，结合“一带一路”建设，推动我国城市群实现空间上的均衡发展。

2018年，成都加快建设成都平原城市群“1小时交通圈”和城市轨道交通网建设，打破城市圈层结构。

上海交通大学城市科学研究院院长刘士林认为，“十三五”规划提出的以“1+5”为基本框架的新型城市理念，是中国城市群未来建设与发展的目标。“‘1’是指建设和谐宜居城市，‘5’是新型城市的具体内涵，包括绿色城市、智慧城市、创新城市、人文城市、紧凑城市五个方面。”刘士林进一步表示，新型城市群是若干新型城市按照城市群原理和规律发展形成的，要求区域内各城市必须把自身建成发展绿色、功能智慧、创新创业、人文丰富、空间紧凑的新型城市，融合了经济、生态和人文的要求，弥补了“经济型城市群”的短板和后遗症，应当成为我国城市群未来发展的战略方向和目标。

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