领导小组如何办事？——对领导小组办公室的一项整体分析

作者简介

周望，南开大学周恩来政府管理学院副教授，天津市高校习近平新时代中国特色社会主义思想研究联盟特约研究员。

文章聚焦于被现有研究长期忽略的领导小组办公室这一关键“拼图”，通过汇集和梳理各种相关信息和资料，进行整体性的描述与阐释，进而展现领导小组办公室的静态存在与动态运作。整体而言，文章条理清晰，扩展了领导小组的研究对象谱系，为读者更好地理解领导小组办公室做了一个初始形态的理论提炼。

一、研究的进阶：从领导小组到领导小组办公室

领导小组，是对广泛存在的领导小组、协调小组、委员会、指挥部、联席会议等议事性、协调性工作机构和机制的总称。作为“土生土长”于中国治理实践中的一项技术性治理工具，领导小组在治理活动中的普遍性、重要性有目共睹。各领域、各层级的治理主体在处置大大小小的治理事项时，几乎都会成立对应的领导小组，并经由领导小组来完成治理任务。领导小组已然成为我国国家治理体系中的一个显要板块，亦是可用之于观察国家治理进程与动态的一个关键坐标。

领导小组在现实世界中的高活跃度，自然会引来研究群体的持续关注。观照已有的文献积累，可以发现，各方论者对领导小组的种种学理投射明显过于窄化，学术切入的点位分布极为不均。在领导小组自上而下的“三层次”架构即领导成员、组成人员、办事机构中，研究者们的偏好旨趣呈现出明显的“头重脚轻”。围绕于领导成员、组成人员等主题而展开的一系列探讨，占据了绝大部分的研究篇幅。至于领导小组的办事机构，即通常所说的领导小组办公室，基本只是作为研究工作中一部分不太显著的“附属”内容，或是简要着墨、或是简单地“一笔带过”，长时期处于领导小组研究格局中的边缘地带。

在有关于领导小组各种议题的热烈探讨中，唯独领导小组办公室游离在“聚光灯”之外。这一方面固然是囿于资料匮乏，有意将其作为解析对象的学者即便主动计划着手，也很快就因预料到难以做出“无米之炊”而未能付诸实施。但另一方面，研究群体大多倾向于追逐热点，尤其是习惯、执着于观测领导成员活动、人事变动等，对基础性研究工作缺乏足够且持续的追踪热情，才是影响研究力量及资源投入的一个更为重要的因素。这就为未来的研究工作留出了值得进一步拓展和深度挖掘的空间。

领导小组办公室这块“拼图”的模糊不清，实际上使得领导小组的全部景象难以得到清晰而完整的展示。这就要求后续研究阶段尽快把短板补齐任务提上日程，做出实质性动作，通过扩展研究对象谱系，进一步做实基本面、做牢底层架构，更加稳固地夯实整个领导小组系列研究工作的基础。正是基于这些考虑，本研究尝试着通过一点一滴积攒、汇集、梳理有关领导小组办公室的各种公开信息和资料，将散落于各处的细枝末节逐渐捏合成型，进而展现领导小组办公室的静态存在与动态运作。以这些工作为引申和铺垫，希冀于能够对领导小组办公室形成一个初步的整体性理解与认知。

二、领导小组办公室的基本概况

领导小组因其特殊性，并未进入正式组织机构序列。除了部分地方政府在政务信息公开中会偶尔公布领导小组名单外，并不存在着制度意义上的领导小组“机构名录”或“机构名单”。推而广之，自然也无从找寻到领导小组办公室的正式统计及内容构成。当前笔者只能从有限的公开讯息中抽离、拼贴出领导小组办公室的整体图像。基于重要程度、受关注度、资料完整度等方面的考虑，本研究以中央领导小组、国务院议事协调机构的办事机构为“基础信息表”，就领导小组办公室设置的基本情况做一简要说明。

（一）中央领导小组办公室概况

中央领导小组办公室，即经常看到的“中央某某办”“中某办”，作为中央领导小组设置的办事机构，负责承担其交办的各项日常工作。由于工作性质的关系，各个中央领导小组办公室具有很强的“隐匿性”，目前仅有中央精神文明建设指导委员会办公室、中央机构编制委员会办公室、中央网络安全和信息化委员会办公室、中央台湾工作办公室、中央对外宣传办公室、中央港澳工作协调小组办公室、中央保密委员会办公室、中央密码工作领导小组办公室，建设了公开的官方网站。具体而言，中央领导小组办公室的设置，存在着以下三种情况（参见表1）。

一是单独设置。仅有少数中央领导小组办公室采用这一模式，其设置方式可凸显出这部分办事机构所承担工作的重要性，以及工作量的繁重程度。例如，中央财经委员会办公室、中央军民融合发展委员会办公室、中央外事工作委员会办公室等，都是单独设置，拥有独立的办公地点和场所。

二是设置在正式序列机构内。绝大多数的中央领导小组办公室都采用这一模式。领导小组将其办事机构设置在职责最为相近的某一正式序列机构内，既是出于工作便利的考虑，亦可有效控制人员编制规模和办公经费，减少额外支出。例如，中央国家安全委员会办公室设在中央办公厅，中央全面深化改革委员会办公室、中央党的建设工作领导小组秘书组都设在中央政策研究室，中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，中央审计委员会办公室设在审计署，中央统一战线工作领导小组办公室、中央西藏工作协调小组办公室、中央新疆工作协调小组办公室都设在中央统战部，中央精神文明建设指导委员会办公室设在中央宣传部，中央机构编制委员会办公室归口中央组织部管理，中央巡视工作领导小组办公室设在中央纪律检查委员会国家监察委员会，中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，中央教育工作领导小组秘书组设在教育部，中央军委深化国防和军队改革领导小组办公室设在中央军委办公厅，中央司法体制改革领导小组办公室设在中央政法委员会，中央防范和处理邪教问题领导小组办公室设在公安部，中央人才工作协调小组（中央西部地区人才开发协调小组）办公室设在中央组织部人才工作局，等等。

三是采取“一个机构两块牌子”的形式。为便于处理实际工作，尤其是在涉外交往领域，部分中央领导小组办公室需要根据具体情况的不同，对外使用相应的名称。例如，中央网络安全和信息化委员会办公室与国家互联网信息办公室、中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室、中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室、中央港澳工作协调小组办公室与国务院港澳事务办公室、中央保密委员会办公室与国家保密局、中央密码工作领导小组办公室与国家密码管理局，都是采取“一个机构两块牌子”的形式。

（二）国务院领导小组办公室概况

国务院领导小组办公室，作为国务院议事协调机构所设置的办事机构，负责承担其交办的各项日常工作。相较于中央领导小组办公室的“神秘性”，各个国务院领导小组办公室的公开程度都很高，绝大多数办公室都建立了自己的官方网站。自1988年开始，国务院都会有规律地在5年一次的机构改革方案公布后，随之发布以议事协调机构名单为主要内容的正式文件。不过，当国务院于2008年3月21日发布《关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13号）这一文件之后，就再未公布过议事协调机构的详细信息。因此，本研究选择以该文件为蓝本，并结合近年来的公开信息对其进行更新、整理，进而形成国务院领导小组办公室的基本内容表（参见表2）。

国务院领导小组办公室的具体设置形式较为一致。除了国务院扶贫开发领导小组办公室因承担较为繁重的扶贫攻坚任务，因而长期单独设置之外，其余的国务院领导小组办公室基本上都存在于与其职责最为相近的某一正式序列机构内部，通常是由一个司、局来担任这一角色。这些司、局在平时仍按照日常方式运行，当领导小组有所需要时，则再以领导小组办公室的名义处置对应的工作事务。

三、领导小组办公室运转的功能矩阵

作为领导小组的办事机构，领导小组办公室具体要办哪些事、做哪些工作、采取哪些行动来履行职责，构成了这一机构运转的实质性内容，亦是理解其性质的关键所在。除了日常性的行政事务，领导小组办公室的职责重点，主要包括实地调研、文件起草、政策阐释、督促落实这四个方面，它们之间环环紧扣，合力服务于领导小组的工作运转与治理议程（参见图1）。

（一）实地调研

对实地调查研究工作的强调和重视，是我国治理过程的一大鲜明特征。各领域各层级的部门，每年都要或多或少地外出开展纵向、横向的调研活动。由于领导小组本身的特殊性，其成员基本为“兼职”，或来自于领导班子和各个职能部门，共同外出调研的几率很小，故调研工作就由领导小组办公室来承担。相较于职能部门的日常性调研工作，领导小组办公室所调研的主题及内容的目标性、指向性更强，能够提供更为重要和直接的决策参考。就这一意义而言，领导小组办公室，尤其是中共中央和国务院层面的领导小组办公室，是中国国家治理体系中担负调研职责的主力性机构。

领导小组办公室的调研议题极为明确，“带着任务”出发，通过开展高密度的调研行动，进而为相应的政策制定、改革做好充分的信息准备及前期“探路”工作。在党和国家的重要会议召开、重大改革启动之前，中共中央和国务院层面的领导小组办公室一直都有进行密集调研的“规定动作”，为决策工作采集、提供全新全面的资讯。例如，在2018年党和国家机构改革方案出台之前，中央全面深化改革委员会办公室、中央机构编制委员会办公室共同组织了10个调研组，分别前往31个省（区市）、71个中央和国家机关部门，仅在一个月内就当面听取了139位省部级主要负责人的意见和建议，同时还向657个市县的1197位党委和政府主要负责人发放了调查问卷，汇集到所有31个省份的深化地方机构改革调研报告，最终整理、汇总出42万字的各方面意见和建议。与此同时，领导小组办公室的调研还可以起到政策“动员”与“风向标”的作用。

（二）文件起草

文件在我国治理过程中的实际地位和作用已众所周知，而领导小组办公室正是承担着部分重要文件的起草工作，其在调研工作中所获取的信息、材料也主要用之于此。尤其是中共中央和国务院层面的领导小组办公室，除了为领导小组的各种日常事务起草相应的文件，还有一个更为重要的文件起草任务即为党和国家重大会议起草文件，这集中体现在他们所对应的中央工作会议和全国性工作会议中（参见表3）。

在一些重点工作领域，存在着召开集中性工作会议的周期化安排，相关中央领导小组、国务院议事协调机构的全体成员都要出席参加。这些工作会议以“中央、国家、全国”等名称为开头来凸显其重要程度，有的是一年召开一次，有的是每隔几年召开一次。这些中央工作会议、全国性工作会议的内容，一般包括总结上一阶段的工作，以及对下一阶段的工作作出全面部署。而与之职责对应的中央领导小组办公室、国务院领导小组办公室，就要负责会议所需各种相关文件的起草工作，包括会议所要公开发布的工作计划、领导小组负责人的会议讲话稿、领导小组办公室负责人的工作报告稿等。其中一些较为引人关注的工作会议，如中央经济工作会议、中央农村工作会议，就是由中央财经委员会办公室、中央农村工作领导小组办公室来主导其间的文件起草工作。这些文件早已被公认为中国经济、农村领域中最具权威性的政策定调和“信号灯”。

（三）政策阐释

我国各级政府越来越注重与社会各界的政策沟通环节，尤其是在重大政策措施刚刚发布、即将推行的这一个时间段内，政府及时地通过“解码”与“解读”工作，简明扼要地向社会各方传递、传播政策文本的背景、精神、主旨、要点、变化等，力求最为广泛、最大程度地取得来自方方面面的理解和支持，以使政策执行过程更加顺畅。在一些政策领域，政策文件既然主要由领导小组办公室起草撰写，那么当这些文件在正式公布之后，由其来负责进一步的解读和阐释也就顺理成章。领导小组办公室充当着事实上的政策“发言人”和“传声筒”角色。

领导小组办公室就新政策进行阐释的具体形式，主要包括公开出版物、新闻发布会、答记者问等。一是领导小组办公室组织编写并公开出版政策读物，典型的如国务院扶贫开发领导小组办公室组织编写出版的《脱贫攻坚政策解读》。二是领导小组办公室负责人出席新闻发布会。例如，于2018年12月28日至29日召开的中央农村工作会议讨论了《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见（讨论稿）》，之后该意见于2019年2月19日正式成为中央“一号文件”，而中央农村工作小组办公室负责人则在第二天即2月20日下午就参加了国务院新闻办公室举行的新闻发布会，详细解读这一文件。整个过程前后紧密衔接、一气呵成。三是领导小组办公室以“答记者问”这一书面采访形式向外界阐释政策内容。近年来的一些热点政策议题，如互联网金融、“一带一路”建设、京津冀协同发展等，都由对应的领导小组办公室采取权威媒体发布“答记者问”文字稿件的方式，完成了对政策的阐释工作。

（四）督促落实

领导小组办公室的职责，通常伴随着一项政策从“前端”到“末梢”的全过程。领导小组办公室深度参与了政策制定前后的各个阶段，对政策内容十分熟悉、得其要领。因此，当政策进入实施阶段，领导小组办公室可充分发挥这一优势，进一步在政策执行阶段施展权能，监督政策的执行情况，督促政策保质保量地落实到位。例如，国务院扶贫开发领导小组办公室自2016年开始，每年都派出督查组开展脱贫攻坚督查巡查。在最近一次即2018年的督查巡查工作中，由国务院扶贫开发领导小组及其办公室成员亲自带队的22个督查巡查组，分为3个批次，于6月至9月一对一地赶赴中西部22省（自治区、直辖市）开展实地督查巡查，督查工作周期为7~10天不等。

在常规性的督促检查工作之外，领导小组办公室还会通过设置“评比表彰”项目等形式来开展工作，并以此为工具来提升一些专题性政策的执行质量。例如，中央精神文明建设指导委员会办公室所评选的全国文明城市（区）、全国文明村镇、全国文明单位，全国爱国卫生运动委员会办公室所评选的国家卫生城市（区）、国家卫生县城（乡镇），全国绿化委员会办公室所评选的全国绿化模范城市，国家禁毒委员会办公室所评选的全国禁毒示范城市，国务院安全生产委员会办公室所评选的全国安全发展示范城市，全国拥军优属拥政爱民工作领导小组办公室所评选的全国双拥模范城（县）、全国双拥模范单位，国务院食品安全委员会办公室所评选的国家食品安全示范城市，等等。这些评比活动有效地吸引了各级地方政府、各个部门的“注意力”和资源投入，评比过程中明确要求参评对象需达到的标准、完成的指标，成为领导小组办公室引导政府行为、实现政策意图的有力“抓手”。

四、X 型链接：领导小组办公室的作用机理

可见，正是为处置正式序列机构难以应对的跨部门、跨领域、跨地域的复合公共事务，才另行构造出领导小组这一类机构和机制。相应地，领导小组的结构设计及作用方式，自然就要以适宜于跨越权责边界、物理边界为逻辑导向。领导小组以其独树一帜的“三层次”架构，即领导成员、组成人员、办事机构，集成化地回应多样态需求。其中的领导成员和组成人员，是按照职责内容关联性强弱程度，择取于领导班子、各个职能部门，并进行重新排列组合的结果。显然，这一配置从“先天”上就具有松散化倾向。而领导小组办公室，则是作为该组织网络中的关键枢纽和交互节点，为各个组织群落接通线路，将他们焊接成体。具体而言，领导小组办公室通过对上承接、左右联动、向下延伸的X型链接，将参与集体行动的领导小组成员集群、职能部门集群、下级主体集群有机并联起来（参见图2）。

（一）对上承接：领导小组办公室与领导小组成员集群之间的链接

成员的来源渠道及工作性质，使得领导小组呈现出“聚合—离散”的双重特质。领导小组首先是一个典型的权力密集单元，名副其实地由数名“领导”所构成，成员名单可谓阵容强大。同时，这些“领导”聚合而出的权力质态是非凝固、高度流动的。包括领导小组组长、副组长、组成人员在内的成员集群，于正式序列机构中都有相应职务及职责。对他们而言，领导小组的工作属于职位说明书之外的一类“兼顾性”事务，有事则聚、无事则散。

在这一情势下，领导小组办公室首先充当起“调度者”角色，即在成员集群的“聚散”之间，有条不紊地调配任务、推进工作进度。一是通过组织安排领导小组的全体会议、专题会议、联络员会议等，领导小组办公室努力在成员之间节奏各异的日程安排表上“见缝插针”，尽可能多地增加成员集群坐下来一起“面对面”议事的次数，稳固他们对领导小组工作的“注意力分配”额度。二是通过制订职责分工表、任务分工方案等，基于各个成员所在领域、地域的业务特点及优势，领导小组办公室将总工作量化整为零、“分拨”于他们。成员们各自履行相应的职责，待众多小任务、阶段性目标都陆续完成后，最终汇聚、完成领导小组的全部工作任务，达成最终目标。

（二）左右联动：领导小组办公室与职能部门集群之间的链接

领导小组中的每一位组成人员，作为对应常设职能部门在小组中的“驻组代表”，是领导小组与职能部门之间的讯息“传递者”与“表达者”。组成人员既要把领导小组的要求“带入”自身所在职能部门，同时又要将部门反馈“带回”到领导小组中。出于实际工作需要和吸纳更多资源的需求，领导小组办公室往往会强化这一线路，拓宽辐射面，将“人员与机构”之间的关联性扩展为“机构与机构”之间的关联性，与各个职能部门进行“一结一”或“一结多”的专门协作。

领导小组办公室与职能部门集群，通过联合发布政策文件、联合开展专项行动等形式，以更为广泛和丰富的组织资源来应对治理任务。例如，中央网络安全和信息化领导小组办公室联合民政部在网信领域社会组织建设方面进行协作，以及联合工业和信息化部、公安部、市场监管总局对移动互联网应用程序违法违规收集使用个人信息行为展开专项治理。又如，国务院扶贫开发领导小组办公室与国家体育总局联合推动“体育扶贫”工作，计划引进体育赛事、发展体育产业、援建基础设施、开展大众健身等活动来助力脱贫，在贫困地区构建“体育+”或“+体育”的发展模式，促进扶贫工作与体育工作的交互深度融合。

（三）向下延伸：领导小组办公室与下级主体集群之间的链接

我国的党政机构设置长期带有“职责同构”的特征，即“上下对口、左右对齐”。领导小组及其办公室亦如此。部分领导小组及其办公室，存在于自中央到地方的各个层级中。就这一意义而言，领导小组自身拥有一个相对独立的组织网络体系。尤其是高层次的中央领导小组及其办公室、国务院议事协调机构及其办公室，多数都需面对遍及于各层级、各地区中的“同构者”，既要引领整个组织群前行，又要理顺其间的互动关系。由于领导小组运行中存在“间歇性”特征，故向下的延伸、结网工作主要由其办事机构来承担。

处于较高层级的领导小组办公室，对其下若干领导小组办公室的集结，既是立体化地整合地方性资源的现实需要，更是由“自我强化”的主观动力所驱使。每一个地方性的领导小组办公室，事实上代表着数量不等的地方资源，都可能会对组织发展有所裨益。同时，增进层层对口设置的领导小组办公室集群的相互粘性，累积形成更为稳固的内聚力、战斗力，有助于取得组织间竞争的比较优势，延长存续周期。

五、国家治理中的关键行动者

通过整体性的描述与阐释，本研究致力于较为完整而清晰地刻画领导小组办公室的存在状态与运转轨迹。一是在静态层面，以中央领导小组办公室、国务院领导小组办公室为信息源，呈现领导小组办公室的基本概况，进而丰富领导小组研究、党政机构研究、国家治理研究的资料数据库。二是在动态层面，归纳出领导小组办公室的运转框架和作用机理，努力发现和把握领导小组办公室运行的规律性特征。显而易见的是，就现有研究工作的进度和程度而言，肯定还难以完成对整个领导小组办公室工作实践中各种问题的解答，对于相关研究议题的论析还有待于今后做进一步的努力。这包括通过历史资料梳理、工作文件搜集、亲历者访谈等方法和手段，多渠道汇集关于领导小组办公室的大量材料和记录，有意识、系统性地积累下领导小组办公室的各种历史和现实信息，尤其是对若干有代表性的领导小组办公室进行长时期的追踪研访，在积累足够经验事实的基础上攻坚更具挑战性的研究议题。

前述的一系列基础性工作，可以为领导小组办公室做一个初始形态的理论提炼。从已有的研究叙事中，可以获知，领导小组办公室的“真实面孔”远不止于“办事”，其乃是国家治理中的一个关键行动者。领导小组与生俱来的“按事组合”方式，决定了作为其“动力部件”的办公室在结构要素衔接中的关键功用。这些办公室以迅捷的行动力、充沛的动能，履行远超于日常办公工作层面的种种职责，处置“关键事务”，触发、激活了领导小组这一微型治理生态中的多型因子，使得领导小组及环绕于其周围的组织集群得以真正运转起来。在某种程度上，领导小组“成立”了办公室，而领导小组办公室“成就”了领导小组。历经实践淬炼和洗礼、已在组织体系中“站稳脚跟”的领导小组办公室集群，既是展示国家治理能力成长性与治理体系优势的上佳佐证，更为学术共同体增添了一笔别具一格的研究资产。

责任编辑：王智睿  一审：陈鑫  二审：王铮 

文章来源：《北京行政学院学报》2020年第1期

摘自政治学人公号

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