陆铭：若能使城镇外来人口市民化，城镇化将成经济发展新动能

10月26日至29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议在北京举行。为期4天的会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下文简称《规划建议》），明确了“十四五”我国发展的指导方针、主要目标、重点任务、重大举措。

其中，推进区域协调发展和新型城镇化建设作为“十四五”规划的重要内容，引起了高度关注。“十四五”时期，中国的城乡规划面临怎样的形势？大中小城市和小城镇如何协调发展？户籍制度如何改革？如何提高城市治理水平和公共服务水平？如何发挥中心城市和城市群带动作用？如何建设现代化都市圈？都成为未来五年需重点关注的问题。

今年8月24日，习近平总书记在社会经济领域专家座谈会上，曾就“十四五”规划编制中的部分问题听取了青年学者，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭的现场发言。陆铭告诉红星新闻记者，在总书记座谈会上，他提出“十四五”以及更长的时期里，中国应该实施以中心城市和城市群为带动的城乡和区域发展路径。在发展城市群的过程中，以中心城市为核心周边形成都市圈，将成为城市群发展的龙头和区域经济的增长极，在国家层面能够形成强劲的体制创新和经济引领作用。

11月3日，《规划建议》全文发布，红星新闻记者深度对话陆铭，探讨未来五年可行的新型城镇化之路。

陆铭 图片来源：新闻联播

“十四五”期间若能解决一些体制性结构性问题

将会产生巨大“制度红利”

红星新闻：“十四五”时期，中国面临怎样的城乡规划形势？

陆铭：在中国的城乡发展里，目前存在的问题，从农村和城市的关系角度讲，中国与世界上处于同样发展阶段的国家相比，城市化率偏低约10到15个百分点。从不同规模的城市之间的关系来讲，长期以来中国比较鼓励中小城市的发展，而管制大城市的规模。排名在中国前30位的围绕着大城市形成的都市圈，都有进一步的扩张规模和发展的空间。从城市内部角度来讲，中国城市的常住人口里有大约30%的人口不具有本地城镇户籍，他们有强烈的市民化需求，否则他们就不能在所居住和就业的城市平等地享受公共服务和社会保障。他们的子女，特别是在大城市工作的外来人口的子女面临着上学难的问题。在个别超大城市，甚至有一半左右的人口，在当地已经生活和居住超过五年的时间生活，居住超过十年的人口也要占到1/5，这种长期稳定就业和居住的人口的市民化问题就更加的紧迫。

红星新闻：针对这些问题，“十四五”期间可以做出怎样的调整？

陆铭：由于长期存在的体制性和结构性问题，我国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。“十四五”期间如果能够在城乡和区域发展方面解决一些体制性结构性问题，将会产生巨大“制度红利”，为高质量发展注入新的动能。

人口向中心城市周围的都市圈及沿海地区集聚，是城乡和区域发展的客观规律。为此，建议加快实施围绕中心城市的都市圈和城市群发展战略，促进各类生产要素合理流动和高效集聚，在集聚中走向平衡，在发展中营造平衡。

首先，要强化都市圈的增长极作用。在城市群发展进程中，根据规模和功能定位差异，围绕中心城市建设半径30~80公里不等的都市圈，以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边中小城市，强化其增长极作用。在人口流出地，利用比较优势加强专业化分工，提高人均资源占有量和人均收入，推进农业规模化和现代化，提升农业国际竞争力。

第二，深化户籍制度改革，促进人口流动。城乡和地区间更为自由的人口流动，可对冲人口红利总量下降的负面影响，有利于提高劳动力资源的利用效率，缓解城市（特别是发达地区的大城市）的劳动力短缺。随着经济发展水平的提高，服务业占比将持续提高，可以创造大量就业，特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。

第三，加强流动人口子女的教育投资。加强在人口流入地的教育均等化，促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质教育，既有利于流动人口家庭团聚，又有利于人力资源大国建设。特别是在超大城市，人口老龄化和产业集聚带来大量劳动力需求，而面向外来人口子女的教育资源严重不足，对此，建议通过政府、市场和社会三方协同，增加教育投入。

第四，增强土地和住房管理的灵活性。土地和住房供应要与人口流动方向相一致，真正做到需求牵引供给、供给创造需求。建议在人口持续增长和房价高企的城市，加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换。在人口流出地区做减量规划，使人口流出地闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标，在更大范围内进行跨地区交易和再配置，提高农民在指标异地交易中的收益。

第五，公共服务和基础设施的供给优化。从供给侧加大改革力度，在人口持续流入的大城市和都市圈，优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。相关投资既可直接拉动经济增长，又拥有可持续的回报，还可以缓解城市病，实现经济增长、生活宜居和社会和谐的目标。

户籍制度改革到位

可改变外来人口消费行为

红星新闻：我们注意到近年来在户籍改革上有了一定的进展。比如去年年底中办、国办发文，取消城区人口300万以下城市落户限制。中国城区人口300万以下的城市可以说涵盖了绝大多数城市。这一政策能起到什么作用？最近上海的落户也在放宽。中国现在的户籍制度，“十四五”期间有可能做出哪些调整？

陆铭：中国的户籍制度，应该说对于城乡和区域发展以及整个中国经济的结构都产生了巨大的影响。因为我国目前的城市公共服务体系基本上是以地方财政为主，又主要面向本地户籍人口。对于外来人口，仍然存在着公共服务、社会保障，包括廉租房等方面差别化待遇，所以，户籍制度提高了流动人口到另外一个收入更高就业机会更好的地方的生活和居住成本。之前讲到的城市化率偏低，大城市偏小，都市圈发展不够充分等，都跟户籍制度有关。

由于户籍制度阻碍劳动力的流动，它直接影响到了劳动力资源的配置效率。同时，由于存在城乡间和地区之间的劳动力流动障碍，它也限制了欠发达的地区以及农村地区居民获取更高收入和更好就业的机会。从而加剧了城乡间和地区间的收入差距，在城市内部又加大了外来人口和本地人口之间的福利差别。

不仅如此，由于户籍制度的阻碍，导致劳动力流动在城乡间和地区之间不顺畅，使得人口流入地，今天出现了劳动力短缺的问题。其中特大和超大城市出现了，由于劳动力成本上升带来的制造业竞争力下降，以及服务业价格非常昂贵的现象。

我的一项研究显示，一个没有本地城镇户籍的外来人口比一个本地城镇户籍人口的消费要低16%-20%。这个消费的损失是由于制度所导致的。如果户籍制度改革到位，可以改变外来人口的消费行为，因为他们会觉得自己在城市里长期居住稳定就业，未来收入就会增长，就不必要在当前为了未来过多的储蓄，中国的消费可以大幅度提高。

红星新闻：2019年，中国的常住人口城镇化率已超过60%。户籍人口城镇化率由2013年的35.93%提高至2019年的44.38%。“十四五”期间这个数据还会有较大变化吗？多高的人口城市化率才是合理的？

陆铭：关于城镇化率的提高，数据会怎么变化？在中国是一个由政策决定的一个变量。如果户籍制度改革能够推进的比较快，尤其是在人口城区人口500万以上的特大和超大城市能够加快户籍制度改革，那么城镇化率就能够相对较快地提升，特别是户籍人口城市化率。

如果我们对于当前已经构成存量的接近3亿的城镇外来人口，包括未来还将进城的新增的城镇外来人口，能够加快市民化的进程。尤其是对于长期稳定就业和居住在城市内部的外来人口能够加快市民化进程的话。那么，城镇户籍人口城镇化率就能够大幅度得到提高。

但是这个提高的幅度本身就是政府政策的决心问题。当前中国已经在城区人口500万以下的城市放松了户籍，接下来的重点就是城区人口500万以上的特大和超大城市的户籍制度改革。中国有19个城区人口在500万以上的特大和超大城市，这些城市虽然从个数上来讲只有19个，但是却占有了全国流动人口的一半以上。

因此关键是这部分城市的户籍改革问题。如果户籍制度改革能够进行的比较顺利，特别是能够将长期稳定就业和居住的外来人口市民化的话，那么中国接下来城镇化将进一步成为中国经济发展的新动能。它既有利于释放内需，又有利于缓解中国城市地区的劳动力成本快速上升的局面。既提高中国整体经济的竞争力，又可以促进社会和谐，一方面缩小城乡间地区间的收入差距，又可以给本地居民和外来人口之间的公共服务均等化创造条件。但是反过来说，如果户籍制度改革比较慢，那么中国经济将有一大部分的需求无法得以释放，城镇地区劳动力短缺的现象也无法得到根本性改变。

大城市病如何解决？

从供给方着眼，增加住房、交通基础设施和公共服务的供应

红星新闻：您曾多次提到，中国目前在鼓励中小城市发展，而限制大城市发展。大城市应该进一步吸纳人口，集约发展。这样是否会进一步加剧大城市的“城市病”，是否会对城市的公共服务、城市管理提出了更高要求？怎样解决这个问题？

陆铭：全世界范围内都普遍存在人口向大城市集中的趋势，中国出现这样的趋势，也是世界范围内出现的趋势的一种反映。大城市的确有可能因为人口增长而带来对于住房、出行等方面的需求。如何客观的认识城市的拥堵、污染等“城市病”以及高房价问题。要认识到“城市病”本质上是城市发展带来的居住、出行需求和相应的公共服务、基础设施的供给之间的矛盾。

在中国，城市人口的增长本身是人民对美好生活的向往的体现，而城市的拥堵、污染和高房价问题，主要是由于供给方不足所导致。其中一个很大的原因就是，我们的城市，特别是一些特大、超大城市里，十年二十年以前没有充分预估到城市人口的迅速增长，从而在基础设施和公共服务等方面存在短板。

面临这样的问题，如果我们出于以人民对美好生活的向往，作为我们工作的目标，以及人民城市人民建，人民城市为人民的理念，以人为本的城市发展政策，应该从供给方去加大住房、基础设施、公共服务，包括教育医疗等的投入，来顺应人口的增长趋势。

我的研究表面，其实中国的高房价问题主要是因为住房供应短缺所导致。我们在人口流入的大城市，特别是超大城市土地和住房的供应在过去十多年时间里有所收紧。而在拥堵和污染方面，我研究用数据向大家呈现了一个可能跟公众印象不太一样的结果，就是城市人口规模的增长和污染、拥堵之间的关系其实并不大。

比如以交通拥堵为例，我的研究数据表明，在中国城市和城市之间，如果城市规模上升一倍，那么人均的通勤时间仅仅增加两分钟多一点。也恰恰是因为人口规模对于拥堵和污染的影响并不那么大，人口规模增长所带来的好处非常大，才带来我所讲的人口持续向城市特别是大城市集中的现象。

中国今天的经济已经逐渐步入到后工业化阶段，服务业的发展将越来越成为接下来结构调整的趋势，而服务业更加需要人和人之间进行面对面的接触，来进行服务的生产和消费，在这个过程中，城市相比农村，大城市相比小城市将具有更大的有利于服务业发展的优势。因此要充分认识到大城市发展的趋势，以及由于大城市发展所带来的人口流入所产生的住房，公共服务和社会保障的需要。急需改变因为出现高房价、拥堵等问题，就控制人口的政策思路。而要从供给方着眼，增加住房、交通基础设施和公共服务的供应，从数量质量结构和空间布局几个方面去优化公共服务和基础设施的供应。

大城市和周边中小城市形成一小时通勤圈

将成城市发展趋势

红星新闻：我们在打造城市圈、城市群的这个过程中，应该注意哪些问题？

陆铭：中国未来，一些大城市跟周边中小城市逐渐紧密，形成更加密切地经济联系，人口流动更加自由和频繁，一些大城市跟周边中小城市形成一小时通勤圈，这会成为城市发展的趋势。但是要注意，都市圈本身的定义是指中心城市和外围城市形成一小时左右的通勤圈的概念，而且这样的都市圈在半径上不会特别大，根据不同城市的经济规模和人口规模，有的都市圈可能半径能够达到50甚至80公里。而有一些城市，如果城市人口规模没有达到千万级以上，可能他的都市圈半径也就30公里。

所以这就提醒我们，即便在大城市的发展里也要实事求是，大城市的规模可能会出现千万到几千万的差别，因此城市的公共服务和基础设施的投资也要做好科学地人口规划，相关的投入要适应人口科学增长，在一些超大型城市形成的都市圈规模足够大的情况下，要充分地加大投入。如果有些大城市未来的规模可能达不到千万或者略微超过一千万，那么相应的公共服务和基础设施就不能贪大，否则就可能因过度投资而导致后期不可持续和政府债务问题。

中小城市要找准比较优势

在发展中营造平衡

红星新闻：在十四五期间，应该怎样调整区域发展不平衡的问题？

陆铭：2019年8月，中央财经委员会第五次会议提出，“要在发展中营造平衡”。可以说，在涉及到城乡和区域发展的所有问题中，发展与平衡的关系是统领性的，也是误解最多的。发展和平衡是可以实现共赢的。由于现代经济发展特别是制造业和服务业，具有强大的规模经济效应，与此同时，人口和经济活动在少数地区集中所造成的拥堵和污染问题，能够得到有效的治理，因此经济和人口从农村向城市集中，从小城市向大城市周围的都市圈集中成为世界范围内普遍存在的现象。

在此过程中，平衡应着眼于城乡之间和地区之间，在人均 GDP，人均实际收入和生活质量方面的均等化。而人口的自由流动则能保证这种均等化，达到一种空间均衡状态，最终虽然人均GDP在城乡间和地区间未必能绝对均等，但是考虑到在相对发达的地区生活成本更高，因此能够实现城乡间和地区间人均实际收入和生活质量的均等化。这就是在集聚中走向平衡的模式，也是在发展中营造平衡的道路。

对于一些中小城市，关键是要找准自己的比较优势，要按照自己的发展条件来规划未来的产业发展前景，以及如何持续提高自己的经济发展的可持续性，而不能完全抛开自己的条件，无视比较优势，盲目贪大，搞一些自己没有优势的产业，最后很可能是适得其反。既不能有效地提高自己的经济增长，有可能给地方背上在招商引资过程中新建产业园等方面所形成的债务，对本地的经济发展带来损害。

来源：红星新闻

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