城乡发展格局巨变，国土空间规划究竟该如何应对？

本文转自：廊坊规划

导读：随着城镇化的加速，习近平总书记指出“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式；产业和人口向中心城市和城市群集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升”，这种深刻的变化将带来我国乡镇发展模式的巨变。

一、城镇化巨变加速乡镇彻底萎缩和转型

在当前这种错综复杂的形势下，我国城镇化到底是什么情况？乡村到底是什么现状？巨量的乡镇该如何发展？

➢ 1. 不准确的城镇化率

我国城镇化率目前公布为60%，由于城镇化率统计大都从城市单向调查居多，同时农村惠农政策加大，不愿暴露人口流失等因素导致我国的城镇化率统计极不符实。根据笔者全国各地调研和抽样调查，大量的镇区空心率一般在50%，乡村人口大部分只剩下30%。真实的城镇化率应该在65~70%，远大于公布的数据，城镇化已经达到了拐点。呼吁国家和各地通过电信部门长期监测掌握准确的数据。

➢ 2. 大量乡村濒临解体

乡村60岁以上的人大都在务农，中青年都出去打工也不会种田了，近两年妇女和儿童也被农二代接走了，连村干部都很难选齐。目前中国农民工总量约为2.5亿人，每年新增农民工只有100万至200万人。镇乡萎缩，大部分面临衰败和空心。村庄凋敝，50%濒临解体和死亡，城镇化已经发生了巨变。少量的老人使用比较大的村庄基础设施是极不经济的，这就需要加速城镇化了，城乡二元现象将自然渐弱和消除。

➢ 3. 85%才是城镇化的平衡点

学界普遍把80%作为我国城镇化的平衡点。但是根据实际情况预测，同时参考日本城镇化率93%的发展模式，我们判断至少85%才是我国城镇化的平衡点，逆城市化也只会在大城市郊区山清水秀之地出现。

➢ 4. 中西部市县发展面临严重挑战

未来县域经济人口发展主要体现在大都市郊区、产业集聚群带、文旅资源丰富地区，其他地区呈萎缩趋势。很多市县域的人口在流失，县域经济也遇到了巨大的挑战，之前招商引资吸引的产业都纷纷流向的产业发展带。中西部地区市县急需加速把乡镇的人口和产业集聚到县城，县城是最佳的集聚点，这次国家发改委提出县城城镇化补短板强弱项也是考虑这种趋势。县城的房价往往3000~5000元/平方，门槛比较低与乡村自建房差不多。一部分中西部县城萎缩向特色小城镇发展。

➢ 5. 大部分乡镇将面临彻底萎缩（消亡）

全国选取的两批3594个全国重点镇大部分没有发展动力，405个全国特色小城镇也停滞不前，乡镇衰败是不可避免的自然规律。需要把全县乡镇集中统筹安排，加速把乡镇人口产业集聚到县城。事实上乡镇的干部早已经把他们家安在县城了。未来乡镇人口会很少，这么少的人待在乡镇是更不经济的。

➢ 6. 加速镇改乡的减量发展

小镇改乡。过去都是乡改成镇，未来镇改乡是个主流趋势。现在乡镇将减少建设，加强服务和管理，小城镇又改回了乡一级的管理。一些城镇化率比较高的地方已经提前显现这些情况。在规划中要重点研究镇区腾退减量的方案，一些公共建筑如何集中复合使用，闲置的公建如何转换使用功能，空心的住房如何生态修复和腾退复垦。

➢ 7. 都市圈的县和乡镇将迎来快速发展的机遇

大镇融城。一部分发展大镇面临转型、融入和重构，一些发达地区的小城镇规模已经完全融入产业集聚区和城市群了。他们的发展面临彻底的融入和城乡重构。北京在发展新市镇，山东发展新生小城市，南方在试点镇级市，城市群里的小城镇是重要的组成部分。

“小城镇大战略”面临巨大的挑战。乡镇的萎缩预示着未来客观发展的现状和趋势，腾退和衰减是未来小城镇发展的主流。到了彻底转变小城镇发展思路的时候了！

城乡规划里最突出的问题就是乡镇规划。如果说城市（开发区、新区）规划存在一定程度超前的话，过去的20年，我国的小城镇普遍没有增长，乡镇规划指引下的土地征用和基础设施建设给国家造成了巨大的闲置和浪费，乡镇规划是规划体系过去20年最大的失误和败笔。

二、城乡空间呈现城聚乡散的新格局（趋势）

伴随着城镇化的变化，县域城乡结构也发生了巨变。未来是一个什么样的新结构呢？

➢ 1. 中西部城乡空间呈现“城聚乡散”的新趋势

集聚的县城（营造活力特色）。县城是行政、商业和文化的有机生命体，还将持续发展。乡镇人口要主动集聚到县城，乡村的文化随之融入城市。要全力做大县城，打造低门槛生态城郊，承接乡镇转移人口。在河北省张北县的全县乡镇国土空间规划中，我们加大全县乡镇向县城集聚的力度，做大县城，缩小乡镇，构建“大城小乡”的新格局。

萎缩的乡镇（突出管理服务）。管理和服务乡村是未来乡镇的主要职能，镇区未来会剩下全镇10~15%的人，对于平均两三万人口的乡镇就是两三千人。50%小城镇都会回到乡的管理功能。贵州的镇村联动、黑龙江镇场合一都是很好的探索。消

亡的村庄（雕刻精美村居）。90%的村庄都会解体和消亡。乡村振兴不是单个的村庄振兴，散居和庄园将是的新的形态，村庄将大量出现村改居、有村无庄、散户分布。要多采用生态恢复修复，空心宅院栽树绿化。

➢ 2. 城乡三生空间显现“紧凑的城乡、恢复的生态、整合的田园”的新格局

城乡未来生活紧凑，生态恢复，县集聚，镇消亡，乡服务，镇村联动。乡村衰败是件好事，乡村不是真的衰败，是自然生态的发展，乡村衰败说明城市发展。德国不强调发展农业，所以乡村非常美，到处都是风景和花园。随着城镇化的加速，乡镇又回归传统的理想风水格局，风水就是古代的国土空间规划。科学精准的重构符合实际情况的城乡新格局是一切发展的基础。

湖北省宜都市目前70%人都集聚在沿江的“一城三区”周边。我们把三区及邻近乡村统一规划成城乡融合发展带，预测将集聚全市90%的人口，里面的村庄超前高标准的打造未来乡村，其他地区尽量减少投入或者腾退，这种超前的未来城乡格局将会大量的减少重复建设和浪费。

➢ 3. 融入发展是乡镇未来的新方向

中心城市（城市群）的乡镇融入都市圈；城市周边的乡镇与城市功能重构；产业带里的乡镇协作和升级；景区附近的乡镇景镇融合；县域里的乡镇与县城联动发展；偏远的乡镇镇村联动。

➢ 4. 乡镇是乡村振兴的最基本单元

村庄濒临解体，很多管理职能和公共服务的都转移到乡镇来了，以乡镇为治理单元更符合实际情况。乡镇无论从规模、地域面积、管理职能都是落实县域乡村振兴的最为经济、高效的单元，村庄没法实现乡村振兴。

三、倒逼乡镇产业彻底集聚和转型

全国的产业已经向大的区域产业集群集聚。县域经济产业流失衰败，面临巨大的挑战。八九十年代所形成的村村冒烟、镇镇点火的乡镇产业面临生死和重新发展。到了必须彻底把乡镇企业统一集聚，精准定位，转型发展的时候了。

➢ 1. 传统乡镇企业不再适合本地发展

大多数传统乡镇企业难以生存，乡镇用地貌似便宜，各种基础设施建设、物流成本、人工、服务管理等综合成本并不经济，因此要严控乡镇产业就地发展。

➢ 2. 县域经济需要集聚所有企业

就大部分地区而言，县域经济资源禀赋只能集中起来在一处发展，全县需要建设统一的乡镇产业园。河南省在前些年在每个县和重点镇各设了一个产业集聚区，实验下来县级的产业集聚区发展起来，但是乡镇的基本都失败了。广东肇庆怀集县把全县的产业全部集中在一个园区（40平方公里），乡镇招商引资的成绩分配按各乡镇分别考核，是一个很好的经验。

➢ 3. 抓住网络时代销售转型的新机遇

这次疫情加速催生了产品网络销售，城市服务定制化，网络缩小了城乡的距离，给乡镇产业带来了机会。以网络和定制为转变产业发展方向，探索123产业生产流线空间如何联动。

➢ 4. 一县一品的发展生态优质农产品

生态安全品牌的优质农产品生产是大部分县域经济未来的方向。从一村一品发展到一县一品。各类农业产品大概100多种类别，每一类品牌全国有十个为宜，那么全国两千个县市正好一个县以一种优质品牌产品为主，从产品的生产到深加工，到包装，到系列产品，到后期服务，做成一个强劲的产业。县域经济的产业不能再跟着城市发展方向做城市的尾巴，应该成为新乡镇产业发展的转型升级，以原材料农产品加工为方向，产品规模化，品牌生态化。峨眉山市长期发展竹叶青茶叶品牌，通过品牌打造宣传，生态高质量定制，引进先进生产线加工生产等策略，既带动了周边茶叶的生产加工，又发展了县域经济。

➢ 5. 产业强镇面临融入园区和转型提质

一些产业大镇越来越与产业集聚区融合发展，参与产业的重新分工，参与转型升级。这两年发展特色小镇，是一种重构新的空间业态和产业模式。唐山玉田县在国家级农业产业园区里，承接了北京像同仁堂、王致和这样老字号品牌20多家产业的转移，并且打造老字号小镇，是一个产业强镇融入园区转型提质的好尝试。

➢ 6. 山清水秀的乡镇将迎来都市旅居生活

越来越多的都市人选择到一些山清水秀的地方住上一段时间，享受休闲时光。威海乳山市银滩，神农架脚下的兴山县，长寿之乡巴马县等都在打造承接都市人的康养旅居生活新区，取得了初步的成效。

集聚而高效的发展乡镇产业，是这次国土空间规划的关键。

四、乡镇巨大的基础设施重复建设亟需叫停

我国城乡建设最突出的问题就是乡镇在大量重复建设基础设施和公共服务设施项目。未来绝大部分人都会到县城以上的城市去居住。按现有的户籍人口和乡村人口规模去开展建设是最大的浪费。呼吁国家和有关部门紧急出台政策限制减少这些重复浪费。

➢ 1. 乡镇重复建设是最大的浪费

城乡设施重复建设：城市建一套基础设施，乡镇和村庄又各建一套基础设施，应该以人口常住来定规模。

乡镇功能求大求全：以户籍人口和发展人口为基础，参照县城的功能作建设标准，各种文化教育商业养老设施贪大求全。大量的文化卫生教育设施闲置，七八个老师、十几个学生现象比比皆是。我们现在很多地方乡镇都要上污水处理厂，盲目的去要求乡镇按照了户籍人口规模去建设污水处理厂，是个巨大的浪费，一些人口不多的乡镇根本没必要建集中污水处理厂，参照农村的分散式处理就可以了。乡村公路未来需求也不旺盛了。

村庄环境盲目求好：这几年农村到处建广场、花园、大量的硬质铺装，房屋都焕然一新，比城市的别墅区还要好。过好的环境追求并不符合农村的实际和财力，未来人进一步减少将造成巨大的浪费，要科学的处理好公平性和经济性之间的关系。我国农村生态环境、人居环境最糟糕的是90年代，当时农村人口最多，经济发展起来，环境破坏最严重。这些年乡村人少了，垃圾污水也少了，人居环境自然就变好了，没必要投入过多的农村人居环境改造。

➢ 2. 大力减少乡镇巨大重复建设

城乡统筹，布局减少重复建设。区域统筹，公共复合利用。多用适合乡镇设施分散式就地处理办法。很多地方乡镇都要上污水处理厂，事实上乡镇的外出人口在一半以上，再加上接管率也只能做到50%，所以往往只需要按1/4的设计规模去实际建设，而且未来还在不断的衰减。

➢ 3. 萎缩型乡镇保障基本需求

未来萎缩型乡镇的行政和服务人员是全乡镇人数的10-15%左右，一两万人的乡镇按照1000-2000镇区人口去配齐乡镇的基本需求保障基础设施就可以。

➢ 4. 发达地区乡镇区域联动

一些发达地区的乡镇空间距离密集，产业相对发达，可以把这些公共服务设施和基础设施区域联动建设，统一服务和管理。江苏常熟市21个乡镇每个都建了污水处理厂，结果运转不经济，重新优化成11个污水处理厂，就可以正常运转了。

➢ 5. 用生态的办法提高乡镇品质空间

自然生态营造环境（多栽树少硬化），乡土材质塑造特色，传承历史体现品质，包容多元文化并存。多用生态的办法改善人居环境：镇改乡的趋势决定要多用生态的办法，以绿美镇，以水活村。多用乡土的手法提高乡镇风貌：就地取材，精细打造，老料新做，土料洋做，旧料细作，新旧搭配。全国大部分的乡镇未来是一个衰减的趋势，要在一个减量规划的背景下乡镇的国土空间规划。

五、以资源利用和变现为抓手保护生态田园

重点加强生态田园资源利用和变现。在农业发展方面多用大农业机械化操作方式，加强土地集中流转；小农业要注重生态循环、化零为整；农田要按自然地形分割，注重田园风光和大地景观的打造。

➢ 1. 多用自然修复的方式保护生态田园

大自然生态自我修复能力很强，土地撂荒就是最好的修养轮作。这些年乡村人少了，没人去破坏生态环境了，垃圾污水也少了，人居环境自然就变好了。

➢ 2. 系统整合打造大地景观

生态红线千万不要过滥。要巧借已有的乡村景观，把一些山川、河流、古村、民俗风情巧妙的串联起来，多栽种一些果树和花卉，逐步的提升大地景观，打造全域景观，同时免费吸引城市的人来采摘和休闲，植入一些微型的田园商业综合体，服务于乡村。

➢ 3. 加快土地资源利用变现

要充分利用未利用地，开发集体建设用地，回购闲置宅基地，积极主动把闲置指标流向发达地区换取资金。

➢ 4. 特色村庄资源需要重构

乡村资源本来是无意而为之，时至今日，虽有特色，但是散落而弱小，也不适应现代人的生活，怎样才能把这些散落的乡村资源重新组合在一起，按照现在生活的需求，植入现代的元素，变成一个真正符合现代、城市审美需求的新乡村景观。

➢ 5. 集中使用乡镇建设用地指标

统一使用建设用地。向重点工程集聚，向县城集聚；严控乡镇建设用地指标。闲置挖潜，严控新建，改造存量。

六、按发展需求分类施策解决乡镇突出问题

乡镇发展两极分化。少数有条件的持续发展，一部分维持不变，大部分衰减空心甚至消亡。不同的乡镇应根据不同的情况而决定的发展模式，国土空间开发规划根据发展需要需求分类而施策。乡镇的问题在于整体复杂多样，单个的乡镇并不复杂。

➢ 1.城郊融合型

主要是指与城市中心城区经济联系紧密，能够承接城市外溢功能，服务城市能力强，这类乡镇发展定位应突出区位优势，积极对接市县中心城区，避免贴边发展。产业发展上与市县中心城区互补互动，加强城镇弹性发展区研究。推动基础设施互联互通、公共服务共建共享。

➢ 2.工贸带动型

主要是指一二三产业强劲，专业化、特色化、规模化特征明显，吸纳劳动力能力强。该类型乡镇应巩固主导产业基础，助推产业创新升级。科学预测产业发展空间需求，适当提高产业用地比例。

➢ 3.大型城镇型

通过近几年的发展产生了一些像小城市一样发展的乡镇，人口在20-30万左右，但在行政建设上还是像小城镇一样的机制，这一类主要在北京的新市镇、山东新生小城市、江浙的镇级市等。

➢ 4.区域中心型

人口达1万人以上，有一定经济规模，能够提供区域中心服务。区域中心镇应在区域城镇体系中承担重要的中心服务职能，控制发展规模。

➢ 5.人口众多型

人口大镇应科学认识人口发展趋势，严守生态保护红线、保护永久基本农田、严控建设占用耕地和基本农田的冲突。积极推进镇区建设，优化资源配置，加强和完善公共服务设施供给能力，充分发挥人口大镇的集聚与辐射效应。

➢ 6.农业主导型

主要是指位于粮食生产功能区、重要农产品生产区，域内耕地面积比重大，且在农业发展优势突出的乡镇。该类型乡镇应巩固高标准农田建设和中低产田改造成果，调整种植结构。推动农业与加工流通、文化旅游、信息产业融合，保障重大农业基础设施和现代农业发展用地。

➢ 7.特色保护型

主要是指省级以上历史文化名镇、全国特色景观旅游名镇、省级以上特色小城镇，或具有省级以上森林公园、国家公园的乡镇。该类型乡镇应加强对山水格局、文物古迹、传统村落、少数民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产等自然文化资源的保护利用。

➢ 8.生态涵养型

主要是指位于省级以上重点生态功能区，生态敏感度较高的乡镇，以及资源枯竭后需生态修复的乡镇。该类型乡镇应着重做好自然资源和生态环境保护修复，引导工矿废弃地复垦和矿山生态修复，增加生态资源总量，保障生态安全。

➢ 9.沿边发展型

主要指位于国界和各省之间相接壤的，位于主要交通要道、口岸的，在商贸物流上有一定窗口功能特色的，形成与临省协调发展的镇乡。

➢ 10. 乡村服务型

主要指空心率达50%以上，镇区人口在5千人以下，镇区发展以服务于周边乡村为主，外出务工人员多的镇乡。乡村服务镇乡应考虑提升乡镇的服务功能。集约利用土地，有序开展农村宅基地以及其他低效闲置建设用地整理。

➢ 11. 空心撤并型

主要是指资源禀赋不足，区位条件较差的，镇区人口在2千人以下、或全镇人口在6千人以下，人口流失特别严重，镇区人口不足30%的，以及因重大项目建设需要合并的镇乡。撤并型镇乡应不单独编制乡镇国土空间总体规划。小城镇发展未来呈两极分化趋势，城郊融合型、大型城镇型、工贸带动型等乡镇将持续发展；农业主导类，生态涵养类等将萎缩乃至消亡。

七、谨防传统乡镇规划编制误区

乡镇规划不同于城市规划。国土空间规划不同于城乡规划。新形势下，乡镇的国土空间规划更要谨防传统规划编制误区。

➢ 1.镇乡分别编规划

乡镇单独编规划很难找准定位、效率低、花费也很大，应该全县统一编规划，县领导和乡镇领导统一谋划和定位。

➢ 2.编制主体是乡镇

应该由县自然资源局与镇乡共同作为这次编制的主体。自古皇权止于县，规划是再分配资源的行政权力，乡镇可以参与，可以提出要求。

➢ 3.构建乡镇国土空间结构，划定镇乡四线管控

县级国土空间规划已经划定了三区三线，镇乡需要的是具体的落实相关的要求红线和指标。乡镇的国土空间规划要有一定的弹性，农村的管理没那么精细，经济发展也没那么门槛高，要留出弹性和空间。

➢ 4.镇乡分开编

传统的镇与乡的规划标准是不一样的，未来乡镇政区普遍发展衰减，从国土空间规划更注重全域，更注重资源保护，生态环境和农业发展的考虑，所以不宜把镇乡分开编制。

➢ 5.镇区要强调功能分区

一个乡镇大部分在镇区6000人口，一平方公里左右，在城市就是一个小区，是一个最好的混合布局单元。乡镇的布局应该顺其自然，沿干道布局，尊重土地的产权。

➢ 6.强调绿化率

小城镇周边往往都是自然山水，田园风光。不用再刻意把大城市的绿化率在小城镇强调了。

➢ 7.公共服务设施基础设施指标分设

把城市的一些建设指标分设延伸到小城镇是不适宜的，应该根据小城镇小而综的实际情况应该引导综合设置。

➢ 8.成果面面俱到

很多地方的乡镇国土空间规划要求几十张图之多。现在小城镇的情况很多像八九十年代县一级的城乡规划，建议采用六图两书为宜。一定要在镇里面主要的地方做好永久公示。

作者：方明，住房与城乡建设部历史文化保护与传承专家委会委员、社区建设专家委员会委员，中国城市科学规划设计研究院院长，教授级高级规划师。

来源： 乡村建设、中国国土空间规划

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