如何分辨省级官员的真实地位？​一种另类解读

✪ 耿曙 钟灵娜 庞保庆

上海财经大学公共经济与管理学院

【导读】干部人事制度，是理解中国政治的一个重要切入点。近年来，有关地方领导干部的研究并不鲜见，但仍有诸多问题亟待厘清。例如，人们对官员的认知往往聚焦于行政职级异同，但本文指出，由于官员辖区大小不同、资源禀赋各异、战略地位有别，即便职级相同，其政治影响、政治前景也可能相去甚远。

作者引入两个维度作进一步分析：官员的党职身份与晋升前景。文章以1998-2012年的正省级领导为研究对象，结果发现：从省委书记角度看，首先是直辖市，北京、上海固然毋庸置疑，天津与重庆在政治位阶上也远高过一般省级领导；其次是经济大省与人口大省，前者如广东与浙江，后者如山东、四川、河南等；最后是一些区域代表，如新疆之于西部地区、湖北之于中部地区、辽宁之于东北等。从省长角度看，各省省长的职务排名与该省书记排名并不完全一致。这可能是因为省长职务属于“能力考核”的阶段，其党内职务特别是其晋升潜力与“个人能力”关系密切，却未必反映在其所任现职上，而书记则更明确是该省一把手，堪以地方大员视之，故其职务位阶充分反映其辖区资源与重要性。

作者还指出，在这些职位内部还存在一些稳定的层级，表面看起来属于平级调动、异地交流，其实更像是一个多次考核、稳步晋升的政府人事管理过程。这种在正式级别外的“细划层级”安排，也是一种的政治激励机制。

本文节选自《远近高低各不同：如何分辨省级领导的政治地位?》，原载《经济社会体制比较》2014年第5期，仅代表作者本人观点，特此编发，供诸君参考。

远近高低各不同：

如何分辨省级领导的政治地位？

▍引言：如何分辨官员职级？

在官员职级问题上，“正式职级”与“实际分量”似乎存在一定落差。由于辖区大小不同、资源禀赋各异、战略地位也有别，即便职级相同，其政治影响、政治前景也可能相去甚远。尽管学界对此已有所察觉，但长久以来苦无对策，大部分研究仍参照周黎安最初设定的“行政级别标准”判定职位高低，一方面不符合社会观感，难杜外界质疑之口，另一方面划分过于笼统，无助考察调动趋势。

本文以 [正] 省级的领导为研究对象，根据现兼党职，考量晋升潜力，再通过加权与平均，测算出各 [正] 省级领导职务的“地位/前景指数”，建立一套系统的职级排序。从结果来看，不同省份的领导人地位与前景高低不同，不仅如此，无论切分时间段加以验证，还是比照其他相关的研究结论，均得出这一职级排序的稳定性与制度化的特征。本文此一努力方向，若能得到学界重视，携手投入官员职级的厘清，学者将更易辨别职务的层级、更能考察领导的调动、更可验证现有的理论。

除引言外，文章其余各部分安排如下。第二部分将指出现有职级划分方式的不足，第三部分在此基础上，提出依据官员现兼党职身份，纳入党职晋升潜力，作为考察官员职级的改进方案。根据上述方案的赋值与排序（下文命名为“地位/前景指数”）将报告于本文第四部分，并随后就排序进行“一致性/稳定性”检测。最后一部分为全文评述。

▍中国政府人事的传统解读：以“级别”看“晋升”

社会主义体制的特点在由政府/官僚协调整个经济与社会。官僚制又以高低有别的“等级结构”为其重要特征。这是因为，首先，官僚必须通过一套层级式的“指挥系统”来传达命令和执行任务；其次，官僚制中官员的行为激励，主要来自晋升黜陟，这也必须依循高下有别的“晋升阶梯”。尤其在中国，政府官员在经济发展中扮演了重要的角色，根据学者的看法，“晋升激励”乃是调动官员、投身经济的主要力量。因此，清楚明确的“晋升阶梯”是研究晋升的重要前提之一。

尽管学者高度重视晋升激励，并采用各种实证途径加以验证，但对判定“晋升”的前提———职级从高到低的次序———却普遍缺乏关注，表现为对“晋升”的认定过于轻率，研究结果也就不够精确与稳健。对于“怎么才算晋升”的问题，现有研究普遍以“职务调整前后的行政级别”为标准，或划分“升—降”两型，或区别“升—平—降”三类，但总的说来都以“行政级别”作为官员层级划分的依据。

为何学界普遍如此？首先，“行政级别”属法定职级，依照2006年公布的《公务员法》，每一职位都有对应的级别，且清楚明确，学界容易统一；其次，行政级别的信息公开透明，学者容易获取数据。基于上述两点，多数学者就便宜行事，将“ [行政] 级别变动”作为晋升与否的唯一判别标准，广泛应用于经济绩效、政治网络与官员特质等相关研究中，并被后来者相继采用。

除行政级别外，还有两项虽非法定但相对合理，且被广泛接受的“补充规则”，一是以地方党委书记为“一把手”，其地位高于作为行政首长的省（市县）长；二是将地方人大、政协等代议部门看作缺乏决策权力的职务，转任这类职务被判定为“退居二线”或“明升暗降”。

但这样的划分方式，仍然比较粗疏，另有学者在此基础上进行了进一步修订。这类修订大致分为两类：一是根据职务随附的实际权力，再进行个别职务的微调。例如陶然等（2010）将“省委书记/省长转往‘全国’人大和政协担任要职（常委会正副委员长与正副主席）”界定为晋升，理由是后者“对国家的政治生活仍具有重要影响”。杜兴强等（2012）将4个直辖市置于31个省级职务的顶层，并认为这是“实质重于形式”的体现。二是基于职务具有的特定影响，对经济决策权力进行加权。例如陶然等（2010）将中央经济部门副职与其他部门正职并列，额外拉高经济部门的层级。冯芸、吴冲锋（2013）将党委和政府置于人大政协与纪委之上，同样也是基于对经济影响的判断。由于不同作者微调的方式存在差异，作者将其中较具代表性的划分方式，简单列示于下表1。

根据作者看法，上述“ [行政] 级别标准”存在两个重大问题。首先，行政级别优点本在简单明确，众议签同，但实际结果并非全然如此（参考表1）。“以 [行政] 级别论英雄”过分拘泥于正式制度，“并不能完全真实反映官员实际权力和掌控资源能力的多寡”，而权力与资源才是学者所希望捕捉的。因此学者在界定职级的过程中，往往犹疑于“正式制度”与“实际权力”间，结果不免左支右绌。若要求同时兼顾，就只能以“查缺补漏”的方式，极个别的逐一调整，结果当然各有依据，众说纷纭，无法建立逻辑一致的划分基准。

追根究底，问题的根源在级别标准未能反映“党的领导”原则，因此偏离据此配置的权力格局，形式的“级别”也才会与实际的“权力”产生落差。由于“党的领导”是我国党政关系的指导纲领，而且细看上述“查缺补漏”，也都反映此一原则。否则同为 [正] 省部级的党委书记为何高于省长/市长？直辖市书记/市长为何高于他省级同级职务？省委书记/省长为何高于同省人大/政协要职，却又低于全国人大/政协要职？凡此，背后逻辑似均以党职地位为其支撑。因此，根据作者所见，“查缺补漏”只是权宜之策，要真正解决问题，必须正视“党的领导”原则，将党职身份纳入官员职级的考察。这方面的改进，可以参考作者后续建议的做法。

其次，“级别标准”的另一个缺点是对职位的划分过于粗疏。若以行政级别来看， [正] 省级官员内部只有“书记（中央部委正省级）—省长”两个级别，其余一律为平级，但调动却不仅限于这两个级别之间。我们统计了1994至2011年间书记/省长的调任情况（如下表2）。由表2可知，现有划分标准的解释能力并不理想。对省委书记而言，如果严格按照行政级别，只有21.23%的调动算作“晋升”（主要为副职晋升正职），其余均属平调，无法判别其升降，当然也没法展开分析。即便采取修正办法，将书记职级判定高于省长，结果仍然只能考察60%左右的官员调动，无论“书记调任书记”或者“书记中央调任”仍然无法判读。对省长而言，尽管多数由本省或外省副职（副书记或副省长）调任，可以认定为“晋升”，却也还有超过一成的调动遗落在外，无法遽予评断其是升是黜。

如果仅按“级别标准”来看，自然难以判断省与省之间的差距，书记调书记、省（市）长调省（市）长都只能算作平级调动。但如同本文开篇案例所示，各省条件差异巨大，各省领导的政治影响、政治前景经常相去甚远，并且学界之外，对省际差距早已颇多臆测，此时规范考察各省领导职位的层级显得尤为必要。为细致研判职级差距，作者另辟蹊径，纳入省级领导的党职身份———包括现兼党职与晋升潜力———帮助确认其权力层级，分辨其职级高低。下文将提出作者的改进方案，并以中国省级领导为例，进行职级排序及稳定性检测。

▍如何细致考察官员职级？基于党职与晋升前景的赋值

中国政治的核心在“党政关系”中的“党的领导”，中国政治体制的诸多制度设计都体现出这一原则。首先是“决策权力”的配置：为能贯彻党的领导，各级政社部门均设有平行的党组/党委，进行重大议题的讨论与决策。其次是有关“人事调动”的掌控：党政运作若有任何滞碍，党组/党委可以随即调整撤换，这是非常关键的“党管干部”原则。再次为“职务派任”的要件：由于决策的需要，加上任免的权力，实权、要害的部门领导，几乎都兼具相应的党职身份，例如省委书记/省长多兼中央委员、主要部门领导多属政治局委员，而主要的“口/系统”则由政治局常委通过“中央领导小组”分管。党职身份成为膺任要职的先决条件。

将“党职身份”纳入职级划分的做法，一方面有助于反映实际权力，另一方面又有利于辨别职级，有效解决前述“级别标准”的两大问题。但党职身份如何引入帮助辨别职级呢？首先，“党职身份”与“行政级别”间既有重叠，又不完全一致，即便同一职务，所兼党职可能大相径庭———有的省委书记兼任政治局委员，其余多数为中央委员或中央候补委员。其次，党内职务位阶清晰———依次为“政治局常委—政治局委员—中央委员/中央候补委员”———官员只兼单一党职，不太存在界定上的疑义。因此，只要将“行政职务”与“党务身份”彼此交叉，便能帮助辨别同级职务的权力位阶，分析大量的平级调动，从而有利于掌握政府内部的协调模式、行为激励的设计方案等。

类似党务兼职，“晋升前景”也有助于进一步分辨级别相同的职务。首先，晋升前景在一定程度上“反映”现任职务的资源与权力，一般而言，越能顺利晋升者，其所掌握的资源往往也越多。其次，晋升前景不仅能“反映”资源，还能“创造”资源。就任前景远大的职务，必然影响旁人预期，带来更多的上级配合、同级支持与下属追随。从这个角度看，晋升前景不妨视为某项职务的“附加价值”，自然有助于分辨其资源与位阶。再次，从“职业前景”角度来看，越具有企图心的官员，与现任职务相比，越关心未来的潜力，因此前景越好的职务，越能吸引干才官员，而后者又将职位进一步做高做大。如此反复实践，职务前景将逐渐拉抬现任职级。

从时间维度上来看，若能引入官员“晋升前景”，将让职级划分不致过分静态，局限于特定时间点。在具体考察上，晋升前景可以“贴现率”表述：担任过某项职务后晋升前景越好，该项职务的“贴现率”越低，现值越高，因此在职级排序上，越趋向于高位。

▍政制分层的制度化：中国省级领导的“地位/前景指数”

（一）书记的“地位/前景”指数

全国31个省（市/自治区）可以大致分为三个主要阶层：首先，北京、上海、广东、山东、天津、重庆共6省市的一把手为领先集团，这6个职务可说是今日“地方大员”。紧随其后的是新疆到河南共6省市的领导，就“现兼党职”来看，四川、湖北、新疆书记有机会与“领先集团”并驾齐驱；再就“晋升潜力”来看，浙江、河南、辽宁也仍然大有可为。因此，这6个职务也可跻身“地方要员”之列。其他为吉林书记以下的19项职务。无论就“现兼党职”或“晋升潜力”看，这些职务离政治局委员仍有差距，起码需要2~3任的职务晋升，才有机会列名其中。除此之外，吉林到海南共12个省份的领导，过去3任书记中曾有升任政治局委员的记录，但江西到宁夏等7位书记则没有这样的机会。

书记职务高低可能与哪些因素相关呢？首先是直辖市，北京、上海固然毋庸置疑，地位并不特别凸出的天津与重庆，政治位阶上也远高过一般省级领导。其次是经济大省与人口大省。前者如广东与浙江，比较让人不解的是名单上并无江苏与福建；后者则如山东、四川、河南等。最后，近年逐渐兴起的一个趋势似乎是区域代表，如新疆之于西部地区、湖北之于中部地区、辽宁之于东北等。由此可见，职务地位与辖区资源密切相关。反观排序靠后的省份，则主要是中、西部欠发达地区与人口、疆域较小的省份。但并非中西部省份必定排名不佳，像青海、贵州、西藏等地区，可能因为比较艰苦，领导的晋升前景反而较好，排名并不低于一些东部省份。

（二）省长“地位/前景”指数

省长职务依重要性也可以大约分成3区段。首先，北京市市长属于绝对领先，“京畿重地”领导地位突出。其次为上海到内蒙古等12个省长/主席，其中上海与福建十分接近，但上海市长在下届进入政治局的比例更高，福建省长和河南省长均有在3届内跻身政治局常委的案例，而辽宁和黑龙江则有进入政治局的情况，因此都排名靠前。若直接就现职来看，这个区段的职务大多都能兼任中央委员，因此得分较高。最后一个集团为甘肃到四川共18个省/自治区的省长/主席。或者现任，或者连后续任职未必担任中央委员，因此整体排序靠后。

将省长与书记的排序进行对照不难看出：首先，各省省长的职务排名与该省书记排名并不完全一致。例如直辖市的优越地位并未完全体现，除北京、上海外，天津和重庆市长就未见任何优势，重庆甚至排名垫底。其次，根据上表的排序，目前常见的划分方式，如杜兴强等（2013）将“他省省长”调任“直辖市市长”都算做晋升，做法并不准确。此外，薄智跃（2002）就“省份地位”推估“职务地位”，容易将省长与书记混为一谈，与现实不符。除却重庆不说，其余例如广东、山东、四川等薄智跃所谓的“精英省份”，其省长地位同样靠后。猜测省长与书记不同的原因，可能由于省长职务属于“能力考核”的阶段，因此，其党内职务特别是其晋升潜力与“个人能力”关系密切，却未必反映在其所任现职上，而书记则更明确是该省一把手，堪以地方大员视之，故其职务位阶充分反映其辖区资源与重要。

▍结论与评述

中国经济运作的要角在政府，政府人事体系可说为高速增长提供了制度保证，引发了学者对“官员晋升激励”的重要考察。但已有研究在涉及判定晋升的标准时，简单以行政级别为标准，判定结果过于粗疏。有别于传统“级别标准”，本文引入官员的党职身份，同时考量其晋升前景，通过简单的赋值规则，细致地分辨官员职级。本文以中国 [正] 省级领导为例，逐一排序各省书记/省长的职级高低，结果发现，在这些职位内部还存在一些稳定的层级。因此，表面看起来属于平级调动、异地交流，其实更像是一个多次考核、稳步晋升的政府人事管理过程。

为何会出现正式级别外的“细划层级”的制度安排呢？从强化激励的角度来看，只有层级更加细化，才能采用频繁调动的方式作为奖惩手段，促使地方官员努力发展经济。若从这一角度入手，那么本文的层级划分不仅可以作为晋升标准的一个修正，也能为政府人事管理的研究引入新的框架。此外，导致省级领导职级高低不同之客观原因，推断可能与辖区禀赋、官员社会网络等密切相关，后续若能对此展开分析，不仅能对话前人的研究，亦有助于解读“大国地方”的政治地位。

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