棚改真的要凉？！政府购买服务新规解读
原创声明丨本文作者金融监管研究院 王立伟。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。
写在前面
为加快推进政府购买服务改革，2016年6月21日国务院办公厅印发《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》（国办发〔2016〕48号），时隔两年之久，财政部印发《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》。
政策修订目的，仍然是防止政府购买内容泛化，防止以政府购买服务名义违法违规举债融资。其核心内容有以下三点：
明确购买主体负面清单，涉及事业单位分类改革；
明确购买内容负面清单，且没有例外事项；
明确预算和购买的关系，且期限最长不超过3年。
实际上，《意见稿》并没有增加任何新的限制性规定，只是将近年来散见于不同文件的政策规定汇总归集到一个文件中而已，这些文件包括：
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）
《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综[2016]53号）
《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）
等等。
其实，《意见稿》最大的变化，就是87号文棚改例外事项恐被正式取消，政府购买服务不再适用于棚户区改造。国开行暂停棚改应该也与这事有关，而绝不是空穴来风。
一、明确购买主体负面清单
二、明确购买内容负面清单
三、明确预算和购买二者先后关系
四、意见稿起草说明解读
现就《意见稿》正文解读如下：
一、明确购买主体负面清单
《意见稿》第十条“不得参与政府购买服务的单位”明确规定：公益一类事业单位、纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织，暂不作为政府购买服务的购买主体，也不作为政府购买服务的承接主体，不得参与承接政府购买服务。
本条为新增加内容，但不是新的政策规定，而是来自于2016年11月份财政部、中央编办联合印发的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（财综[2016]53号）文件。
该文件规定：
事业单位分为承担行政职能事业单位、公益一类事业单位、公益二类事业单位、生产经营类事业单位四类，按其类别及职能，合理定位参与政府购买服务的角色作用：
1．完全或主要承担行政职能的事业单位可以比照政府行政部门，作为政府购买服务的购买主体。
2．部分承担行政职能的事业单位完成剥离行政职能改革后，不承担行政职能的事业单位不属于政府购买服务的购买主体。
3．承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。
4．承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的公益二类事业单位，可以作为政府购买服务的承接主体。
5．生产经营类事业单位可以作为政府购买服务的承接主体，在参与承接政府购买服务时，应当与社会力量平等竞争。
6．尚未分类的事业单位，待明确分类后按上述定位实施改革。
上述规定虽然在财综[2016]53号文中早就有了，但并没有得到政府、银行和监管部门的足够注意。
最为典型的是，财综[2016]4号文明确指出：土地储备机构作为公益一类事业单位；财综[2016]53号文明确规定公益一类事业单位不能作为政府购买服务的购买主体，也不能作为承接主体。将这两个文件串联起来，就可得出土地储备机构不能作为政府购买服务的购买主体或承接主体的结论。
但是前期，各地方政府做政府购买棚改服务、政府购买拆迁安置补偿服务时，很多都是以土地储备机构作为购买主体。这很明显不符合财综[2016]53号文规定，但鲜有人注意到购买主体违规这一问题。
二、明确购买内容负面清单
《意见稿》第二十二条“禁止购买内容”明确以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录：
（一）不属于政府职责范围的服务事项；
（二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；
（三）《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程；
（四）服务与工程打包的项目；
（五）融资行为；
（六）购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；
（七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；
（八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。
以上第（二）至（八）项中，属于政府职责范围的事项，应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。
上述购买内容的负面清单，是根据《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）中的负面清单提炼而来。
该文件规定：
不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
《意见稿》明确，负面清单第（二）至（八）项可以采取其他方式实施，如政府采购工程等等，但不能采取政府购买服务方式。这个安排也基本同于财预〔2017〕87号文件“政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施”。
但是请注意，上述负面清单没有例外事项条款（棚改、异地扶贫搬迁）。不过暂时没关系，因为财预87号文将棚改作为例外事项的表述，也不是在购买内容条款表述的，而是在预算管理条款中表述的。
三、明确预算和购买二者先后关系，且最长不超过3年
《意见稿》第二十五条“先有预算、后购买服务”明确提出：购买主体组织实施政府购买服务，应当先有预算、后购买服务。购买主体应当做好购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，确定购买服务项目时，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。
本条为新增内容，但不是新的政策规范，而是来自于《部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）文件。
该文件第三条“严格规范政府购买服务预算管理”明确规定：
政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。地方各级财政部门应妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接。年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
这里请注意了，财预87号文在预算管理条款中，明确了棚改例外事项，但《意见稿》的预算管理条款中，并没有例外事项表述，而且前述购买内容条款中也没有例外事项表述。
四、意见稿起草说明解读
分析到此，也许有人会不认同上述观点：《意见稿》在购买内容负面清单及预算管理两方面均没有将棚改作为例外事项的表述，不能代表棚改不再适用政府购买服务。
毕竟，修订前的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）本来也就没有什么例外事项的表述。
这里还需要注意，随同财政部《意见稿》一并公开的，还有《关于<政府购买服务管理办法（征求意见稿）>的起草说明》。其中关键部分如下：
《起草说明》称，经深入研究、反复论证和广泛听取相关方面意见，研究起草了《意见稿》。
但是，这份《意见稿》并没有加入任何新的限制性规定，都是已有政策规定的汇总归集。那么，财政部所说的“深入研究、反复论证和广泛听取意见”具体究竟是指什么？
下面是一些线索：
——最近，全国人大常委会委员严重关注地方政府隐性债务问题，全国政协经济委员会副主任杨伟民强调严控地方政府隐性债务，中国财政科学院院长刘尚希认为地方隐性债务包括棚户区改造债务、政府购买服务债务等，财政部专员办在财政部官网发文称棚改贷款成为隐性债务一大来源......可以看到，各路焦点都不约而同指向政府购买棚改服务。
——财政部《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）开篇便明确，棚改专项债发行目的为“规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量”。
——《起草说明》指出：政府购买服务内容存在泛化倾向，一些地方出现政府部门“超范围”购买服务问题，以政府购买服务名义变相举债融资。
《起草说明》称：当前政府购买服务工作中比较突出的一个问题是购买内容泛化，很多地方以政府购买服务名义违法违规举债融资。2017年5月，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁借政府购买服务名义变相举债进行工程建设。新《办法》结合该通知要求，明确负面清单，对政府购买服务内容作了全面、明确的禁止性规定。
上述这段话什么意思呢，就是说财政部把财预〔2017〕87号文的政策要求和限制性规定也纳入《意见稿》之中了，以后关于政府购买服务的，就不用再执行财预〔2017〕87号文了，直接执行《意见稿》即可。
但是，如果直接执行《意见稿》，好像漏了点什么——是的，《意见稿》把87号文中的负面清单和预算要求都纳进来了，唯独没有把棚改例外事项给纳入。
（正文完）
相关文章：