何为政府融资平台？
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本 文 纲 要
一、政府融资平台的前世今生二、政府融资平台的官方定义及范围划定三、政府融资平台的分类四、对政府融资平台的融资限制
“政府融资平台”这个家喻户晓的名词，近年来与地方政府隐性债务一起，成为监管层最为烦恼的一块心病，金融机构和各市场主体也躲之不及，唯恐与之有染受到监管处罚。
2021年以来地方政府隐性债务再次抬头，新一轮强监管已经开始，对政府融资平台又要念紧箍咒了，但是何为政府融资平台？监管的板子究竟要落到谁的头上？政府融资平台叫了这么多年，说起来不言而喻，若要细究却似乎并不那么简单，因为随着监管政策的变化，政府融资平台的涵义也在不断的变化着，要讲清楚还是需要进行一番深入的挖掘。
2011年来银保监会一直严格控制融资平台不能新增融资，并且维持了一份融资平台清单动态管理，但是为何总是越管，政府融资越多。即便是2014年新预算法和43号文之后，财政部严格管控规范新增政府融资，还是新增了大量的隐性债务。笔者认为这个过程中，核心是“政府融资平台”定义不清，各监管口径不一导致最终实际平台性质的国有企业泛滥，政府融资源头出现巨大漏洞有非常大的关系。
政府融资平台诞生由来已久，政策一波三折，每一次政策的调整其涵义就会发生变化，以下笔者就从源头梳理其前世今生。
1、 政府融资平台的诞生（1994-2008）
1994年国务院进行分税制等财政金融体系改革，对我国政治经济制度产生本质影响，分税制改革将原本归于地方政府的主要税种（消费税和增值税）大部分归于中央，但地方政府仍须承担区域发展和建设的主要任务，“财权上移、事权不变”导致地方政府的财权与事权严重不匹配，迫使地方政府开拓更多的融资渠道。
然而1994年颁布的《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券”，随后1995年《担保法》规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”，1996年央行发布《贷款通则》规定“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。这几部法律一起合力将地方政府的融资渠道堵得严严实实，不得发债、不得贷款、不得担保融资，为规避法律限制，商业银行建议地方政府，通过设立融资平台的方式来承接商业银行的信贷投放，间接达到地方政府的融资目的，政府融资平台的需求就这样被创造出来。各地方政府纷纷设立融资平台，并通过土地资产划拨等方式注入资本，提升融资平台的融资能力。
1998年8月，时任国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署国开行与安徽省投融服务合作协议，在随后国家开发银行和芜湖市政府的合作中，形成了地方政府融资平台模式、打捆贷款模式以及先贷款后开发模式，这几种模式合称“芜湖模式”，成为融资平台后续各类业务模式的鼻祖，各地政府纷纷效仿，比如重庆的渝富模式等等，地方政府融资平台模式正式在全国范围内推行。
2、 政府融资平台大发展（2008-2010）
2008年金融危机后，国家实施四万亿计划，大搞基础建设提振经济，地方政府承担了大量的基建投融资任务，地方融资平台的融资作用更为凸显，政策上对于地方融资平台发展给予了积极的支持，2009年3月18日央行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见（银发〔2009〕92号）》鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，发行企业债、中期票据等融资工具。2009年10月，财政部发布《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知（财建〔2009〕631号）》，明确地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。这一时期，地方融资平台公司数量快速增长，并开始大规模举债。
3、 对政府融资平台开始严监管（2010-2014）
2008年后的政府融资平台大跃进产生了很多问题，乱象丛生，债务风险高企，2010年监管部门开始对地方政府融资平台进行管控，发布了一系列监管文件，主要包括《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）》、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发〔2013〕10号）》、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）等。要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，并坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
2013年上任的新一届政府对地方政府债务问题极为重视，2014年中央政府启动对地方政府债务的全面整治工作。2014年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》，明确指出修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，同时坚决制止地方政府违法违规举债；明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。2014年修订《预算法》，规定经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，除此之外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。2014年10月，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预〔2014〕351号）》，全面摸底甄别地方政府截至2014年12月31日尚未清偿完毕的存量债务，明确规定了清理甄别原则，对地方政府存量债务实行限额管理，分门别类纳入全口径预算管理。对甄别为政府应偿还的存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，即以显性债务置换隐性债务。
4、 政策反复（2015-2020）
2015至2017年宽松。2015年经济下行压力较大，央行多次降准降息，稳增长的诉求上升，对政府融资平台的监管政策有所放松。2015年5月11日，财政部、人民银行、发改委共同发布《关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题的意见（国办发〔2015〕40号）》，要求支持在建项目的存量融资需求，银行不得盲目抽贷、压贷、停贷，规范实施在建项目的增量融资。2015年5月27日，发改委办公厅印发《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知（发改办财金〔2015〕1327号）》，鼓励优质企业发债用于重点领域、重点项目融资，放宽对满足特定领域的城投平台发债限制。此外，地方政府通过违规操作产业基金、政府购买服务、PPP模式、政府承诺函等多种方式变相融资，这一时期地方政府债务再次高企，且多是风险更大的隐性债务。
2017至2018年上半年收紧。2017年财政部、发改委、财政部、司法部、央行、银监会、证监会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预（2017）50号）》，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，在2017年7月31日前进行第二次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，要求推动融资平台公司市场化运营和市场化融资，融资平台公司举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。2017年7月14日 全国金融工作会议上，习近平总书记指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。7月24日，中央政治局会议提出要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。
2018年3月，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金〔2018〕23号）》，规定除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，将非地方政府融资平台企业的国有企业也纳入严控地方政府债务的监管范围。2018年8月，国务院非公开发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发〔2018〕27号）》，随后监管部门又在27号文基础上非公开下发《地方政府隐性债务统计监测工作指引》、《政府隐性债务认定细则》、《地方政府隐性债务问责办法（中办发〔2018〕46号文）》等一系列配套文件，开始第三次全国性地方政府隐性债务统计排查工作，要求各省2018年10月31日前上报财政部地方政府隐性债务情况，在5-10年内化解隐性债务。
2018年下半年至2020年宽松。2018年下半年，中美贸易摩擦升级，经济下行压力加大，基建稳增长又被提上日程。2018年8月17日银保监会发布《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知（银保监办发〔2018〕76号）》，提出按照市场化原则满足融资平台公司的合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。2018年10月31日，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见（国办发〔2018〕101号）》，要求按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险；对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。2019年5月，国务院办公厅非公开下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见（国办函40号文）》提出，在不新增隐性债务的情况下，允许金融机构对隐性债务进行借新还旧及展期。2019年11月银保监会非公开下发《配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知（银保监会45号文）》对40号文的相关规定进一步细化完善。
5、 新一轮政策收紧（2021）
2020年12月中央经济工作会议对化解地方隐性债务的政策定调，2028年前化解完毕地方隐性债务已成为一项政治任务。
2021年1月开始交易商协会和交易所根据地方债务率分档情况并按照募集资金用途对城投债进行分档审理。按照地方债务红橙黄绿档对其属地企业发行债券资金用途设置相应的限制。在具体审理时，交易所还明确要重点支持市级及以上国企，对区县级国企除看其隐性债务规模外、还要看所在地区的地方政府债务率，交易商协会则要求城投类企业必须开立募集资金监管账户（协议需上传系统）、出具募集资金用途的情况说明、主承销商亦需出具关于资金用途的尽调报告等等。
2021年4月13日，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出要清理规范融资平台公司，剥离其政府融资功能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。
2021年6月银保监会非正式发布15号文，再次收紧金融机构对地方融资平台的融资，要求金融机构贷款前必须查询地方融资平台是否仍负担政府隐性债务，不涉及地方政府隐性债务的平台公司，防止新增地方政府隐性债务。对承担地方政府隐性债务的平台公司，不得新发放流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，也不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。尤其是15号文及其随后下发的补充通知，将 地方融资平台的具体范围扩大到“替地方融资的国有企业（融资平台公司）“，将更多国有背景的企业纳入查询范围，金融机构融资前需要核实其是否负担政府隐性债务，对政信业务将会产生很大的影响。
1、官方定义。
对政府融资平台正式的官方定义来自三个文件：2010年国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）》、财政部、发改委、人行、银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔2010〕412号）》和银监会下发的《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发〔2010〕110号）》，2013年银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发〔2013〕10号）》。
19号文定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
412号文和110号文的定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
10号文定义为：地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。
综合三份文件的定义，地方政府融资平台有以下特点：
（1）由地方政府及其部门和机构、所属事业单位设立；
（2）主要由地方政府及其部门和机构、所属事业单位以财政拨款或土地、股权等出资；
（3）地方政府承担连带还款责任；
（4）具有政府公益性项目投融资功能；
（5）拥有独立法人资格的机关、事业、企业。
2、范围划定。
（1）银监会地方政府融资平台名单。仅依据官方文件的定义，在实践中并不具有操作性，对定义的解释难免会有不同，必须对政府融资平台的范围有比较明确的划定，长期以来最为权威的划定为银监会公布的地方政府融资平台名单。名单制的形成经历了一个不断完善的过程：
萌芽阶段。该阶段主要的文件是2010年6月国务院下发的国发[2010]19号文，19号文规定，为了限制城投融资平台的融资，要求银监会按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，做好地方政府融资平台贷款风险监管工作。从19号文之后，对融资平台的清理工作开始规范化、制度化，要求财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强工作指导监督。银监会自2010年3季度开始编制地方投融资平台名单，更新频率为3个月。
表一：萌芽阶段相关文件列表
文号 | 文件名 | 主要内容 |
国发（2010）19号 | 关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 | 对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理。 |
财预（2010）412号 | 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知 | 对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。 |
银监办发（2010）224号 | 关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知 | 进一步核清平台贷款的详细数据，逐户建立台账，进而对不同类别的平台贷款进行定性甄别、分类处置。 |
银监办发（2010）309号 | 关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知 | 各银行业金融机构应分别建立平台贷款台账，明确平台名单、贷款金额、四类风险定性等详细情况。同时，建立定期报送制度，从2010年12月起纳入监管报表体系，由各银行业金融机构和各银监局按季填报，统计部门汇总。 |
成型阶段。该阶段最主要的文件是2011年银监会下发的银监发[2011]34号文，文件规定，各银行在总行及分支机构层面分别按照企业法人，事业法人和机关法人三类融资平台的情况，建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，并将平台贷款审批权限统一上收至总行。
表二：成型阶段相关文件列表
文号 | 文件名 | 主要内容 |
银监办发（2010）338号 | 关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知 | 按季度对平台贷款台账情况进行调查统计；自2010年第三季度其实施 |
银监发（2010）110号 | 关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见 | 在清查规范的基础上，尽快建立完善的融资平台贷款台账，健全融资平台贷款统计分析制度，明确借款主体、贷款金额、还款方式及还款来源，详细记录贷款状况，及时反映贷款变化情况 |
银监办发（2011）34号 | 关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知 | 各银行在总行及分支机构层面分别按照企业法人，事业法人和机关法人三类融资平台的情况建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，并将平台贷款审批权限统一上收至总行 |
银监办发（2011）190号 | 关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知 | 在全口径填报平台贷款台账调查表的基础上，凡确定退出平台按照一般公司类贷款管理的，银监局要逐户加注“调出平台时间”，并规范填报平台基本情况各项指标 |
银监办发（2011）191号 | 关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明 | 各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统，由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案 |
强化阶段。该阶段最主要的文件为2012年银监会下发的银监发〔2012〕12号文，文件规定，各银行在名单制管理的基础上，对融资平台按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，并且名单制管理系统预留退出机制，根据银监会的原则，退出类平台成熟一家退出一家。
各银监局确保每个融资平台只有一个风险定性结果，即：全覆盖（100%）、基本覆盖（70%-100%）、半覆盖（30%-70%）、无覆盖（30%以下）
表三：强化阶段相关文件列表
文号 | 文件名 | 主要内容 |
银监办发（2012）12号 | 关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见 | 在名单制管理的基础上，对融资平台按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，名单制管理系统预留退出机制，各银监局确保每个融资平台只有一个风险定性结果 |
银监发（2013）10号 | 关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见 | 各银行要继续完善平台“名单制”管理信息系统，及时更新客户信息，并按季报送监管机构 |
注：表一至表三参考江苏现代咨询吕秀芹、李启春文章《深度|一文看懂名单制管理脉络和监管要求》中相关表格内容
然而，银保监会的名单制管理体系并没有达到预想的目标，实践中地方政府、金融机构违规操作或钻政策法规的漏洞，通过PPP项目、政府购买服务、政府投资基金等形式绕过融资平台进行融资，政府隐性债务不减反而大量增长，鉴于此国务院2018年8月下发27号文，进一步整治地方政府隐性债务，银保监会也于2018年9月停止了地方政府融资平台名单的编制和发布工作，因此以2018年9月为界，此后地方政府融资平台的范围认定开始扩大化、广义化，不再以界定融资平台主体身份为中心，而是以是否负担有隐性债务为认定标准。
2018年第三季度名单成为最后一期，此后银监会再未更新过，根据银保监会披露的2018年12月31日融资平台名单，共有11737家公司，其中9027家仍按融资平台管理，另外2710家已经退出融资平台。而根据2021年7月29日WIND查询结果显示，银保监会名单内共有11476家平台公司，误差261家，鉴于银保监会在2018年后再未更新名单，本文采信银保监会披露的名单数据11737家。
（2）政府融资平台范围扩大化。
2018年3月，财政部发布的23号文，率先扩大了地方政府融资平台的监管范围，规定“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款”，此处的说法是“地方国有企事业单位”，这意味着将非地方政府融资平台企业的国有企业也纳入严控地方政府债务的监管范围。
2018年8月，国务院非公开发布27号文及相关一系列配套文件，开始第三次全国性地方政府隐性债务统计排查工作，要求各省2018年10月31日前上报财政部地方政府隐性债务情况，根据配套文件之一《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》的规定，填报主体包括地方各级党政机关、事业单位、国有企业，其中企业部分是按国有企业来划定的，已经大大超出了银监会地方政府融资平台名单，包括但不限于：
a.银监会认定的融资平台公司名录。
b.财政部2014年清理甄别存量政府债务时认定的融资平台公司名录。
c.2016年以来统计地方政府承诺偿还或提供担保的融资平台债务、通过签订合同承担的财政支出事项时，地方自行上报的融资平台公司名录。
d.其他未纳入名录管理，但符合监测范围定义的国有企业。
2021年6月银保监会非公开下发15号文，文件没有明确地方政府融资平台的划定范围，而且使用了“带有平台属性的企业”这一说法，导致金融机构执行文件过程中产生质疑，究竟是按广义的解释将国有背景的企业都纳入审核范围，包括2018年三季度后至今新设的国企属性承担政府建设项目的国有企业，例如交投、城建等企业，还是按财政部隐性债务登记系统内登记过隐债的国有企业来审核，或者还是按2018年三季度最后确定的名单审核？随后监管机构又对15号文相关问题下发了补充通知，其中明确原银保监会名单作废，笔者又通过业内人士了解到，银保监会补充下发了新的名单，仍为机密文件，将“地方政府融资平台”改为“替地方融资的国有企业（融资平台公司）”，这就大大扩展了划定范围，据该业内人士称，名单内企业基本上是按照财政部隐性债务登记系统内登记隐债的国有企业来统计，数量较之银保监会2018年三季度地方政府融资平台名单增加了很多。
实践中，很多机构习惯采用WIND统计的城投名单，该名单与银保监会融资平台名单有重合之处，但仍有很大的区别，首先统计的侧重点不同，银保监会名单侧重于机构的融资功能，因此称为政府融资平台名单更准确，而WIND侧重于机构的城市投资建设功能，因此称为城投平台名单更准确，官方定义一般这两种功能都包括，因此一般这两个名称被混用，但在作为统计口径时则出现微妙的差异；其次，正因为WIND城投名单侧重于承担城市投资建设功能的机构，因此其中主要是国有属性承担政府建设项目的企业，银保监会名单中的政府机构、事业单位等并不包括；第三，WIND城投名单仅统计发行过城投债的机构，因此其统计范围较银保监会名单大大缩小，据查询，截止2021年7月29日，WIND城投名单内共有3310家机构；第四，WIND城投名单统计有两个误差，一是包括部分不是城投平台的民营、合资、国有或上市企业，例如建筑施工企业、证券公司、房地产企业、多元化经营的企业集团等；二是部分城投平台未被统计进去，例如只以私募方式发行债券的城投平台、部分交通建设运营平台、部分从事供水、污水处理等业务的公用事业平台等。因此其统计的3310家也并不准确。
正由于上述对平台企业的认识侧重点不同，是从替政府融资的角度，还是从承担公益、准公益性建设投资职能的角度，实践中对于个别国企是否应判断为政府融资平台存在很大争议。例如某地方国有企业，或者原融资平台已经转型，其只是承担城市公用事业运营职能，并不承担政府建设项目投融资职能，那么还能被纳入新名单吗？这一疑问的真实案例就是近期上了热搜的呼和浩特春华水务开发有限责任公司，2021年4月30日，春华水务发布公告称，由于公司流动资金紧张，出现部分金融机构等债务未能如期偿还的情况，公司逾期债务（本金）金额合计7.46亿元。春华水务成为市场上首个主动公告债务逾期情况的城投平台，而且极大损害了内蒙古整个地区的信用，但也有部分市场人士质疑春华水务自2017年起就剥离了代建项目职能，不再承担城市基础设施建设业务了，对于一个仅承担城市公用事业运营职能的地方国企，能算城投平台吗？按照银保监会15号文及新的融资平台名单认定原则来看，春华水务是否算城投平台似乎也有待商榷。
此外，虽然政府融资平台和城投平台在官方定义中并未区分，一般实践中也多混用，但在界定某些国企性质时就会明显发现二者的细微差别，例如对于不承担具体经营业务的国有资本运营平台，如果从承担公益、准公益性建设投资职能的角度来看，其相比普通产业类国企，作为“壳”的色彩更加浓厚，一般由不同子公司负责具体业务板块的经营，不应属于城投平台，但如果从替政府融资的角度，其以实现国有资产保值增值为首要目的，承担一定政策性融资职能，应当属于政府融资平台。
根据不同时期监管层对政府融资平台清理整顿的政策规定，政府融资平台按照不同的整顿目标被分为不同种类：
1、2010年国务院下发19号文，对地方融资平台进行清理规范，根据19号文及随后下发的补充文件412号文的规定，将政府融资平台分为三大类并按类别进行处理：
表四：政府融资平台按债务还款来源分类表
第一类 | 第二类 | 第三类 | |
项目性质 | 公益性项目 | 公益性项目 | 有稳定经营性收入的公益性项目、非公益性项目 |
还款来源 | 财政性资金（70%以上（含70%）来源于财政性资金） | 自身收益（70%以上（含70%）来源于公司自身收益） | |
承担职责 | 融资 | 融资、建设、运营 | |
处理方式 | 今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理 | 在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能 | 要按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构 |
2、2013年银监会发布10号文，10号文要求各银行继续按照融资平台自身现金流覆盖债务本息的情况，动态调整风险定性，将融资平台分为四个类别：
表五：政府融资平台按风险定性分类表
风险定性 | 全覆盖 | 基本覆盖 | 半覆盖 | 无覆盖 |
现金流覆盖债务本息 | 借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例为100（含）以上 | 借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为70（含）至100%之间 | 借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30（含）至70%之间 | 借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%以下 |
3、10号文要求各银行继续将融资平台划分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”，加强对两类融资平台的统一监测和分类管理。所谓退出，指的就是退出银监会的政府融资平台名单。
“退出类”指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够金额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。
“仍按平台管理类”指凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台，继续按平台实施管理。
（1）平台退出兴起的原因。
鉴于退出与否通常被作为融资平台发债融资的门槛，证监会、发改委和银行间市场对于平台公司债券发行端均不同程度设置了限制条件，对纳入银监会平台名单的企业一般不审批其发债申请，因此名单内的政府融资平台有动力申请退出名单，具体监管规定如下：
a.证监会
《公司债券发行与交易管理办法》规定的发行人不包括地方政府融资平台公司，而在证监会对融资平台发债的口径中，对由地方政府及其部门直接或间接控股的企业申请发行公司债券，暂按以下标准执行：
在银监会政府融资名单中，且非“退出类”，不得发行公司债；
在银监会政府融资名单中，且为“退出类”，或者涉及土地开发、政府项目代建等相关业务的，其报告期（近3年，非公开发行为近2年）来自所属地方政府的收入和现金流占比，不得同时超过50%，但募集资金用于省级保障房的除外。
不过后来监管方发现，双红线直接导致一些企业通过调整会计处理规避发行条件，反而不利于切实防范化解地方政府债务风险。于是2016年该指导规则被修订：
“双50%”改为“单50%”。即仅要求发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%，取消现金流占比指标；
调整指标计算方法。发行人计算政府性收入占比，除了可采取报告期内各年度政府性收入占比的算数平均值外，也可采取“加权平均法”（各年度源自地方政府的收入总额/各年度营业收入总额）。
b.发改委
发改委对地方平台的发债意见是,对于被银监会纳入政府融资平台名单，且非“退出类”的发行人，原则上不再审批其发债申请。
而“退出类”平台发债，需提供银监会出具的相关证明，需达到全覆盖的标准。
c.银行间市场
银行间市场要求，即新增债务纳入政府一类债务的公司发债需要提供所在地同级财政及审计部门出具的一系列专项说明。
（2）平台退出管理的相关规定。
对于平台退出管理2011年银监会191号文和2012年银监会12号文都有规定，12号文在191号文基础上更为严格和细化：
a.退出名单须满足五个条件：
符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；
资产负债率在70％以下，财务报告经过会计师事务所审计；
自身现金流100％覆盖贷款本息，且各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖；
存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格；
诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。
图一：政府融资平台退出条件
b.融资平台退出应按照以下程序进行：
牵头行发起。由牵头行发起，各债权银行认真审核并形成一致性退出意见。
各总行审批。各债权银行分支机构将融资平台退出申请报各总行审核批准。
三方签字。各债权银行获总行退出审批通过后，与地方政府相关部门、平台公司进行沟通协商并由三方签字确认。
退出承诺。在三方签字的同时，地方政府及相关部门应明确承诺不再为退出类平台新增贷款提供任何担保；各银行应明确承诺按审慎信贷原则进行贷款管理，并独立承担新增贷款风险。
监管备案。牵头行将有关资料收集完整后向融资平台属地银监部门报备，监管部门在融资平台报表中标示退出。
图二：政府融资平台退出程序
c.平台退后管理。
对退出类平台，各银行要在落实“名单制”管理的基础上，严格按照商业化原则加强风险管控。
监管部门要实施动态监测，对于退出类平台五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。
退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。
各银行不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。
根据江苏现代咨询吕秀芹、李启春文章《深度|一文看懂名单制管理脉络和监管要求》统计，截止2018年12月31日，有2710家已经退出融资平台，2011年是退出的最高峰1453家， 2011年之后，平台公司退出名单的数量逐渐减少，而到了2016年之后退出名单的数量又有所上升，2018年退出名单的平台公司数量达151家，创近5年以来新高。
图三：政府融资平台历年退出数量
注：本表数据来源于江苏现代咨询吕秀芹、李启春文章《深度|一文看懂名单制管理脉络和监管要求》相关图表
虽然近年来名单内已有很多平台成功转型并退出名单成为独立合规的市场主体，但名单内机构的情况仍不乐观，笔者对2018年12月31日的名单，即最后一期银监会发布名单进行了分析，未退出名单的机构有以下几点问题：
a.机构性质复杂。主要分为：（1）政府机构，例如财政局、税务局、公安局、法院、检察院、交通局、公路局、基建办、征收办、公路段、市政管理处等；（2）事业单位，例如公立医院、公立学校、土储中心、公立公园、文物保护单位、研究所等；（3）企业，例如基础设施建设公司、投资公司、国土资源开发公司、地铁投资公司、地产开发公司、水务公司、高速公路投资公司等（4）性质不明或难以界定的机构，例如国有资产经营中心、工程指挥部、政府预算外资金管理办公室、投资项目管理中心、开发区管理委员会、教育服务中心、农业开发中心、棚改中心等。
b.政企分开改革仍不到位，尤其是中西部地区、东北等不发达地区，政府直接融资的情况仍很严重，政府仍然从事企业的投融资行为，还有部分地区设立了很多性质难以界定的机构，如中心、处、办公室等，行政府和企业的双重职能，甚至无法确定是否属于独立法人，笔者尤其对“政府预算外资金管理办公室”这一机构十分困惑，实在找不到该类机构的合规依据。
c.经济技术开发区作为改革开放几十年以来的特殊政策载体，由于历史原因，从一开始就没有厘清其性质和职责范围，名单中经济技术开发区管委会的数量很多，经济技术开发区作为很长一段时间内履行国家改革开放先行先试政策的桥头堡，很多政策突破法律的规范，开发区管委会往往拥有行政及经济，甚至是司法和设立制度的特权，其性质存在很大的争议，是属于政府派出机构，还是事业单位？目前没有定论，成为历史问题。
银监会名单虽然名为融资平台名单，但实际上机构构成远为复杂，从名单的情况也可以看到化解地方政府债务必须与政治体制改革相结合，因为确认债务主体必须在捋清政企关系的前提下，在改革尚未彻底到位前，地方政府债务问题的处置仍有技术性困难，并非单纯的融资平台转型可以解决的。
4、根据不同的业务类型，政府融资平台还可以分为以下类别：
a.综合类
综合类投资公司是最常见的城投融资平台模式。名称通常为“XX建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司等”。一般而言，综合类投资公司业务模式多样，主要以城市基础设施建设，城市公共交通，供电供水供气，接受土地储备中心授权，进行土地储备的前期开发等传统模式。在2015年后，城投融资平台积极转型过程当中，不乏有融资平台进行有稳定经营现金流的项目拓展，诸如旅游开发，参股金融板块，养老产业，城市新型产业的布局等等。
b.行业类
行业性投资公司主要依托特定行业为政府项目进行融资、建设。但不同行业呈现不同特点，部分行业公益性职能较强，完全依靠融资平台独立运作不太现实。未来更多可能以BOT，PPP等方式与政府合作维持公司运作，部分行业业务盈利模式清晰，在经营状况和融资上呈现出不同的特点。
c.交投类
交通类融资平台名称多为XX交通投资公司。交通类融资平台公司在业务范围上以交通基础设施建设和运输服务为主，其中交通基础设施包括公路、桥梁、隧道、地铁等。公路按照技术等级还可以划分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路、四级公路以及等级外公路，目前高速公路是主要的收费公路，部分一级公路和二级公路也是收费公路。公司形式上，大部分平台公司会以业务类型和公路建设项目为基础投资设立或参股子公司。营收方面，通常与政府合作，采取BOT、TOT等模式，盈利状况较差，受地方政府财政状况影响大，其中部分交投类城投类公司通过子公司股权和公路收费权质押向银行融资。
d.供水、排水、污水处理类
供水、排水、污水处理类城投融资平台名称多为XX供水公司/供水站/供水中心、XX排水公司、XX污水处理厂/污水处理有限公司。这类企业主要负责区域内的供水、排水、污水处理及相关工程建设项目，通常为市级或县级政府融资平台。部分企业以政府控股的国有企业子公司形式存在，母公司通常会有制水、售水、污水处理、排水的产业链业务，部分母公司还涵盖了城市基础设施建设、房地产开发等业务。例如嘉兴市乍浦建设投资有限公司（融资平台公司）是两家融资平台公司的第一大控股：嘉兴市港区污水处理有限责任公司和嘉兴市港区供水有限责任公司。但也有融资平台公司是以单独的供水公司、排水公司、污水处理公司形式存在。
e.园林绿化类
园林绿化类城投平台多用XX园林绿化、园林开发、园林工程公司命名，常见以BT模式与地方政府合作。园林绿化类融资平台大部分以城市园林绿化、城市绿化及相关工程建设项目为主要业务，控制人为国资委或园林绿化部门。通常为市级或县级政府融资平台，很少通过债券融资。也有部分园林绿化公司还承担了城市基础设施建设、棚户区改造、保障房、公租房建设项目融资任务。
f.房地产开发类
房地产开发类融资平台名称多为XX房地产开发有限公司、XX置业有限公司，XX公共住宅建设投资有限公司，部分地方政府控股的房地产开发公司实施多元化经营，在房地产开发主营业务外，承担城市市政基础设施建设、保障房建设等任务。房地产开发类融资平台公司多数从事棚户区、危旧房、城中村改造和保障房开发项目的建设。公司形式上，大部分企业经营范围还包括土地一级开发、城市综合服务设施建设与运营管理、物业管理、房屋租赁等。此外，也有棚户区改造和保障房开发由综合性融资平台通过设立子公司、项目公司的方式负责投融资和日常运营管理。以市级政府融资平台公司为主，有少部分县级平台。
特殊类型：土储中心
根据国土资源部更新后的《土地储备机构名录（2016年版）》，共有2459家机构进入名录，2459家机构中有800余家被列入银监会2017年二季度融资平台名单。800余家名单内土地储备中心均为“仍在名单内”平台，风险定性大部分为全覆盖。
财政部、国土资源部、央行、银监会2016年联合发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预[2016]4号）对土地储备机构进行了清理规范，明确每个县级以上（含）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。土地储备机构统一划分为公益一类事业单位。
土储中心业务主要是土地储备供应的三个环节：土地征购（包括土地征收、收购以及收回涉及的拆迁安置补偿等）、前期开发（主要是“八通一平”等土地一级开发）和供应土地（“招拍挂”）。2016年4号文提出，鼓励地方国土资源部门探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务；土储机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。87号文将土地储备前期开发纳入负面清单，在与城投公司的关系处理上，4号文要求一方面要将土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分剥离出去或转为企业；而且各类城投公司等机构一律不得再从事新增土地储备工作。
此前，土地储备机构与城投公司间的合作模式包括：1、政府没有足够的资金进行土地征购，因此将土地储备职能纳入城投公司中，城投公司完成土地征购和前期开发后直接拿地进行基础设施建设，用储备土地转让收入平衡市政设施建设的收益缺口；2、城投公司受政府委托合作进行土地一级开发：具体又包括政府承担土地征收、拆迁补偿等费用或者城投公司承担土地征购、拆迁补偿等费用，城投公司进行一级开发，最后土地转让收入协议分成。
融资方面，4号文之前土地储备机构通过储备土地质押方式向银行融资；4号文明确禁止了土储机构向银行业金融机构融资行为。此后，财政部出台了《土地储备专项债券管理办法》，明确提出，地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,由此之后土储中心不再具有政府融资平台的作用。但土储中心的存量隐债问题仍是很大的问题，截至2018年12月31日，银监会融资平台名单内仍有土储中心1607个（统计口径：具有土储性质的国家机关及事业单位，以及性质不明但有土储特征的机构全部纳入统计范围，例如土地征收办、土地整理与交易中心、土地整理与测绘中心、土地整理与评估中心、土地发展中心、土地供应中心等，而虽然名称中有土地开发甚至土地收储字样的企业因无法详细查明其是否已与土储中心脱钩，均不纳入统计，例如土地经营公司、土地收购储备公司等），而且可以看出土储相关法律法规的落实仍在部分地区没有到位，土储机构性质多样，有的为企业性质、有的仍是政府派出机构，有的性质不明，并没有按政策要求整改为事业单位，土储中心的职能仍存在不合规的情况，例如与企业没有完全脱钩仍承担企业的职能，与政府职能没有完全分开等，而且多种性质土储机构的存在也规避了土储名录外机构不得从事土储职能的相关规定。
监管层对于政府融资平台融资政策的限制与严控地方政府隐性债务相辅相成，对地方政府隐性债务政策的调整往往都关系到政府融资平台融资政策的变动，对于政府融资平台融资的限制主要包括贷款和发债两个方面。
1、 贷款限制。
（1）监管层早在2009年就已经关注到了地方政府融资平台的贷款风险问题，彼时正是政策鼓励融资平台发展的政策宽松期，融资平台的数量和贷款规模都处于大爆发的阶段。2009年初银监会对地方政府融资平台项目贷款提出了“三条红线”：
a.严禁发放打捆贷款；
b.不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；
c.对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。
（2）2010年对地方政府融资平台监管政策收紧，根据当年下发的19号文、412号文的规定，要求金融机构加强地方政府融资平台贷款管理：
a.贷款要落实到项目，贷款资金应用于项目本身，以项目法人公司作为承贷主体，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。项目应为符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定；
b.对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款；
c.适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
（3）2013年银监会下发10号文继续推进地方政府融资平台贷款风险管控，规定：
a. 控制平台贷款总量，各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模。
b. 实施平台层级差异化管理。新增贷款应主要支持符合条件的省级融资平台、保障性住房和国家重点在建续建项目的合理融资需求；对于现金流覆盖率低于100%或资产负债率高于80%的融资平台，各银行要确保其贷款占本行全部平台贷款的比例不高于上年水平，并采取措施逐步减少贷款发放，加大贷款清收力度。
c. 融资平台新发放贷款必须满足六个前提条件：一是现金流全覆盖；二是抵押担保符合现行规定，不存在地方政府及所属事业单位、社会团体直接或间接担保，且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；三是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源；四是借款人为本地融资平台；五是资产负债率低于80%；六是符合《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）文件有关要求。
d.对于“仍按平台管理类”，新发放贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；三是符合《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）要求，已列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；四是保障性安居工程建设项目；五是工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目。
农业发展银行的平台贷款投向还包括符合中央政策的农田水利类项目。
e.强化贷款审批制度。加强总行对“仍按平台管理类”贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信和审批，加强支付监督，防止贷款挪用。
f. 各银行不得对未纳入“名单制”管理的融资平台发放任何形式由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款。不得向“退出类”平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。
（4）2017年财政部50号文和87号文进一步补充了金融机构向地方融资平台贷款的规定：
a.推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。
b.地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
c. 进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。
d.金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
e. 地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。
f.严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。
g.金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。
h.地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
i.地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。
（5）2018年财政部下发23号文，规定金融机构向国有企业（含融资平台）投融资应当：
a. 国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
b. 不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。
c.国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。
（6）2021年银保监会15号文则规定金融机构不得向仍负担地方政府隐性债务的政府融资平台发放流动资金类贷款及专项债配套融资，如果确需项目融资的需要当地政府批准。将保函类业务、银行信贷业务等等金融机构承担实质风险的纳入全行统一授信。
2、发债限制。
（1）发改委企业债：
a.发行主体。企业公开发行企业债券应符合下列条件:
(一)股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元,有限责任公司和其他类型企业的净资产不低于人民币6000万元;
(二)累计债券余额不超过企业净资产(不包括少数股东权益)的40%;
(三)最近三年可分配利润(净利润)足以支付企业债券一年的利息;
(四)筹集资金的投向符合国家产业政策和行业发展方向,所需相关手续齐全。用于固定资产投资项目的,应符合固定资产投资项目资本金制度的要求,原则上累计发行额不得超过该项目总投资的60%。用于收购产权(股权)的,比照该比例执行。用于调整债务结构的,不受该比例限制,但企业应提供银行同意以债还贷的证明;用于补充营运资金的,不超过发债总额的20%;
(五)债券的利率由企业根据市场情况确定,但不得超过国务院限定的利率水平;
(六)已发行的企业债券或者其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态;
(七)最近三年没有重大违法违规行为。
发债企业数量2111原则，即每个省会城市可以有2家平台申请发债，国家级开发区、保税区和地级市允许1家平台发债，县级主体必须是百强县才能有1家平台发债，四个直辖市申报城投项目没有限制、但其所属任一区仅可同时申报1家。债项级别为AA及以上的发债主体（含县域企业），不受发债企业数量指标的限制。
对于被银监会纳入监管类平台名单的发行人，原则上不再审批其发债申请，纳入银监会名单的平台，若地方银监局需证明其满足退出条件、正在办理退出，便可以申请发债。
b.资产质量：审核发债企业资产构成和利润等财务指标的真实性，主要包括申请发债企业资产构成合规性，是否存在虚增资产的情况，是否存在非经营性资产，是否存在为发债突击注入资产的情况；企业最近一个财年以来的资产重组情况，是否有资产重组计划；申请发债企业利润的真实性和可持续性，是否存在虚增收入、虚增利润的情况。
申请发债城投企业，不得注入公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产。对于已将上述资产注入城投企业的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。注入资产必须经具有证券期货相关业务资格的资产评估机构评估，并由有关主管部门办理相关权属转移登记及变更工商登记手续。
重点审核申请发债企业土地资产的有效性。省级发展改革部门应实地勘察申请发债企业土地资产状况，认真比对核实入账土地评估价值。出具申请发债企业土地资产证明文件的当地土地管理部门、相关土地资产评估机构等均应出具信用承诺书，承诺真实、准确地出具有关文件，并承诺如出现问题将承担相关责任。
c.营业收入来源：经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的城投企业申请发行企业债券，必须提供城投企业所在地政府本级债务余额和综合财力的完整信息以及地方政府对在建项目资金来源的制度性安排，如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。
凡投资项目涉及政府补贴、回购等有关政府偿债保障，企业利润主要来源于财政补贴、主营业务收入主要依靠与政府的合同收入的已发债城投企业，一律不准采取私募融资方式。
d.偿债来源。凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发[2010]19号文件的要求。
与政府签订的BT协议、政府指定红线内土地的未来出让收入返还不能作为偿债来源。
e.偿债保障措施。在已有措施基础上，根据发行人最近一年末经审计财务数据计算的资产负债率水平分别采取不同的偿债保障措施：
（一）资产负债率在65%至80%之间的发债申请企业，在审核工作中对偿债风险实行“重点关注”。
主承销商在其出具的《发行人偿债能力分析报告》中，增加发行人资产负债率水平对偿债能力的影响分析。有关分析应至少包括：发行人最近三年的资产负债率情况、发行人所在行业的资产负债率情况、发行人有息负债情况、有息负债在未来五年内还本付息的时点及金额分布情况、发行人特殊负债情况等。重点是审核发行人偿债保障措施，根据负债期限时点分布，考察偿债压力水平和有关措施的保障程度。
另外，对负债率低于65%但负债绝对额较大的发债申请企业，在审核中也给予“重点关注”。应关注其流动比率、利息保障倍数、现金流、可变现资产规模等情况，必要时要求其安排担保措施。
对能够提供有效抵质押担保或第三方担保措施的“重点关注”类企业，将优先核准发债申请。
（二）资产负债率在80%至90%之间的发债申请企业，原则上必须提供担保措施。
（三）资产负债率超过90%，债务负担沉重，偿债风险较大的企业发债，不予核准发债。但实行有效的多种复合性风险防范措施的企业，可适当放宽资产负债率要求。
（四）特定行业企业资产负债率水平要求可适当放宽。对拥有公路业务板块的企业因财政性资金计入负债以及二级公路停止收费但负债仍由原企业承担造成资产负债率较高；房地产行业企业因售房预收款等导致资产负债率较高的两类行业企业，按剔除特殊因素后计算的负债率水平安排相应偿债保障措施；铁路、地铁、电力特别是水电企业因投资规模较大、投资期限较长，资产负债率较高。物流贸易企业和建筑施工企业自有资金杠杆率较高，大量占用资金，资产负债率较高。上述行业企业因行业特点，对资产负债率要求可适当放宽，负债率超过85%应安排担保措施，超过90%不宜发债。
城投类企业和一般生产经营类企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至65%和75%；主体评级AA+的，相应资产负债率要求放宽至70%和80%；主体评级AAA的，相应资产负债率要求进一步放宽至75%和85%。
企业与政府签订的建设—移交（BT）协议收入，按照43号文件精神，暂不能作为发债偿债保障措施；政府指定红线图内土地的未来出让收入返还，按照43号文件精神，暂不能作为发债偿债保障措施。
f.审核程序：
（一）加快审核，并适当简化审核程序类：资产负债率低于20%，信用安排较为完善且主体信用级别在AA+及以上的无担保债券；地方政府所属区域城投公司申请发行的首只企业债券，且发行人资产负债率低于30%的债券
（二）从严审核类：资产负债率较高（城投企业60%以上，一般生产经营性企业70%以上）且债项级别在AA+以下的债券；连续发债两次以上且资产负债率高于60%的城投类企业
（三）适当控制规模和节奏类：除符合“加快和简化审核类”、“从严审核类”两类条件的债券外，其他均为适当控制规模和节奏类
g.融资成本。重点关注申请发债企业短期高利融资情况和发债前后资产负债率水平短期内上升10%以上的情况。申请发债城投企业应承诺不进行与项目投资收回期限不匹配的短期高利融资。对资产负债率短期上升较快，有可能造成偿债风险的融资行为，企业应及时披露信息，主承销商应进行评估分析，必要时要经债券持有人会议表决通过。对罔顾风险，于2013年以后仍盲目进行短期高利融资的企业，其短期高利融资综合融资成本达到银行相同期限贷款基准利率1.5倍以上，累计额度超过企业总负债规模10%，不再受理企业债券发行申请。
h.资金用途：纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券；主体信用等级不低于AA，且债项级别不低于AA+的债券，允许企业使用不超过40%的募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金
i.发债规模：城投企业单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入；平台企业为其他企业提供担保的，应按担保额的1/3计入平台公司已发债余额
j.强化企业所在地政府性债务的综合监管：城投企业申请发债，区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请。对地方政府性债务出现违约等不良信用记录的，其所属城投企业发债应严格把握。发生区域性影响金融稳定或社会稳定重大情况的，对其所属城投企业发债应严格把握。地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制。
表六：发改委政府融资平台发债监管规定列表
监管维度 | 监管内容 |
发行主体 | 1、发债主体7项条件 2、2111数量原则 3、银监会政府融资平台名单内企业不得发债 |
资产质量 | 1、发债企业资产构成和利润等财务指标的真实性、合规性 2、不得注入公益性资产 3、土地资产的有效性 |
营业收入来源 | 1、经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%必须提供城投企业所在地政府本级债务余额和综合财力的完整信息以及地方政府对在建项目资金来源的制度性安排，如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理 2、企业利润主要来源于财政补贴、主营业务收入主要依靠与政府的合同收入的已发债城投企业，一律不准采取私募融资方式 |
偿债来源 | 1、偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益 2、与政府签订的BT协议、政府指定红线内土地的未来出让收入返还不能作为偿债来源 |
偿债保障措施 | 1、资产负债率在65%至80%之间的发债申请企业，在审核工作中对偿债风险实行“重点关注” 2、资产负债率在80%至90%之间的发债申请企业，原则上必须提供担保措施。 3、资产负债率超过90%，债务负担沉重，偿债风险较大的企业发债，不予核准发债。 4、特定行业企业资产负债率水平要求可适当放宽。 5、城投类企业和一般生产经营类企业需提供担保措施的资产负债率要求分别放宽至65%和75%；主体评级AA+的，相应资产负债率要求放宽至70%和80%；主体评级AAA的，相应资产负债率要求进一步放宽至75%和85%。 |
审核程序 | 1、加快审核，并适当简化审核程序类：资产负债率低于20%，信用安排较为完善且主体信用级别在AA+及以上的无担保债券；地方政府所属区域城投公司申请发行的首只企业债券，且发行人资产负债率低于30%的债券 2、从严审核类：资产负债率较高（城投企业60%以上，一般生产经营性企业70%以上）且债项级别在AA+以下的债券；连续发债两次以上且资产负债率高于60%的城投类企业 3、适当控制规模和节奏类：除符合“加快和简化审核类”、“从严审核类”两类条件的债券外，其他均为适当控制规模和节奏类 |
融资成本 | 1、承诺不进行与项目投资收回期限不匹配的短期高利融资 2、短期高利融资综合融资成本达到银行相同期限贷款基准利率1.5倍以上，累计额度超过企业总负债规模10%，不再受理企业债券发行申请。 |
资金用途 | 1、纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券； 2、主体信用等级不低于AA，且债项级别不低于AA+的债券，允许企业使用不超过40%的募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金 |
发债规模 | 1、单次发债规模，原则上不超过所属地方政府上年本级公共财政预算收入； 2、平台企业为其他企业提供担保的，应按担保额的1/3计入平台公司已发债余额 |
企业所在地政府性债务 | 1、区域全口径债务率超过100%的，暂不受理区域内城投企业有可能新增政府性债务负担的发债申请 2、对地方政府性债务出现违约等不良信用记录的，其所属城投企业发债应严格把握 3、发生区域性影响金融稳定或社会稳定重大情况的，对其所属城投企业发债应严格把握 4、地方政府所属城投企业已发行未偿付的企业债券、中期票据余额与地方政府当年GDP的比值超过8%的，其所属城投企业发债应严格控制 |
（2）证监会公司债：
证监会对平台公司发行公司债的限制经历了一个不断调整的过程：
a.2015年1月发布《公司债券发行与交易管理办法》，将发行主体范围扩大至所有公司制法人，但不包括地方政府融资平台公司；
b.2015年7月通过窗口指导推行“双50%”要求，即最近3年（非公开发行为2年）来自所属地方政府的现金流入与发行人经营活动现金流入占比平均超过50%，且最近3年（非公开发行为2年）来自所属地方政府的收入与营业收入占比平均超过50%的不得发行公司债，地方政府融资平台公司不得发行公司债；
c.2016年9月窗口指导将“双50%”升级为“单50%”要求，即仅规定最近3年（非公开发行为2年）来自所属地方政府的收入与营业收入占比平均超过50%的不得发行公司债（募集资金用于省级保障房的除外），发行人可自主选择算术平均占比或加权平均占比；
d.2019年3月窗口指导对于6个月内到期的债务，以借新还旧为目的发行的公司债，放开“单50%”限制，但不允许配套补充流动资金。
e.2019年10月窗口指导2019年9月19日以后受理的私募公司债，规模超过净资产40%的部分只能用于借新还旧，公私募分别独立按资产的40%计算额度。
f.2021年2月修订《公司债券发行与交易管理办法》将原规定“发行人不包括地方政府融资平台公司”修改为“发行公司债券，应当符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增政府债务”，允许地方政府融资平台公司发债。
表七：证监会政府融资平台发债监管规定列表
监管维度 | 监管内容 |
发行主体 | 所有公司制法人（不得新增政府债务） |
营业收入 | 最近3年（非公开发行为2年）来自所属地方政府的收入与营业收入占比平均超过50%的不得发行公司债（募集资金用于省级保障房的除外），对于6个月内到期的债务，以借新还旧为目的发行的公司债，放开“单50%”限制，但不允许配套补充流动资金 |
募集资金用途 | 2019年9月19日以后受理的私募公司债，规模超过净资产40%的部分只能用于借新还旧，公私募分别独立按资产的40%计算额度 |
（3）交易商协会债务融资工具：
a.2008年交易商协会提出城投债发行中票、短融等债务融资工具六真原则：
（一）真公司，申请企业不得为“空壳”公司，需内容完善，业务经营和公司财务具有独立性；
（二）真资产，必须存在能产生现金流和利润并保证偿债的经营性资产，不能全部为公益性资产；
（三）真项目，必须是公司或下属子公司正常经营的项目，要避免为融资而将项目主业临时并入的情况；
（四）真支持，政府具有明确的支持措施，且措施落实到位；
（五）真偿债，要有明确、可信的偿债计划，具体体现为非经营性收入是否超过30%，地方政府债务率是否低于100%；
（六）真现金流，公司必须有稳定、真实的现金流。
b.2012年对平台公司发债条件由“六真”原则放宽为四类：
（一）产业类公司，如从事高速公路、铁路行业，需有真实的现金流入；
（二）全民所有制企业
（三）从事保障房建设
（四）国发19号文明确允许融资的，如地铁、轨道交通等。
c.2014年提出，拟放开对城投类发债企业所在地方的行政级别限制，只需符合“六真原则”，若城投发行主体所在地政府满足“债务率不超过100%”或“负债率不超过60%”两个条件之一，其行政级别亦不受限制。
d.2014年交易商协会发布《关于进一步完善债务融资工具注册发行工作的通知》，补充要求：
（一）发行人举借债务符合国发[2014]43号等相关政策文件要求，发行人举借债务不会增加政府债务规模，政府不会通过财政资金直接偿还该笔债务；
（二）对于未纳入政府债务的债务融资工具募投项目应为具有经营性现金流的非公益性项目；
（三）新增审计署及银监会融资平台名单、债务甄别分类情况等主承尽职调查内容。
e.2015年提出放松城投债务融资工具发行，一是放松额外出具说明的主体范围，如果注册发行企业在2013年债务审计名单内、银监会名单内及2013年审计后有新增纳入政府负有偿还责任的债务，需要额外出具说明。而企业在名单内，但申请注册时已无存量债务纳入一类债务，以及关联企业（子公司或担保公司）在名单内但发行企业不在名单内的可在注册发行材料中进行披露，并由主承销商出具专项尽职调查报告。
二是放松了募集资金用途，募集资金可用于项目建设、补充营运资金和偿还银行贷款，但对于募投项目和补充流动资金缺口有一定要求；另外用于偿还银行贷款的，严格限制不可以用于偿还甄别为一类债务的银行贷款；用于偿还的银行贷款为地方政府负有担保责任或救助责任的债务，另有特殊规定。并支持注册发行债务融资工具用于重点领域建设，如轨道交通、水利项目等。
f.2016年明确对于AA级（含）以上企业，交易商协会产品不与国家发改委、交易所债券产品合并计算40%额度，AA级以下需全口径匡算。对于经济基础较好、市场化运作意识相对较高的省会城市及计划单列市，支持这些地区下属的区县级基础设施建设类企业注册发行债务融资工具。
表八：交易商协会政府融资平台发债监管规定列表
监管维度 | 监管内容 |
发行主体 | 不得为“空壳”公司，需内容完善，业务经营和公司财务具有独立性 |
资产质量 | 必须存在能产生现金流和利润并保证偿债的经营性资产，不能全部为公益性资产 |
募集资金投向 | 1、必须是公司或下属子公司正常经营的项目，要避免为融资而将项目主业临时并入的情况 2、具有经营性现金流的非公益性项目 3、可用于项目建设、补充营运资金和偿还银行贷款 4、支持注册发行债务融资工具用于重点领域建设 |
偿债来源 | 要有明确、可信的偿债计划， |
区域指标 | 城投发行主体所在地政府满足“债务率不超过100%”或“负债率不超过60%”两个条件之一，其行政级别不受限制 |
发债额度 | 对于AA级（含）以上企业，交易商协会产品不与国家发改委、交易所债券产品合并计算40%额度，AA级以下需全口径匡算。 |
注：表六至表八内容参考公众号郁言债市文章《城投债发行政策知多少》相关表格
（4）平台企业发行债券的政策约束趋于统一
以往各监管部门对于平台企业发行债券或债务融资工具的政策约束差异明显，从2021年的政策导向来看，无论是交易商协会体系、证监会体系还是发改委体系，平台企业发行债券的政策约束正逐渐趋同：
a.新修订的证券法删除了“累计债券余额不超过公司净资产的40%”这一规定，意味着公司类债券的规定将另有规则进行统一。
b.2020年12月20日交易商协会对发行人制订了新的名单制管理政策，要求涉及地方隐性债务的企业出具隐性债务排查说明，并穿透核查募集资金置换债务情况。
c.2020年12月28日央行、发改委与证监会联合发布《公司信用类债券信息披露管理办法》，意味着企业债券、公司债券和非金融企业债务融资工具发行、信息披露及存续期信息披露规则将趋于统一。
d.2021年1月交易商协会和交易所根据地方债务率分档情况（根据2020年财政部发布的《关于印发〈地方政府法定债务风险评估和预警办法〉的通知（财预［2020］118号）》对地方政府按照债务率水平分成红橙黄绿四档）按照募集资金用途对城投债进行分档审理，对于不同档位的发债主体，监管对其募集资金用途有不同的限制。据网传，红档企业发行用途只能是偿还存量债券、橙档企业发行用途只能为偿还存量债券和存量有息债务、黄档企业发行用途可以进一步扩展至补充流动资金、绿档企业则可按照实际用途披露上报，但笔者并没有在公开文件中找到以上明确对应关系。
e.2021年2月26日证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》，将之前的“本办法规定的发行人不包括地方政府融资平台公司”调整为“发行公司债券，应当符合地方政府性债务管理的相关规定，不得新增政府债务”。允许地方政府融资平台公司发行公司债。
f.2021年4月22日上交所发布《公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》、深交所发布《深圳证券交易所公司债券发行上市审核业务指引第1号——公司债券审核重点关注事项》，对公司债券的发行上市条件和信息披露制定了全面细致的要求，第一次以规则指引的形式对所有类型发行人制定准入门槛， 全面收紧城投发债融资，具体采用的手段有三种，即限制募集资金用途（偿还存量公司债券，即“借新还旧”），审慎确定申报规模和强化信息披露。
以上政策表明未来关于融资平台企业发债的政策约束可能以新的名单制和区域情况为主，即取消融资平台名单与“单50%”限制，根据区域债务情况划分为红橙黄绿四档，在此基础上再对融资平台企业进行划分（依据主要为政府隐性债务余额、与政府间的应收应付款占比以及融资结构等），并对发行人的资金用途进行分档限制，但目前区域债务分档与发行人资金用途分档具体应如何匹配尚未公开明确的规范性文件。
无论是2021年1月交易商协会和交易所将地方政府债务率作为约束融资平台发债的分档条件，还是2021年6月15号文银保监会要求银行保险机构密切关注相关地方政府债务风险的等级，对债务率高的地区要加强融资平台公司的区域风险管理，都反应了2021年后监管机构地区信用分层的融资平台监管重要思路，虽然从政企分开的角度来说，融资平台公司的融资本不应与地方政府的信用和债务率挂钩，这也是改革的大方向，但从现实角度，目前政企分开还远没有完成，很多融资平台仍负担着地方政府隐性债务，即便是没有负担地方政府隐性债务的平台，因其承担着当地政府主导的（类）公益性业务而形成大量应收政府类账款，企业信用与当地政府信用自然密切相关，地方政府债务率、地方财力和地方政府信用对融资平台企业信用有很大的影响。公众号“三万英尺Z”作者Z老板的文章《城投平台按业务分类名单2021版》中对城投平台企业（此处主要是从具体经营业务角度进行的分类）的业务做了详细的分类，主要都是当地政府主导的（类）公益性业务：
图四：城投平台按业务分类标准（Z-2021版）
注：本图摘自公众号“三万英尺Z”作者Z老板的文章《城投平台按业务分类名单2021版》
由此可见将地方政府债务率作为约束融资平台融资的门槛不仅对于控制融资平台企业的信用风险非常必要，对于严控地方政府隐性债务增加、化解存量地方政府隐性债务也有重要的意义。此外，地方财政收支代表的地方财力对融资平台企业也有重要的影响，因为融资平台承担当地政府（类）公益性业务而形成的应收政府类账款或运营项目获得的政府补贴、政府付费等都来源于地方政府的财政支出，需关注以下内容：注：以下6项内容摘自公众号“岳读债市”文章《财政分析手册进阶：地方财力篇》相关内容
（1）地方政府财政收入。地方政府财政收入的规模在一定程度上代表了其可支配资金的规模，反应了其调控地方经济的实力。
（2）财政收入结构及其变动，税收收入占地方财政总收入的比重，关注市本级财政收入及税收收入占比。财政收入的变动体现了地方经济发展的趋势和经济环境的态势，稳定、持续的财政收入增长为其地区的城投企业发展奠定了良好的资金环境，部分城投企业的盈利来源依赖政府的财政补贴和代建的基础设施项目的政府付费和回款，所以地方政府财政收入的变动会对其经营发展产生较大的影响。
（3）财政自给率，重视收入增长的来源。财政自给率表明一般公共预算收入对一般公共预算支出的覆盖率，反映公共财政的缺口程度，比率越低，财政对于转移支付的依赖性越高，地方政府财政平衡能力越差。
（4）地方综合财力和财政独立性。如果地方政府的支出主要是由地方自有收入提供，则地方在财政支出上受到中央或上级政府干预较少，拥有较高的决策自主权；但如果地方支出主要依赖税收返还和转移支付，则中央或上级政府可以通过转移支付来影响地方政府的行为，地方的决策自主权将较低。财政独立性指标越大表明地方财政的独立性越低。
（5）国有土地出让金收入。国有土地出让金收入是政府性基金收入中的主要部分。如果政府财政收入的变动受土地出让金影响较大，或者在土地出让金占地方一般预算收入比重较大的情况下，其增速波动较大，则该地区财政收入稳定性相对较弱。
（6）民生支出。民生刚性支出占比越大，地方政府的财政弹性越小，偿债能力相对越弱，政府的效率也相对较低。
（全文完）
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课程大纲
一、银保监会地方政府隐性债务风险新文件后基础设施与公共服务项目的投资、建设与融资
1. 分析银保监会地方政府隐性债务风险新文件对基础设施与公共服务项目投资、建设与融资的影响
2. 分析基础设施与公共服务项目合规分析中涉及的基本问题：
（1） 地方政府预算管理；
（2） 地方政府债务与隐性债务；
（3） 地方政府融资平台、公益性国有企业的地位；
（4） 项目的类型化分析，并结合项目类型说明项目合规性分析的逻辑。
二、基础设施与公共服务项目投融资模式分析
（一） 专项债券项目
1. 说明专项债券的含义、资金性质与发行要求
2. 地方政府专项债券与项目配套融资
3. “专项债”+金融机构融资模式的可行性与需要关注的事项
（二）政府购买服务
1. 政府购买服务方式的来源和含义
2. 政府购买服务项目的合规要点
3. 政府购买服务方式在棚改项目中的应用
4. 根据新的政策动向，分析棚改项目后续投融资的发展趋势
（三）公建公营（直接投资）
1. 说明公建公营模式的操作方式
2. 土地开发（园区开发）项目中涉及的合规问题及其争议点分析
3. BT、FEPC模式、投资人+EPC模式分析
（四）政府和社会资本合作（PPP）
1. PPP在中国的发展情况与政策沿革情况
2. 结合92号文、10号文，对PPP模式的合规要点、操作要点进行分析
（五）其他方式
三、金融机构对项目合规性的考察
1. 金融机构对项目进行合规性考察的主要内容：融资主体、项目模式、资金来源、还款来源
2. 资金来源合规性考察的内容与方式，重点分析项目资本金的认定、名股实债的认定
3. 还款来源合规性考察的内容与方式，重点分析涉及财政资金的项目的合规性分析逻辑
四、金融机构与产业资本在项目中的合作
1. 分析金融机构与产业资本的不同特点
2. 分析金融机构参与项目投融资的方式
3. 从法律角度分析联合体的组建和联合体各方的责任。并且，分析在联合体组建之后发生联合体解散、一方不出资等特殊情形时的处理
4. 项目中标后金融机构的介入方式
一、新形势下地方政府隐性债务化解途径和案例分析
（一）2020年以来地方政府债务管理最新政策分析
1、交易所公司债发行新规对城投企业发债的影响
2、《新预算法实施条例》解读
3、《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》和《关于报送地方国有企业债务风险管控情况的通知》解读和分析
4、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（《国发〔2021〕5号》）解读和分析
5、《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）对地方土地财政的影响
（二）地方政府债务分类和隐性债务定义
1、地方政府债务演变过程：从地方债置换“一二三类债务”到“隐性债务”
2、地方政府隐性债务管理要求及常见问题
3、隐性债务识别、置换和化解
4、隐性债务置换过程中的常见问题
5、财政部和审计署对地方政府隐性债务化解的要求
（三）地方政府隐性债务化解途径和案例分析
1、隐性债务化解中的常见问题
（1）财政补贴、返还资金、政府奖励是否属于政府隐性债务？
（2）债务系统补录是否违规？
（3）债务化解和置换的差异
（4）“明股实债”类隐性债务如何化解？
2、隐性债务化解途径和案例分析
（1）通过延长还款期限、调整还款计划化解
（2）通过高层级平台融资化解（案例分析：国开行银团贷款化解省级高速类隐性债务）
（3）通过经营性物业融资化解（某银行通过经营性物业贷款打包化解地方平台企业隐性债务）
（4）通过高层级城投企业发债化解低层级平台债务（隐性债务转化为经营性债务的条件和操作步骤）
（5）通过城投企业市场化转型化解
二、地方政府融资平台债务风险分析
（一）地方政府债务风险评价体系（经济结构、债务指标、土地出让等）
1、一般公共预算收入组成情况
—区域内产业结构
—地方政府税收收入组成
—区域工业总产值和规模以上工业企业利润
—区域内上市公司数量
—区域内产业园区层级、生产总值
—区域内高速公路和港口等货运能力；
2、土地出让收入情况
—最近三年住宅用地成交价
—最近三年人口导入情况
—最近三年酒店平均价格
—金融机构存贷款规模
3、地方政府债务评价指标：债务率、偿债率、负债率
4、涉及地方政府债务管理的常见问题
问题1：地方政府换届是否会影响平台城投企业债务兑付？
问题2：如何评价不同区域和层级的政府信用？
（二）政府融资平台债务风险分析框架
1、地方区域环境和债务风险
2、真实债务结构和规模（财务分析、隐性债务、短期偿债能力）
3、平台性质、资产质量和政府救助意愿
4、全国各省份政府债务风险概述
（三）影响地方政府融资平台偿债能力的主要因素
1、地方政府因素（官员变更、偿债能力、地方财政绑定程度）
2、财政预算管理方式
3、平台转型困境
（四）政府融资平台融资违约案例分析（吉林铁投、青海国资、沈阳公共事业）
三、新形势下政府投资项目实施方式
（一）政府投资项目的逻辑、特点、基本要求及未来趋势（政府投资条例、公益性减少、经营性增加，公益性政府直接支出、非公益性市场化融资）
（二）PPP、EPC+F、ABO、政府采购类的定义和区别，以及适用领域、金融机构介入方式
1、PPP定义、分类和适用领域
2、常见金融机构参与政府与社会资本合作模式（PPP）的方式和存在问题
3、ABO和EPC模式在政信融资中的主要应用
案例1：某地区采用ABO模式授权城投企业进行土地一级开发
案例2：某地区城投企业通过ABO模式主导旧城改造项目
—ABO模式常见问题分析
问题1：ABO模式的政策依据？
问题2：ABO模式是否会违规增加政府隐性债务？
问题3：如何合规设计ABO模式对外融资？
—EPC模式操作步骤和常见问题
—EPC模式定义和投招标流程
—EPC模式常见问题
问题1：《政府投资条例》是否禁止EPC模式融资？
问题2：经营性项目是否可以采用EPC方式融资?
问题3：如何合规利用EPC模式解决基建项目融资？
4、政府购买服务合规融资方式介绍
—政府购买服务的定义和操作要点
—政府购买服务的常见问题
问题1：采购信息是否一定要对外公示？
问题2：未退出平台名单的企业是否可以担任承接主体？
问题3：土地征拆迁是否可以购买服务？
问题4：政府购买服务目录是否任何一级政府都可以制定?
5、政府类业务案例分析及审查审批要点：
（1）通过土地出让收入返还方式为片区开发项目融资
（2）通过“专项债+配套融资”方式对接收费还贷公路建设融资
四、公立学校和公立医院常见融资需求、政策和融资途径分析
（一）公立学校和公立医院分类及融资相关政策解读
（二）公立学校和医院常见融资需求分析
1、校园/办公楼/门诊大楼基本建设需求
2、教学/医疗设备采购需求
3、校办企业融资需求
4、科技成果转化和创新创业孵化需求
（三）公立学校和医院常见融资渠道分析
1、财政专项拨款
2、地方政府专项债
3、银行流动资金贷款/票据
4、城投代建模式
5、供应商融资
6、融资租赁
7、片区开发打包模式
（四）公立学校和医院融资常见问题分析
问题1：“建办分离”模式下如何解决基本建设项目融资问题？
问题2：公立学校和医院“以租代建”模式的差异
问题3：“十四五”期间解决公共教育和医疗项目融资的难点和突破点
五、片区开发、城市更新业务融资模式分析
（一）土地开发流程和土地出让制度、流程
（二）棚改、旧改、城市更新的差异和实施方式
1、旧城改造和城市更新操作模式与常见问题
—旧城改造和城市更新操作模式详解
—旧改与棚改的差异性对比
—各地旧改政策分析：山东、广东、河南、上海、四川、湖北
—旧改和城市更新常见操作模式
模式1：类棚改模式
模式2：商业化运作（商品房+保障房开发）
模式3：土地一二级联动开发
模式4：专项债+配套融资
—旧改和城市更新操作步骤
—旧城改造和城市更新模式常见问题分析
问题1：如何解决拆迁资金？
问题2：征拆迁后无法进行土地二级开发的几种情形
问题3：银行介入旧改项目融资的阶段和潜在风险
—旧改和老旧小区微改造
—国务院关于老旧小区改造的要求与《关于做好2020年老旧小区改造工作的通知》
—老旧小区的资产划分与维修义务主体
—旧城改造与老旧小区微改造的差异对比
—老旧小区微改造项目融资途径与创新金融机制
—旧改和城市更新案例分析
案例：A银行旧城改造贷款助力S市城市更新项目融资
2、保障房和安置房建设融资模式分析
—保障房和安置房定义与分类
—保障房和安置房投资模式
—政府主导模式
模式1：政府采购商品房作为安置房或保障房
模式2：政府补贴拆迁款给企业或个人作为购房款
模式3：委托代建、工程采购或补贴方式
—企业主导模式
模式1：土地带条件转让，开发商进行商业开发同时建安置房
模式2：直接参与公租房建设运营
模式3：参与经适房和限价房投资建设
—保障房和安置房融资案例分析
案例1：政府直接回购保障房和安置房
案例2：通过拆迁户购买保障房和安置房
案例3：保障房和安置房资产证券化（ABS）
（三）案例实践：城市更新业务中的难点与热点分析
1、各地政府在土地出让和开发环节政策的差异性对比
2、城市更新贷款融资违规处罚案例分析
一、2020年宏观形势回顾与2021年展望
（一）最新经济形势解读
（二）宏观经济金融政策导向解析
（三）未来产业热点与发展机遇
1.扩大金融对外开放
2.供给侧结构性改革与金融资源配置
3.加快建设创新型国家、国企国资改革与金融资源支持
4.区域协调发展战略、乡村振兴战略与金融资源倾斜
5.未来投资热点与金融业发展机遇
二、银行资产质量状况与信贷投放行业选择
（一）信贷总体策略部署
1.当前形势下信贷政策制定的原则
2.客户大类投向分析
（二）银行信贷结构现状分析
1.客户结构分析及案例
2.行业结构分析及案例
3.产品创新边界及案例
（三）2021年信贷投放行业选择
1.客户对策：精选大客户、优选中客户、做大小微客户
2.行业对策：行业信贷投放总体策略
3.产品对策：流贷、按揭、供应链、线上产品
（四）商业银行存量客户结构特征与调整方向
1.商业银行存量客户结构特征及经营特点
2.新形势下商业银行如何调整信贷投放结构与节奏
三、2021年重点行业信贷投向分析与案例精析
（一）“新基建”行业风险特征识别与重要环节把控
1.轨道交通行业产业链、行业走势与风险管控
2.新能源行业产业链、行业走势与风险管控
3.人工智能行业产业链、行业走势与风险管控
4.大数据行业产业链、行业走势与风险管控
5.5G项目客群业务模式与风控要点
6.特高压客群融资新模式与风控要点
7.工业互联网产业链分析与风控要点
（二）房地产行业行业风险特征识别与重要环节把控
1.最新房地产宏观政策取向与市场数据解读，以及“房住不炒”下银行业房地产融资质量变化趋势
2.房地产行业风险识别切入点、重点与方法
3.银保监会房地产贷款检查和关注重点与处罚案例分析（近两三年的检查和关注重点）重申“合规五条”
4.具体行业授信业务风险识别与防控
4.1房地产开发贷款
4.2房地产债券投资业务
（三）政府融资业务
1.隐性债务的定义及识别方法
2.隐性债务识别中的难点与合规性分析
3.隐性债务置换和化解中常见问题与案例分析
4.政府平台融资审查的几个难点问题
5.监管检查对政府平台类企业融资的关注要点及处罚案例分析
6.地区风险识别与防范及案例分析
7.具体几种融资业务风险识别与防控
7.1安置型商品房建设融资的合规性分析及应对
7.2通过资产管理产品投资的政府融资行为合规性分析及应对
7.3园区开发融资合规性分析及应对
7.4政府购买服务项目融资合规性分析及应对
（四）建筑施工行业分析方法与审查要点分析
1.建筑施工业最新行业发展概况、政策导向（含智能建筑产业发展趋势与产业展望）
2.建筑业产业链分析与建筑大数据分析
3.建筑施工行业风险识别切入点、重点与方法
4.建筑施工行业几种主要融资模式的风险控制实务与案例
5.建筑施工企业最新项目融资创新综合案例分析与风险防范
（五）制造业信贷投放与审查要点
1.整体特点及变化趋势
2.传统制造业融资风险及化解案例
3.新型制造业行业特征及审查要点：新能源汽车、集成电路、人工智能
讲师介绍
讲师A
法询金牌讲师，有多年PPP和政府融资业务研究经验。国家发改委PPP定向邀请专家。
讲师B
某大型股份商业银行负责产品创新以及分行业务培训等工作，法询金融金牌讲师，线下授课百余场，深受广大学员好评。
讲师C
历任：股份制行总行授信审批部负责人；
股份制行一级分行副行长、风险总监；
现任：某区域性股份制银行副行长、首席风险官。在信贷战略制定、信贷管理、信用风险管理和操作风险管理领域有较深入的研究和丰富的经验。
培训时间&费用
※时间：2021年9月17-19日
※地点：青岛（具体地址参照“参会指引”）
※费用：三天5200元/人，任意两天3800元/人
参会福利
※开课前十天报名且付费，直减￥300元；另外3人以上报名可再抵扣￥300/人
※赠送线上高级会员月卡或八折办理高级会员年卡权限
※参会学员名录及同业交流机会
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手机&微信：182 2107 8897