谷琶视点||董石桃：技术执行视域中的大数据反腐

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广州大学公共管理学院

技术执行视域中的大数据反腐：

情境、结构与绩效

董石桃

   摘 要

大数据反腐的本质是执行大数据技术，提升权力监督的制度绩效。从技术执行视角分析，大数据反腐技术执行的要素包括情境、结构和绩效。大数据反腐技术执行的情境包括大数据技术发展的客观情势、反腐信息不对称克服的内在需求 以及反腐进入攻坚期的策略选择。大数据反腐技术执行的结构包括组织结构、制度安排以及相应的主体行动介入。大数据反腐技术执行的绩效主要体现在堵塞监督漏洞、规范政府行为、精准追查腐败、有效预防腐败。优化大数据反腐技术执行， 需要推进标准化设计，提升大数据反腐技术的制度嵌入性；兼顾区域和系统，打破反腐数据资源共享的技术壁垒；规范使用 范围，防控大数据反腐技术应用的风险。

 关 键 词

技术执行；大数据；反腐；技术—制度；反腐绩效

大数据反腐是在对海量数据相关性分析的基础上，通过大数据建立的各类监督平台形成数据信息链条，对权力在事前、事中、事后的运行过程进行监督。大数据技术重新塑造信息社会的政治现象和治理活动［1 ］，大数据嵌入反腐的根本优势在于让信息数据能够在短时间内发挥出更大的效用。从深层结构上分析“大数据”和“反腐”，前者是信息技术层面的问题，后者则是权力监督制度层面的问题，大数据反腐涉及“技术—制度”两个方面的要素，“大数据反腐”的实质是信息技术和反腐制度的链接问题，或者说是大数据技术如何在反腐中被执行的问题，因此，大数据反腐本质是执行大数据技术，提升权力监督的制度效能。大数据反腐探究的深层问题 是大数据技术作为一个变量，为何能够嵌入反腐制度中，而制度结构又是如何推进大数据技术在反腐中应用？反过来，大数据技术应用又是从哪些方面提升了反腐的制度绩效？这些问题还需要从制度推动的技术执行视角进行深入探究。

一、文献回顾和分析框架

目前，学术界对大数据反腐相关的研究主要集中在如下三个议题：第一，大数据反腐的价值和意义，主要认为大数据为反腐提供了强大的数据信息源泉和先进的技术支撑［2］。腐败涉及权力运行网络及其社会关系网络，大数据包括许多地方官员数据库，包括他们的最新动态和历史活动足迹［3 ］，从而为反腐情报收集工作带来了巨大便利［4］。大数据反腐在信息源、信息处置流程、相关性分析与预测等方面实现了信息流建构的根本性变革［5］。大数据的优势在于为查证腐败行为提供了独特的技术支持［6 ］。权力部门通过对海量数据的深入分析，可以不断地改进工作［7］。第二，大数据反腐的问题与应对。有学者通过贵阳“数据铁笼”案例分析，认为大数据反腐初步展示了技术反腐的可行路径和美好图景［8］。有学者通过案例研究将当前的大数据反腐归纳为四种模式，即精准公开模式、关联预警模式、智能管理模式和评估测量模式［9］。有学者提出须正视大数据意识缺失、大数据资源不足、数据处理能力欠缺等多方面的挑战［10］。大数据反腐的动力主要在于大数据技 术的发展以及反腐背景和形势的推动［11 ］。第三，大数据反腐的风险和挑战。权力监督不仅是一个制度问题，还是一个技术问题［12］。反腐寓制度于信息技术中，有利于提高权力监督效率，但技术本身除了带来权力监督的硬约束以外，还带来了技术腐败和技术风险［13］。现有的文献为大数据反腐提供了一定的知识经验，但是大多从单一的技术维度中分析大数据反腐，较少从技术和制度互动中对大数据反腐的性质、结构和绩效进行深入探究。关于技术和组织制度的关系，可以区分为三个不同的流派：第一种是技术决定论。该流派将技术假定为一种客观的外在力量，会对结构之类的组织属性产生相对决定性的影响。这些研究尽管对技术表现出来的决定性方面提供了洞见，但在很大程度上还是忽略了开放、使用和改变技术的人类行动的影响，其结果是未能对技术及其组织的互动关系提供完备的说明。第二种是社会建构论。该流派认为技术并不是外在客体，而是持续不断的人类行动、设计和使用的产物，社会力量和文化力量决定了技术变迁［14］。这些研究对社会力量和文化力量对技术变迁的决定性影响提供了洞见，但是容易忽略技术的客观性和自主性。第三种是技术动力论。该流派认为技术是社会发展的动力，但是这种动力作用受社会情境的影响。托马斯·P.休斯认为，社会的发展 形塑了技术，但它本身也为技术所形塑，技术和制度 二者是互构的 ［14 ］。技术动力论还引入了时间变 量，巴利把技术看作一种干预因素，会潜在地改变行动者与组织结构之间的关系。在巴利的模型中，技术被理解为社会性的客体，其意义由使用的情境界定， 而它的物理形态和物理功能则能在不同的时间点和使用情境中保持稳定性［14 ］。总体而言，在技术和组织制度关系的研究理论视角中，早期的研究以技术中心论为主，20 世纪 90 年代以后，社会建构论和社会情境论逐渐凸显，其中，社会情境论更是强调了技术应用的情境对技术效率、使用者认知、组织结构 和绩效的影响及其之间的交互。此后，“情境—技 术—制度”的交互性是分析技术推动组织变迁和绩效提升的广为接受的主流模式。谭海波等人通过剖析信息技术在政府组织中的应用过程和运作机制［15］， 黄晓春通过考察信息技术促进基层公共部门革新的方式和路径［16］，对技术与制度互动的情境性和复杂性进行了研究拓展。巴利等人将时间变量引入到技术与制度互动机制的认识，但并未对于技术和制度互动的实质做很好的解答。相比而言，简·芳汀的技术执行分析框架 则为人们分析技术与制度之间互动的“实质”提供了 一种新视角。技术执行分析框架的基本逻辑是：技术→组织安排、制度安排（中介变量）→技术执行。所谓技术执行（Enactment），是指技术是在特定的社会情景下，受组织过程、专业化和社会化因素影响，由决策者和社会组织基于自身的认知所具体执行的。从技术执行视角看，技术和制度之间的互利效果不是直接的和结果性的，而是复杂的和高度相互依赖的［17 ］9。技术执行是认知、文化、结构和政治嵌入的 结果。“技术执行”概念较好地将一定社会情境中技术和制度互动的实质进行了阐释，它既强调技术系统内在的客观、物质特性，也重视组织感知、设计和实施技术等诸多制度因素对技术实施的重要影响。因此，技术执行概念既有利于祛除技术决定论，也有 利于破除单纯的社会建构论。简·芳汀的技术执行框架对人们透视大数据反腐的本质和优化具有较大的启发意义。如前所述，大数据技术在反腐情境下的推行，其本质是在既有的组织形态和制度安排中执行大数据技术，从而赋能权力监督，提升反腐制度绩效。在该框架中，大数据技术是在权力监督过程中被设计和应用的。在这个技术执行过程中，一方面，大数据技术被设计和改 变；另一方面，反腐制度及其绩效也为大数据技术所 改变。因此，在简·芳汀“技术执行”框架的基础上进行拓展，可以建构一个透视大数据反腐技术执行逻辑的分析框架，这个框架包括三个层面（见图 1）：第 一，大数据反腐的技术执行情境。这种技术执行的社 会情境包括大数据技术本身的发展、反腐信息不对称问题的克服以及反腐进入攻坚期的策略选择要求。第二，大数据反腐的技术执行结构。主要探究现有制度结构是如何推进大数据技术执行的，这种制度结构包括组织结构、制度安排以及相应的主体行动介入。第三，大数据反腐的技术执行绩效，即主要探究大数据技术执行反过来在哪些方面提升了制度绩效。在下文中，我们将分别从上述三个方面阐述我国大数据反腐的技术执行问题，在此基础上提出优化大数据技术执行的基本路径。

图 1 技术执行视域中大数据反腐的分析框架

二、技术执行的系统环境：大数据反腐的 技术执行情境

奥利可夫斯基较早地关注到社会因素的层次性和技术应用的情境性［18］。在组织与环境层次，库恩 和卓在探讨小企业决定是否采用电子数据交换技术的影响因素时提出了“技术—组织—环境”分析框架［19 ］。当然，在技术执行的“社会情境论”意义上， 上述组织理论的关注侧重于微观的系统环境。在我国，大数据反腐的推行对宏观的系统环境有着更重要的意义，它明确了大数据反腐技术执行的方向和定位。其宏观的情境包括如下三个方面：

（一）大数据技术发展应用的客观情势

互联网技术与应用是大数据发展的最大驱动力，据统计，截至 2018 年 6 月 30 日，我国网民规模 达 8.02 亿人，互联网普及率为 57.7%。我国手机网民规模达 7.88 亿人，网民通过手机接入互联网的比例高达 98.3%，在线政务服务用户规模达到4.70 亿户［20］。互联网普及使得网民通过多元化的行为产生更加广泛的数据。同时，网络世界中商品信息、社交媒体中的图片、文本信息以及视频网站的视频信息，都已经成为大数据最重要也是增长最快的来源。同时，近年来，大数据技术不断创新升级，各种大数据相关的基础技术不断出现，包括数据清洗和质量控制工具（如 Data Stage），分布式文件系统和分布式数据库相关技术，多种典型的计算模式 （如 Hive，Hadoop MapReduce，Storm，HaLoop）提升数据分析能力，GPU、DSP、FPGA、ASIC 以及类脑等人工智能芯片创新发展，支撑了云端 AI 计算需求等［21］，这些技术让人们在处理海量数据时更加容易、更加迅速、成本更低。初始时，大数据技术更多运用于智能商业中，随着大数据计算能力的增强，大数据开始运用于政府服务部门和公共利益。从政府权力运行的角度来看，大数据技术的应用体现在两大方面：一是推动政府权力运行效率的提升，通过信息技术和电子政务创新驱动，推动政府办公程序的自动化和数字化，提供公共服务在线服务，提升公共服务效率，进而又持续产生数据流，继续推动公共服务质量提升；二是防范政府权力运行的腐败风险。电子政务系统、商业 信息系统、公共事业管理系统时时刻刻都在产生着巨大的数据量，“大”而“开放”的数据，让公共权力运行的信息更加有迹可寻。 

（二）反腐信息不对称克服的内在需求

克服信息不对称是反腐的首要难题。信息的不对称性包括不对称信息发生的时间和不对称信息的内容，因而，反腐信息不对称的克服就取决于获取信息的时效性和内容性。一是从信息的时效性来看，一方面，腐败者会千方百计地延缓被发现的时间。对办案者来说，时间越长，获取腐败者证据和相关信息的难度就越大，甚至很多信息和证据随着时间的推移将难以查证甚至消失。另一方面，证据是查办案件的 “生命线”，只有在信息尚能反映客观现实的时间内，信息才是有用的，其证明效力才高；信息的作用和价值与所提供信息的时间间隔成反比，提供信息的间隔越短，其价值就越大；反之，价值就越小［22］。二是从信息的内容来看，反腐信息不对称体现在信息可靠性、准确性的核查难度上。在纪检监察机构的反腐信息获取中，群众举报的信息虽然多，但信息价值往往不高，其真实程度核实难度较大，核实成本高。此外，腐败的查证主要依赖人证，物证较少，查证也难。再者，腐败官员多具关系网或保护伞，使得反腐的信息内容往往单一化、模糊化、残缺化、失真化。技术赋能的本质是信息系统创新，即通过信息供给、交互和应用革新促进信息流系统的开放、透明和共享。大数据技术可以使信息收集范围扩大，对于权力运行各 个节点的微观数据信息汇总、归类、筛选、整合分析 将更加快捷精确，这对加强权力监督意义重大。

（三）反腐进入攻坚期的策略选择 

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中 央坚定不移地强力推进反腐败斗争，一体推进“三不”反腐的重要战略，为大数据反腐提供了顶层设计指导和责任驱动。党的十九大报告明确提出，要“善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”，“建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台”［23］。党的十九大以来，反腐取得压倒性胜利，但是反腐败斗争的形式依然严峻复杂，各级党和政府继续寻求加大反腐力度、强化反腐责任新方略，这为各级党和政府采用大数据反腐技术，提高反腐绩效提供了驱动力。赵乐际在十九届中央纪委二次全会工作报告中指出，反腐败“要在增强改革创新能力上下功夫，充分运用互联网技术和信息化手段”［24 ］。《中央纪委国家监委信息化工作规划（2018—2022 年）》也明确要求“要善于运用互联网 技术和信息化手段开展纪检监察工作，信息化工作与深化纪检体制改革、国家监察体制改革和机构改革相适应”［25］。应积极推动大数据技术和纪检监察业务与信息化深度融合。

三、制度结构驱动技术执行：大数据反腐的 技术执行结构 

广义的制度结构包括组织结构、制度安排、行动 介入，三者是技术执行的中介变量。组织可以对工作 过程中有效果、有效率的控制予以奖励。制度产生规 则和要求，制度环境鼓励规范的规章制度，由此促使 行为的适宜、地位的合法以及在某些场合对程序、仪 式、符号和修辞的遵从［17］。行动则是制度推动技术 执行并提高制度绩效的重要媒介。 

（一）大数据反腐技术执行的组织结构

1. 以“互联网 + 监督”为基础，建立纵向一体化的大数据反腐体系。中央纪委国家监委建立了“互联 网 + 监督”体系。2013 年 9 月 2 日，开通了中央监察部网站；2014 年 4 月 8 日，在中央纪委监察部网站开通“四风”举报直通车；2015 年 1 月 1 日，开通了网站客户端；2016 年 1 月 1 日，公众号开通，建立 “一网一端一微”信息网络体系。2015 年 6 月 18 日，在中央纪委监察部网站手机客户端开通“反‘四风’ 一键通”举报窗口，为群众举报搭建一个更便利、更快捷、更直接的监督平台。在中央纪委的示范引领下，四川、上海、重庆、广西、湖南、河南以及南京、广 州、成都等 20 多个省（区、市）纪委纷纷“升级”原网站，重新调整网站定位、增设栏目、加强互动、提升服务，构筑纪检监察机关互联网反腐平台。此外，2019 年 4 月 22 日，国务院设立“互联网 + 督查”平台，主要面向社会征集四个方面问题线索或意见建议：一是党中央、国务院有关重大决策部署和政策措施不落实或落实不到位的问题线索；二是政府及其有关部门、单位不作为慢作为乱作为的问题线索；三是因政策措施不协调不配套不完善给市场主体和人民群众带来困扰的问题线索；四是改进政府工作的意见 建议。同时，国务院成立了专门的督查室，进行直接督查。通过“互联网 + 监督”一体化体系，联通了监察和公众的信息沟通，为大数据反腐的信息收集、反馈、核查、使用确立了组织平台基础。

2. 以设立大数据局为基础，建立横向一体化的大数据反腐机构。截至 2018 年，全国副省级城市及以下市县建立了近百个大数据管理局、大数据发展局、大数据中心等机构，广东、贵州、浙江等省份组建了省级大数据管理机构。据不完全统计，北京、重庆、 广东、浙江、贵州、山东、广西、吉林、福建、安徽、河南 等地在省级机构改革方案中设立了专责大数据管理的行政机构。这些省级大数据局在省域内发挥顶层 设计、总体布局、统筹协调和整体推进作用，有利于建立起标准统一、上下协同、运行高效的数字治理组织体系，加快建设集约化、一体化的数字政府。此外，省级大数据局的机构设置和职能配置模式将对后续开展的市县机构改革起示范作用，促进省域内各级大数据局优化机构、调整职能，健全省市县等三级协同联动机制。监督管理权是省级大数据局的基础职能，根据管理对象不同，主要可分为针对企业和政府两类。第一，对大数据和信息化行业及企业合法、合规经营进行日常监督管理，履行软件和互联网信息服务业行业管理职责；第二，加强大数据局对省级部门和市县政府的业务指导，依据授权对省级部门及市县政府大数据建设管理使用状况进行监督考核评价，有效地提升省市县协同联动发展水平［26］；第三，以监察体制改革为契机，推动纪委监委内部设置专门的大数据反腐技术保障机构。例如，在推进监察体制改革试点工作中，北京市纪委监委成立了专门的信息技术保障室，紧紧围绕监督执纪问责、监督调查处置职能，建设北京纪检监察大数据中心，获取人员身份、行踪轨迹、社会保险等 8 大类、60 余项信息数据，并向全市各级纪检监察机关提供公共信息核查［27］。浙江省纪委监察委也成立了信息技术保障室，在省纪委监委综合信息查询平台基础上不断接入新的信息类型，做大做强信息资源和查询服务。目前，已支持金融类、公安类、政务类、通信类等四大类、12 项信息、51 类数据在线查询业务。信息技术保障室还将 10 个省委巡视组和 25 个派驻纪检监察组纳入查询服务对象［28］。

（二）大数据反腐技术执行的制度安排

1. 中央整体性制度安排为大数据反腐的技术执行提供了基本框架。2015 年 8 月 31 日，国务院发布 《促进大数据发展行动纲要》，提出要“借助大数据实 现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管 理，完善大数据监督和技术反腐体系”。同年 10 月， 党的十八届五中全会将“大数据”发展升格为国家战 略。2015 年 10 月 29 日，国家“十三五”规划纲要再 次明确将大数据作为国家的基础性战略资源。2016 年 10 月 24 日，党的十八届六中全会审议通过了新修订的《中国共产党党内监督条例》，要求“党的各级组织和领导干部应利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评”。2017 年 1 月，工业和信息化部发布《大数据产业发 展规划（2016—2020 年）》提出“强化社会治理和公 共服务大数据应用”。2017 年 12 月 8 日，习近平提出要“建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制”［29］。2018 年 1 月 23 日，国务院办公厅印发了 《科学数据管理办法》，这是我国第一次在国家层面 出台科学数据管理办法，对加强和规范科学数据管 理，推进数据共享具有重大推动作用。2019 年 4 月 3 日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》 发布，对促进各部门间大数据的公开，打通“数据孤 岛”提供新的推动力。2019 年 5 月 16 日，中共中央印发了《数字乡村发展战略纲要》，提出要推动大数据技术在乡村治理中的应用。国家层面有关大数据及反腐的主要文件，见表 1。

2. 地方具体性制度安排为大数据反腐的技术执 行提供政策方案。早在 2012 年 12 月，广东省就出台 了《广东省实施大数据战略工作方案》。2013 年 7 月，上海编制发布了《上海推进大数据研究与发展三 年行动计划（2013—2015 年）》。2014 年 2 月，贵州省印发了《关于加快大数据产业发展应用若干政策的 意见》《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020 年）》。而在《促进大数据发展行动纲要》发布后，各地政府更是加快建立和完善了大数据相关的政策体系，推动大数据反腐的地方性制度体系逐步建立并完善。截至 2017 年 2 月，全国共有 31个省份出台了大数据相关政策文件。以贵州省为例，贵州省不断完善地方监督制度和机制改革，修改、制定和出台了一系列监督法规、条例，促进贵州省权力 监督和反腐实践，为大数据嵌入融合提供制度环境，涉及信息产业发展、云计算、大数据产业发展、信息基础建设、大数据人才计划等，为推进大数据反腐的技术执行提供了制度支持，贵州省及贵阳市发布的部分政策、法规，见表 2。

资料来源：作者整理

（三）大数据反腐技术执行的行动介入

在技术执行的过程中，光有制度框架是不够的， 缺少参与方的行动，技术执行可能落空。腐败治理是 社会治理的核心内容，而社会治理一切目标和目的的实现都需要落实在行动上。“在制度导向的思维中，也是需要通过行动去实现社会治理目标的。所以，我们不可以想象只有制度没有行动的社会治理过程”［30］。大数据反腐的技术执行过程中，具体的行 动大致包括如下三个方面：

1. 基层干部行动介入。中国的治理创新很多发源于基层群众有益探索，大数据反腐技术执行同样源于基层反腐推进的内在需要。例如，湖南省麻阳县的大数据反腐就是起源于 2015 年发生的一起村干部腐败案，即麻阳县谷达坡乡白羊村村委会主任段国文案，该案件社会危害较大，惊动了中纪委。在中纪委直接督办下，专案组查明了案件事实，有 25 名涉案责任人被处分，包括 7 名科级干部［31］。此事促使麻阳县纪委尝试建立数据库，通过大数据提升反腐力度的行动动力，此后麻阳县纪委围绕扶贫资金等建立了反腐大数据并取得了较好的成效。得知麻阳县大数据反腐创新举措取得很好成效，全国 30 多个县（区、市）陆续到麻阳县学习经验，在各自的县积极推进大数据反腐技术执行的创新扩散，同时对大数据反腐出现的新问题，如“大数据发现腐败线索如何处理”“涉及面太广如何应对”等进行有效的探索。

2. 领导行动介入。在中国的治理实践中，领导重 视是一种有效的治理方式，“地方官员的行为策略是 对上负责的领导体制下的表态和回应”［32］。领导批 示是领导行动推动基层改革的一种重要方式，“领导 批示是领导者实施领导行为常用的一种较为便利和快捷的方法”［33 ］，领导行动的介入对于大数据反腐的技术执行扩散和制度化起到很大的推动作用。以湖南省为例，2016 年 12 月 1 日，湖南省委书记杜家毫在听取麻阳县“互联网 + 监督”模式反腐的成效汇报后，提出要在湖南全省推广该模式，用大数据方法防止和治理基层“雁过拔毛”式腐败等老大难问题［31］。杜家毫批示“要深入学习贯彻习近平系列重要讲话精神特别是网络强国战略思想，走进互联网，拥抱大数据，明确责任分工，加强协同配合”，“我们多年想办的事，麻阳办成了，此经验值得推广。麻阳能办成，其他县也能办，关键是领导要有这个意识”［34］。杜家毫做出批示之后，相关部门对此进行政策规划， 此后在湖南全省推广大数据反腐。同样，原贵州省委常委、贵阳市委书记陈刚有力的行动介入对于大数据反腐技术执行也起到较大推进作用，他借鉴中关村的发展经验，提出了在贵阳市全力发展大数据的战略。在陈刚的领导下，贵阳市重点发展大数据内容中心、服务中心、金融中心和创新中心，设立了全国首个大数据交易所。陈刚提出，以大数据提升政府治理能力的关键，在于推动以数据为核心的流程再造。在大数据反腐方面，陈刚推动打造了“数据铁笼”，变人力监督为数据监督、事后监督为过程监督，还专门建立了“数据铁笼”反腐行动计划领导小组办公室， 年份文件名称 2012《关于加快信息产业跨越发展的意见》2013《贵州省云计算产业发展战略规划》 2014 《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》《贵州省大数据产业发展应用规划纲要（2014—2020 年）》《贵州省信息基础设施条例》《贵州省信息基础设施建设三年会战实施方案》《关于加快发展大数据产业的实施意见》 2015《贵阳市关于加快大数据产业人才队伍建设的实施意见》 2016 《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省大数据产业统计报表制度（试行）》《中共贵阳市委关于以大数据为引领加快打造创新型中心城市的意见》《贵阳国家高新区促进大数据创新十条政策措施（试行）》 2017《贵州省数字经济发展规划（2017—2020 年）》《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市大数据标准建设实施方案》 2018 2019 《贵阳市政府数据资源管理办法》《贵阳市政府数据共享开放 实施办法》《贵阳市政府数据共享开放考核暂行办法》《贵阳 市个人信息保护条例》《贵阳市大数据安全管理条例》 《贵州省实施大数据战略行动问责暂行办法》《贵阳市健康医疗大数据应用发展条例》 表 2 贵州省及贵阳市关于大数据发展主要政策法规 资料来源：作者整理 18 政治学研究加强统筹调度和督办督查，推动大数据技术在反腐中的有效应用［35］。

3. 专业人士行动介入。技术的物质构建代表的 仅是一个潜在的能力，只有通过知识转化，让人们开 始使用它的时候，技术才会对个人和组织产生作用。信息技术是灵活开放的，技术的设计和使用需要专门的信息技术专家介入。在大数据反腐的技术执行中，中国科学院方金云团队的行动介入推动作用很大。自 2009 年起，方金云团队就开始探索将数据治理技术对接电子政务业务系统，利用数据比对、叠加和交叉验证等方式，解决了电子政务数据中存在的信息语歧、过载和缺失等问题，建立了从政务大数据中发现疑似问题线索的方法和算法体系。从 2013 年开始，方金云团队相继选择了江西省修水县、湖南省宁乡县、湖南省怀化市和辽宁省沈阳市等地进行试点验证，主动将大数据技术嵌入纪检监察业务中，形成了具有可复制性的分析模型、算法和工具［36 ］。此后，该团队与沈阳市纪委监委联合成立大数据监督技术研究中心，以沈阳市政风反腐建设为试验田，继续推进大数据技术在纪检监察领域的应用［37］。

四、技术执行强化制度约束：大数据反腐的 技术执行绩效

信息技术是组织变化的赋能者，信息技术提供了一种在新的层面重组结构的能力，它有可能影响规则，但不破坏组织。当信息技术执行“自我强化”机制演变为既有结构的一部分时，新技术的刚性开始外显。从这个角度看，新技术无疑是一种变化的赋能者，它促进了组织以更快的速度改革相关制度，从而协调技术结构与既有结构之间的张力［16］。大数据反腐正是在技术执行的过程中，逐渐重组制度的运行规则，尽管不一定改变现有的组织和运行架构，但是新技术的刚性外显，强化了权力监督的制度约束力，提升了反腐制度绩效。

（一）堵塞监督漏洞

在信息环境下，各级干部日常工作中会形成直接或间接的真实记录，网络行为痕迹并行搜索方法可以从各级干部琐碎、公开的行为数据中发现疑似问题的痕迹，再通过系统的行为轨迹分析，可以核查疑似腐败行为的信息。例如，通过网络行为分析法， 可以分析发现工程建设中哪些单位或部门、工程项目、具体环节中存在的普遍性问题，完善相关制度， 堵住监督漏洞。以沈阳市为例，该市反腐大数据系统通过自动比对，共发现疑似问题线索 31 367 条，涉及人员 3 003 人，涉及金额 2 950 万元，反腐大数据系统实现了权力运行过程全程留痕［36］，有效地堵塞了制度监督的漏洞。在相关录入数据真实、完整、及时的基础上，大数据技术监督的准确率基本可以达到 100%，如湖南省澧县大数据反腐平台，对全县 4 万多名党员和近 1 万名监察对象的基础信息进行了全方位收集，自 2017 年运行至今，通过数据比对，发现各类疑似问题线索 9 100 条，涉及资金近 2 000 万元［31］。此外，大数据反腐系统还具有数据校验功 能，通过数据比对，可以对部门上报数据的真实性和 完整性进行分析预警，一旦发现录入的数据失真或不全，数据将自动预警，为保障数据的真实性和落实数据上报单位的责任性提供了依据。

（二）规范政府行为

大数据运用到政府信息管理的全过程，其收集数据的丰富渠道和有效方式，使人们可以通过大数据分析抽取隐藏在数据中的信息，这将潜移默化地规范引导政府行使权力的行为，提升公职人员依法办事，有效地规范政府行为。例如，通过大数据自动价格比较和预警，可以大幅减少高价采购行为。在干部档案信息监督上，运用大数据技术，把干部档案数据库与公安部门的户籍信息数据、教育部门的学历信息数据、人事部门的工资发放信息数据等进行链接比对，就可以及时发现官员档案中存在的问题。在民警执法监督上，通过为民警建立个人诚信档案系统，把每一位民警的业务信息数据完整地录入系统，通过数据的关联融合分析记录，真实地反映每一位民警的日常工作、执法情况，把“做什么、做得怎样、 在哪里做”等细节完全展示出来，从而可以规范引导 民警的公正执法行为。 

（三）精准追查腐败

大数据可以从偶然数据中发掘蕴含具体人、具体事的必然章法和趋势，有助于精准发现疑似问题的线索。通过大数据技术的科学设计和应用，可以精准追查腐败信息。方金云团队运用数据比对、叠加和交叉验证等方式，将数据治理技术和政务业务系统进行对接，从而解决了电子政务数据中存在的信息语歧、过载和缺失等问题［38］，有助于实现权力监督全覆盖。大数据留痕记录，实现数据可公开、来源可追溯、去向可追踪、责任可追究的目标，推动信息公开和数据资源整合，推进政府权力公开透明运行。例 如，湖北省“扶贫领域政策落实监察系统”，仅 2016 年、2017 年两年就查实了问题 93.9 万条，涉及违规 资金 2.3 亿元［39］。云南省脱贫攻坚五级联动监督平台，以“线上融合 + 线下覆盖”打通监督［40］。在日常监督上，大数据可以精准为监督对象“画像”。例如，江苏省苏州市将数据按照模型算法进行归类汇总、赋分加权，直观地将各地政治生态展示出来。广东省深圳市纪委监委借助日常监督信息平台，可以一键 生成廉政审核报告，精准判断不规范行为［41］。

（四）有效预防腐败 

除了事后追查，“大数据”还能为识别和侦破较为“隐蔽”的腐败问题，有效地破解不同部门系统“信息孤岛”，提前发现问题线索，有效地预防腐败。大数据通过关联数据，可以提炼已有数据的规律和趋势，对可能出现的腐败行为进行预警。大数据廉政预警主要应用于干部廉政风险监督、案件指标数据库分析平台、公共资源交易监管平台、国土资源监管平台等方面。在民生监督领域，将民生资金录入数据系统，公众和利益相关者更加便捷地查找到相关数据，从而极大地降低了违规和腐败发生的风险；在国企招投标领域，通过“大数据云平台”将国有企业、投融资平台领域的交易过程公开化、透明化；在纪委监察委内部监督上，依托大数据可以实现对信访、线索处置、立案、审理、处分、移送司法机关等监督执纪主要环节信息的全过程监督；在日常监督上，通过追溯录入数据，可以发现工作中不担当、不作为的问题；此外，还可应用公众意见进行大数据评测，对得分较低的单位或个人提出“红色预警提醒函”，预防不规范行为的发生。 

五、“技术—制度”良性互动：大数据反腐技术执行的优化路径 

在一定的情境下，制度影响了被执行的信息技术以及占主导地位的组织形式，同时反过来为它们所影响。为进一步提升大数据反腐技术执行的绩效，需要推动技术和制度良性互动。 

（一）推进标准化设计，提升大数据反腐技术的制度嵌入性 

目前，在大数据反腐方面，地方政府都在积极探索，并且取得了有益的成效，但地方多样化的探索， 缺乏整体性规划和标准化设计，容易导致成本过高、 标准不一、简单重复和难以对接等问题。在推进大数 据反腐的技术执行上，需要考虑进行统一的规划和 标准化设计。对于一些比较成熟的大数据反腐系统， 可以探索建立标准化指标体系，逐渐以省级区划为单位，直至以中央和国家层面为单位进行总体规划。对于一些具有地域独特性或暂不适用推广的大数据系统，可以鼓励其继续探索，待到取得新的可以推广的成果以后，再吸纳到整体规划的标准化设计中去。当前，大数据反腐标准化设计的基本层面可以包括：第一，反腐大数据信息采集的标准化设计。目前，各业务部门编制或开发了各自的信息系统或指标体系，但往往编码缺乏统一标准，指标体系零散交叉，给信息集合带来困难。此外，面对不确定的对象以及可能产生的海量数据，纪检监察机关收集数据的边界在哪里，没有统一的规范界定，将会造成数据资源收集、储存、利用等相关成本增加。因此，应从采集什么样数据、采集多少数据、怎样采集数据、怎样应用分析数据等方面逐渐建立标准化体系，保障数据采集的广泛性和标准性。第二，反腐数据平台的标准化设计。应在数据平台上逐步建立统一的数据接口和数据格式标准，对上报的数据格式进行标准化设定，将相关单位及部门的信息建设标准化和国家统一的政务系统标准化进行对接，实现数据的整合、协同、集约和共享，形成权威、全面、统一的国家电子政务系统数据，为各单位反腐信息监察提供统一、全面、可靠的数据查询和监控平台。第三，大数据精准分析体系的标准化设计。应逐步建立大数据精准分析的指标体系，围绕纪检体制改革指标、纪律监察指标、 巡视巡察指标、遏制腐败指标、纪检监察队伍建设指标、网络信访指标等建立量化数据分析指标体系。围绕实地调研、台账检查、情况汇报等情况，建立定性分析标准化指标体系；围绕后台数据挖掘、网上信息抓取、实地调研、台账检查等情况建立预测分析标准化指标体系。 

（二）兼顾区域和系统，打破反腐数据资源共享的技术壁垒 

数据孤岛是影响数据挖掘和使用的关键因素，因此，打破数据壁垒是大数据监督工作中最受关注 的问题。据统计，全国各级政府部门掌握着 3 000 多个数据库、80%的社会信息数据，但相互联通的数据库不到 30%。数据孤岛的背后是部门职能的分工整合难的问题。一部分政府职能部门以数据保密为理由推脱数据开放，实际上是担心数据开放后，自身存在的突出问题被暴露。目前，地方纪检监察部门在实现廉政风险防控管理的重点部门、重要环节的数据全面纳入方面，形成信息共享、互联互通反腐大数据体系依然面临很多的障碍。因此，必须通过科学的顶层设计和部门协调，破除数据壁垒。第一，在区块数据系统层面，要加大整合力度，对公务人员名单数据库、车辆数据库、不动产数据库、出入境数据库、工商注册数据库等进行全面梳理，并在区域层面联通，逐步在地方大数据监督区块层面打破“信息孤岛”的状态。第二，在区块数据和系统数据联通层面，一方面，将一些成熟的区块系统逐步进行整合，逐步纳入市级甚至省级的系统数据网中。例如，民生资金区块数据系统大多比较全面成熟，可以在此基础上建立系 统的大数据监督网。湖南省“互联网 + 监督”系统就 在民生资金、精准扶贫、村级财务等方面基本涵盖 20 政治学研究省、市、县、乡镇、村等五级层面，建立了统一共享的集成性大数据系统。另一方面，在保障数据安全的前提下，按照严格信息保密等级权限，逐步探索把各系统的国家级数据库，如公安、银行及其他行业系统的数据等共享给各地纪检监察机关使用。 

（三）规范使用范围，防控大数据反腐技术应用的风险

 数据安全和信息保密是大数据反腐技术执行的重大基础性问题，需要通过科学合理的制度建设，防止大数据信息的泄露或不当使用，以免侵害个人隐私权。第一，建立完善的反腐大数据管理和使用权限制度，对数据信息密级进行级别划分，围绕数据泄露的风险评级、部门数据调取的职权级别、数据调阅的人员级别、系统登录人员的权限和职责、数据核查授权级别等建立严格的制度规范。第二，明确反腐大数据运用的范围。对公职人员公务行为和私人生活行为进行合理区分，大数据首先应该监督 8 小时之内的权力痕迹，探索建立“个人许可”监管模式，不经法定的程序和严格的审批，不能简单扩大到 8 小时之外的干部个人痕迹，防止大数据信息对个人隐私权、信息保护权的侵害。同时，也要规范数据搜集使用者的监管，防止反腐大数据信息被运用于选择性反腐、机会性反腐。第三，推进大数据反腐技术执行本身的考核评估。逐步将大数据反腐的数据收集、整理、使用、绩效和安全监管等，纳入党风廉政建设的考核体系。注重大数据反腐考核指标体系的动态化管理，落实大数据技术执行机构和负责人的主体责任，建立和完善大数据反腐技术执行的考核指标体系。通过绩效考核，提升数据的覆盖范围和公开性，扩大和规范普查数据面向公众的开放力度。

文章来源：《行政论坛》2019年第6期

基金项目：国家社会科学基金项目“网络时代中国特色廉政建设中的公民有序参与研究”

（19BKS043）

文章作者：董石桃

作者单位：广州大学公共管理学院、广州廉政建设研究中心

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