视野丨全球电子政务发展经验与趋势及对我国的启示
1 国际在线政府推进经验和发展趋势
1.1 案例一：英国“政府即平台”，全球电子政务排名第一
英国提出“政府即平台”，即政府提供共性服务的跨部门通用平台，部门和民众可在这些应用和服务上面开发附加应用；
云侧提供“政府云”，计划将几百个数据中 心整合至10~12个；管侧建立公共部门安全网络（PSN）， 类似政务外网，政府网关通过数字认证方式实现外网互联网数据交换；
端侧推行政务APP，在线政务应用程序商店，财政部采购相关应用程序，同时推进公共桌面服务。
在数据开放方面，英国采用开放数据五星评价体系， 重点不在数据条目数量，而是聚焦数据开放质量，加强开放数据质量评价体系。政府网站data.gov.uk以 CSV、 WMS、XLS、PDF、HTML、XML等10余种文件格式开放数据。截至2015年9月底，发布健康与社保、经济、人 口、人力、环境、教育、交通、住房等领域的1350个公共部门机构的2.6412万个数据集。2012-2015年，数据集的月浏览量增长了161%，数据集月下载量增长了383%。
1.2 案例二：新加坡一站式7×24不间断100%覆盖的在线政府
近年来，新加坡提出通过机制、架构、云三方面共同保障实现在线服务一站式和不间断（One-Stop，NonStop）。
在组织机制方面，采用一部一局四委员会，资讯通信发展管理局（IDA）有600余人派 驻政府各部门担任CIO，跨部门协同由委员会 讨论决定。
总体架构方面，包括业务架构（找到交叉业务）、信息架构（找到共用的数据元素标准）、应用架构（找到可以共享的系统和服务的组件）、技术架构（包括开发步骤、模板、最佳实践）。
云服务采用G-Cloud分级战略，将云服务分为四层，即商业云、与公众共享的低保障云、与非政府机构共享的中保障云，以及政府专用的高保障云。
统一账号、统一平台、行业平台，成为当前新加坡在线政府主要架构。统一账号包括统 一邮箱和统一身份认证；统一平台包括统一网上办事平台、统一数据开放平台和统一交互反 馈平台；行业平台包括各领域的统一平台，包括统一地图、医疗共享平台等。
1.3 案例三：美国整体政府和互动政府
美国联邦政府当前在线政府建设重点是跨层级信息共享和业务协同。由于美国联邦制导致统筹力度不足，以大门户链接和绩效评估为主要手段，工作重点是促进联邦政府、州政府和地方政府之间的协同。具体做法是大门户，链接共计1万多个各级网站，形成整体政府。此外，联邦通过绩效评估推进电子政务工 作，通过数字分析项目，衡量服务有效性，对 400个行政部门和超过4000个网站每周进行评价，评价结果对全社会开放。
美国数字服务层面的概念模型可提炼为“数据+平台+应用系统”。
数据层为开放数据和内容，包括原始数据（网络应用数据APPS/地 理数据Geodata）和二级数据（按领域/按机构）；
平台层包括系统、流程、管理和API，具体包括 确定共享和开放内容管理系统（CMS）的解决 方案、协助机构开发网络API、启动共享移动应用程序开发项目；
应用层包括面向政府、企业的数字服务和面向个人的数字服务。
基于开放数据和内容，美国鼓励第三方开发者开发面向企业和个人的数字服务，从而推动公民参与的政府治理，如犯罪地图、街道坑洼、领养消防 栓等一系列应用。
1.4 案例四：爱沙尼亚万能钥匙eID和十字路口X-Road
爱沙尼亚国家虽小，但电子政务近年来却异军突起。如爱沙尼亚99%的人使用电子身份证，可享受4000多项公共和私人的数字化服务，在网上注册一家公司只需18分钟。2002 年，爱沙尼亚就出台了一项法律，明确数字签名与手写签名具有同等法律地位。在技术方面，爱沙尼亚有两张王牌，即所谓万能钥匙eID 和十字路口X-Road。其中政府在线服务必须用e-ID认证，高安全度；X-Road为数据交换枢纽。目前爱沙尼亚电子政务经验和方案正在向芬兰、立陶宛和阿塞拜疆推广。
2 国际电子政务呈现三大趋势
从上述案例可以看出，当前发达国家电子政务整体架构搭建已经结束，大致包括业务、 数据、系统、技术共享，其中数据交换枢纽成为当前数据交换热点，统一电子身份认证成为整合各个渠道在线政务服务的重要抓手。基础设施方面，网络基础设施建设已经完成，应用基础设施成为建设重点，政务云进一步深化发展，形成国家级、集约、分级电子政务云。数据 开放从重视数量到评价质量，并推进在线政务应用程序商店和开发工具，进一步推进公民参 与的互动政府。结合案例分析和《2016联合国 电子政务调查报告》，笔者提炼出国际电子政务的三大趋势。
2.1 趋势一：整体政府
各国普遍关注政务服务在线化和一站式， 193个联合国成员国中，具有统一数字身份的国家接近100个，实现一站式服务的国家超过80个。如丹麦政府称，84%的公众服务是通过网络申请的。组织机制是促进电子政务跨部门、跨机构协调的重要保障。在193个联合国成员国中，超过半数设置CIO职务，来协调全政 府电子政务工作。例如，欧盟内部成立市场协调局办事处，创建共享技术标准、数据、交流渠道以及交互性操作。
2.2 趋势二：开放政府
数据开放近年来一直是多国践行信息公开的国家战略，大致可分为三个阶段。
（1）阶段一：2009-2013年的数据开放以发展战略、法律法规为主。如美国的《开放透明政府备忘录》、《开放政府指令》、《开放政府白 皮书》；英国的《开放政府联盟：英国国家行动 计划（2013-2015）》。先进国家数据开放已蔚然成风。
（2）阶段二：2013-2015年，建立一站式的政府数据开放平台，集中开放可加工的数据集，成为各国政府数据开放的普遍做法。193个成员国中，106个国家建立了政务数据开放目录，46个国家拥有专门的数据门户网站， 44%的欧洲国家建设了专门的数据公开平台。
（3）阶段三：数据开放的工作重点从增加 数据集数量，到注重开放平台和开发工具的提供。各国已经认识到仅靠数据访问是远远不 够的，没有合适的工具，数据本身就没有价值。例如，美国要求各部门不仅要开放、展示数据，还要进行必要的数据加工、开放政府 API，在数据集的基础上，鼓励数据开发工具推广和使用。一款名为MAX的工具成为美国电子政府常用的工具，各部门使用该工具基于网络来收集与分析多个政府领域的数据。
2.3 趋势三：公民参与的政府
基于互联网的公民参与日渐成为主流，政府的角色正在从管理者、向服务提供者、再向解决方案促成者转变。在线政务与社会互联网服务资源结合，推动开源化政府治理和生态化发展，已有127个国家提供与私营部门合作的在线服务。如美国波士顿“街道坑洼”项目设计专用APP，司机将装有这一APP的手机放置在汽车仪表盘上，当汽车遇到坑洼地段时， 手机就可以向指定的服务器发送所在地GPS 信息。当多个APP发送同一GPS信息时，政府会派人去维修坑洼地段。此外，政府利用众包方式鼓励市民优化该APP，避免误报。在中国，公众参与水平较高，电子参与排名22，高于电子政务排名的63。公众参与贯穿电子政务的各个环节，从咨询环节正逐步进入采集、处理和反馈的各个环节。
3 国内“互联网+政务服务”的发展形势
3.1 我国电子政务历经四个时期，已取得阶段性成果
我国电子政务建设从20世纪80年代中期开始，共经历了“起步阶段（以《国务院办公厅 关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》为标志）、推进阶段（以金桥、金 卡、金关工程为标志）、发展阶段（以政府上网工程为标志）、高速发展阶段（以一站两网四库十二金工程为标志）”四个过程。政府信息化经过二十多年的发展，已经取得了阶段性的成果。
首先，各类政府机构IT应用基础设施建设已经相当完备，网络建设在“政府上网工程”的 推动下已获得了长足的进展，大部分政府职能部门如税务、工商、海关、公安等都已建成了覆盖全系统的专网。
其次，办公自动化、管理信息化的水平不断提高，适应政府机关办公业务 和辅助领导科学决策需求的电子信息资源建 设初具规模。据统计，我国目前基本实现地市 级以上政府在网上建立办事窗口，政府网站也已经多达约8.5890万个（注：2015年国务院办 公厅第一次全国政府网站普查数据），政府信息化的必要条件已经具备。
3.2 当前电子政务进入攻坚期，互联网是攻坚克难利器
当前，电子政务进入攻坚区，区域内跨部 门协同成为焦点。过去电子政务发展重点在国家垂管部门行业信息化，主要解决跨层级问题，主要代表是十二金工程的建设和完善。这一阶段带来纵强横弱、信息孤岛的重大难题。
中国作为互联网大国，电子政务排名全球第63，相对于互联网发展水平而言，电子政务相对处于洼地，巨大的势能差将造成互联网能力向政务流动。从主体看，互联网企业服务能力较强，但政务服务权限和资源不足；政府掌握大量资源，但缺少服务能力和动力，双方资源和能力互补性为互联网进一步深入政务服务领域奠定了合作空间。
2016年，在互联网助力推动下，福建、广 州、佛山等地方政府率先以共享交换探索打破垂直系统壁垒，聚焦信息共享与业务协同，明确权责清单，重塑业务流程，构建条块结合、上下联动新格局。当前电子政务的推进主体是地方政府，建设重点是条块结合和上下联动， 解决区域内跨部门问题。互联网在电子政务中的作用，正在经历从对外交流工具到信息共 享和业务协同赋能的过程，恰恰可以成为解决当前政务信息共享这一核心难题的抓手。
以前互联网是交流工具，互联网与政务结合通常是两微一端，即网站、微博微信；现在网上办事大厅，以互联网连接和反馈各部门政务外网的 业务处理结果，形成面向公众的统一申请、统 一反馈界面，使公众感知到信息共享和跨部门 协同带来的便利性（见表1）。
3.3 “互联网+政务服务”成为当前电子政务发展抓手
2016年，国家接连出台两个重要文件，以“一号、一窗、一网”推进“互联网+政务服务”。 第一份文件在4月推出，10部委发布《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方 案》，提出到2017年年底，在80个试点地区实 现“一号、一窗、一网”目标。
同年9月，国务院又发布第二份文件，即《关于加快推进“互联 网+政务服务”工作的指导意见》，提出到2020年年底，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、 省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。
“互联网+政务服务”符合全球电子政务发展趋势，强调数据交换枢纽、统一电子身份认证、统一政务云和数据开放。 当前，“互联网+政务服务”已经成为国家战略，并率先在80个信息惠民试点城市推广。 2016年，80个信息惠民试点城市100%提出“互联网+政务服务”，以“互联网+政务服务”为抓手，倒逼信息共享和业务协同。其中，“一号” 集中在沿海地区，具备电子证件照库/电子证件照目录的共6个，仅占不到10%，全部为东南沿海城市。 “一窗”进展较快，100%试点城市有网上办事大厅，公布权力清单的省份占91%。例如广州“互联网+政务服务”通过政府部门共享协同为企业节约90%的审批时间、90%的企业成本和50%的利息成本。
在政府推进“互联网+政务服务”的同时， 互联网企业积极进军电子政务领域，大型互联网企业“产品化+平台化”模式是当前最常见的模式。互联网企业通过线上一站式办理入口， 构建全流程、闭环式的政务服务，通过流程优化、标准化和模板化，使城市服务质量星级标准和消息到达率达到100%，成为政务服务“用 户反馈”入口。如政务微信公众号从2014年的 4万个增长到2016年6月的10万个，覆盖68座城市和2亿人口，共有出入境、交通、税务等800项服务。例如，长沙虚拟社保卡效率提高 300倍；支付宝城市服务覆盖347座城市和1亿 人口，共有7大类56项服务；社保、交通、警务 等几项服务流量贡献达到80%。
4 我国“互联网+政务服务”发展策略建议
4.1 加强体制机制改革创新，完善“互联 网+政务服务”的必备保障
“一号、一窗、一网”推动跨部门的行政审批流程改革，涉及工商、税务、质检及其他多个相关职能部门和应用部门，将会倒逼整体配套制度变革。体制机制变革包括组织架构、管理 体系、管理制度、管理运行机制等多种变革。 涉及的问题包括：
部门制度和技术规范不统一，部分地区、部门现行管理制度和规范性文 件中与新流程不相符；
跨部门、跨地区的管理制度和技术规范存在不一致问题，导致数据共 享、系统衔接和业务协同困难，等等。
消除制度障碍，保障“三个一”落实，各地区、各部门应 对现行管理制度和规范性文件中与新流程不相适应的条款进行修订，解决跨部门、跨地区 的管理制度和技术规范不一致问题，推动数据共享、系统衔接和业务协同。 以组织架构为例，我国政府组织架构是二元矩阵结构，即横向职能制和纵向层级制。“行政审批局”把分散在各部门的审批权集中到一 个部门，有助于打破部门壁垒，实现信息资源共享和业务流程优化。
如2014年年初，银川开展“清零”，精简幅度达40.27%，划转市直部门 500多项审批及公共服务事项，审批效率提升30%，引进网上审批和电子监察系统，迈入备案制改革阶段。再如天津滨海新区划转18个部门216项审批职责；创新事前审批方式，通过车间式流水线+电子信息交换平台，平均审批效率提速75%；强化事中事后监管，行政审批权与监管权分离，网络联通。
4.2 梳理信息资源体系架构，夯实“互联网+政务服务”的基础
“互联网+政务服务”总体架构并没有统一要求，一般基于云架构，包括“一号、一窗、一 网”相关功能模块，在此基础上开发扩展新功能。其通常包括以下内容：
一是基于云架构的部署，做到与政务大数据中心结合；
二是基于统一的平台（一窗），做到公共支撑模块和协同型应用全生命周期可视监督；
三是证照数据电子化（一号），做到网络化、无纸化；
四是政务服 务多渠道（一网），做到统一身份认证登录多种渠道，足不出户（整合支付、物流）。
信息资源体系架构是总体架构的基础和核心。信息资源体系架构以数据采集、加工融合、分析挖掘、共享交换等流程为主线，以数据资源目录和数据库为主体，以工具平台为支撑，以机制建设为保障，实现政务数据资源和 有关数据资源的整合、共享与应用服务。从“死循环”走向“活循环”。增量数据（来自物+来自人）一步到位，避免形成新的“孤岛”，存量数据逐步迁移。
4.3 明确省、市、区（县）分工，分级协力推进“互联网+政务服务”
“互联网+政务服务”需要从国家到省市区各级协力推进。国家作出指导后，省、市、区各有侧重，分级落实。
（1）省级层面：加强顶层设计，完善标准与制度，强化机制导向作用。在标准制度方面， 省级政府要制定法规，设立标准，包括建立跨区域电子证件照互认制度、电子证件照标准等。如福建省就制定了电子证件照数据标 准。在机制保障方面，要梳理政务服务事项目录，包括制定权力清单、责任清单、负面清单 等；落实“一把手”责任制，制定评价反馈方法， 以评促建，以评促改。如广东出台了《行政审 批事项办事指南编写规范》、《行政审批事项业 务手册编写规范》；浙江推出了“四张清单”和 “一张网”。在政务服务体系方面，需建设省级办事大厅，建立省级统一门户入口。
（2）市级层面：发挥建设主体作用，加强数据共享体系与“三个一”服务体系建设，推动行政体制改革。首先，在数据共享方面，需出台数据共享管理办法和数据共享与交换平台，提 高政务数据开放、政务大数据分析服务能力。 如深圳出台《政务信息资源共享管理办法》，建设深圳政务信息共享平台。其次，业务协同方面，要打通数据交换平台与行政审批系统数据对接，搭建“三个一”平台，即一号（电子证照 库、办件库、事项库；多证合一等）、一窗（行政审批系统，行政执法与审批协同系统等）、一网 （多渠道统一身份认证体系、一站式平台、网上办事大厅等）。再次，在行政体制改革方面，地方政府可设立专门的审批职能部门、简化优化审批流程等。如银川、天津滨海新区成立市级行政审批局。
（3）区县层面：推动政务服务网络向上对接向下延伸，做好最后一公里。县级“互联网+ 政务服务”重视服务延伸，行政审批事项进一 步下放至街道、社区（村）；加强最后一公里服务能力，建立延伸到乡镇（街道）村（社区）的政务服务事项受理点、代办点、自助服务站等，实现市民办事不出社区、不出村。例如，荔湾区推出政务机器人“一柜式”微政务服务；又如， 福建晋江市（县级市）的市辖各街乡镇政务审批服务分中心建设，是在社区（村）成立事项代办点；另外，佛山市禅城区85%以上的事项和 98%以上的业务，均可在区和镇街办理。这样， 可以畅通群众投诉举报渠道，发挥社会监督和舆论监督作用。此外，还要向上对接，对接市 级“三个一”平台和数据共享平台，建设县级共享交换平台，实现本级数据共享交换；对接省、 市级审批服务事项清单，完成服务事项的标准化修编。
原标题：国际电子政务发展及对我国“互联网+ 政务服务”发展策略的启示
作者：崔颖 王晶
文章来源：《世界电信》2017年第1期，本文有部分删减。
封面图来源：网络
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