改善闵行区营商环境 推进破产制度体系
一、提出本建议的背景
（一）政策及经济背景。
这些年，世界经济复苏乏力，国际金融市场跌宕起伏，保护主义明显抬头。我国经济发展中结构性问题和深层次矛盾凸显，经济下行压力持续加大，遇到不少两难多难抉择。
2018年3月5日在第十三届全国人民上，国务院总理李克强作了《政府工作报告》，其中在对2018年政府工作的建议环节，提出了破除无效供给，即坚持用市场化法治化手段，严格执行环保、质量、安全等法规标准，化解过剩产能、淘汰落后产能，加大“僵尸企业”破产清算和重整力度，做好职工安置和债务处置。减少无效供给要抓出新成效。
其中在化解过剩产能、淘汰落后产能，以及处理“僵尸企业”问题上，总理提出以破产清算与重整的方式，并坚持市场化法治化手段去进行操作。这无疑给各地方政府处理那些因产能过剩或产能落后导致经营出现严重问题的企业指明了一条市场化及法治化的道路，即在政府的指导下，通过破产清算或破产重整的方式，化解企业即将面临或已经面临的市场危机。
（二）法治背景。
最高院为落实党的十九大报告提出的贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的要求，紧紧围绕高质量发展这条主线，服务和保障供给侧结构性改革，充分发挥人民法院破产审判工作在完善社会主义市场经济主体拯救和退出机制中的积极作用，为决胜全面建成小康社会提供更加有力的司法保障，2017年12月25日，最高人民法院在广东省深圳市召开了全国法院破产审判工作会议并形成了《全国法院破产审判工作会议纪要》，会议对破产审判工作提出了几点要求，一要发挥破产审判功能，助推建设现代化经济体系；二要着力服务构建新的经济体制，完善市场主体救治和退出机制；三要健全破产审判工作机制，最大限度释放破产审判的价值；四要完善执行与破产工作的有序衔接，推动解决“执行难”。
从司法角度看，目前我国在法律上同样将破产程序视为供给侧结构性改革的一个保障，且是为完善社会主义市场经济主体拯救和退出机制所服务的，因此在我国现阶段经济转型过程中，破产程序有着不可替代的法治作用和市场作用
（三）“府院联动”与破产管理人。
“府院联动机制”，就是指政府各职能部门和人民法院为更好的贯彻执行中央总经济政策的有关精神，建立有效的联动机制，相互协调、信息互通，必要时可以设立联动会议办公室等机构，对企业做到提前预防、及时救助、有序退市，以最快捷的效率、最低廉的成本、最合理的方式、最合法的程序推动供给侧改革以及处置僵尸企业。
浙江省“府院联动机制”上已经走在全国前列，2016年11月，浙江省高级法院在省委省政府的支持下，和省经信委联合印发《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》，并牵头省发改委、省科技厅、省公安厅、省人力社保厅、省国土厅等20个部门和单位建立联络处，协调解决破产案件处理中的各类问题。
除“府院联动”外，破产程序中的一线工作机构便是破产管理人，破产管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者。管理人的能力和素质不仅影响破产审判工作的质量，还关系到破产企业的命运与未来发展。由于破产管理人在上海没有专门的资金支持，使得许多管理人机构对于破产方面的业务缺乏积极性，即使通过摇号获得了破产案件，但由于许多破产案件并没有任何收益，就使得许多破产管理人在破产案件中无法有效发挥其积极性。
府院联动机制中，在政府的配合与监督管理下，破产管理人也能够最大限度的发挥其主观能动性与作用，举例来说，就破产资金支持问题，温州、湖州等地由市财政局拨付200万元，成立了破产援助专项资金，舟山市财政局安排了150万元的企业破产应急启动周转资金，并由舟山中院会同舟山市财政局共同制定了资金的管理与使用办法，这大大提高了破产管理人主动参与破产案件的积极性与能动性，同时也盘活了破产管理人这支队伍。
无论从从目前政策、市场环境还是从法治环境来看，通过以府院联动来保障破产程序的有效推进，并以此化解市场经济矛盾和解决企业困境是一条必然之路，因此为了响应中央政府号召，推进供给侧改革，优化营商环境，在去产能、去杠杆、清算僵尸企业，促使落后产业向供给侧改革方向发展，同时为了在此过程中发挥破产管理人的积极作用，上海市新闵律师事务所作为上海破产管理人，就政府在推进改善营商环境中，如何推进破产制度体系建设作如下加建议。
二、推进破产制度体系建设的目标。
我国经济发展目前正处于一个新的阶段，在国家供给侧改革推进的过程中，目前一些无法继续适应市场环境变化的企业都开始出现不同程度的经营危机，这些企业中既有过去风光无限，现在虎落平阳的“夕阳企业”，也有长期无人管理，只在工商局挂名的“僵尸企业”，僵尸企业的存在在一定程度上造成社会资源的浪费，而那些曾经的龙头企业，因为其体量较大、职工人数众多，如发生经营危机极有可能成为危及社会稳定的隐患。
为了保证政府为破产企业提供的法律服务时，既能做到满足国家制定的政策、法治要求，同时也能在一定程度上满足市场需求，根据本所多年从事破产业务的经验，从政府改善营商环境以及充分发挥破产挥管理人作用的角度，建议在推进破产制度体系建设时，可以参考以下几点作为破产体系建设的目标。
以国家供给侧改革为市场导向，化解是企业危机、解决企业困境、清理僵尸企业和淘汰落后产能等；
以《企业破产法》及相关法律法规为依据，积极发挥破产管理人作用，做好破产清算及破产重整工作；
在为破产企业提供法律服务过程中注重化解社会矛盾，维护社会稳定，减少企业破产过程中的不稳定因素。
三、推进破产制度体系建设的原则。
在前述建设目标的基础上，建议破产体系建设的原则如下：
（一）法治原则，以《企业破产法》、相关法律法规及政策为准则，来治理僵尸企业、破产企业、破产重整企业等。
（二）市场原则，在破产体系建设过程中，各政府机构及部门应当尊重市场经济规律，在法律允许范围内，以市场经济为导向，使破产体系建设工作最终成为市场经济建设的助推器。
（三）稳定原则，保证各个工作环节有序稳定地进行下去，对可能发生的风险应当提前评估并设置预案，同时做好预防和维稳工作。
四、推进破产制度体系建设的工作机制。
如果说上述目标与原则是破产体系建设的灵魂，那么要将在破产体系建设真正落实下去，还需要建立相应的工作机制作为体系建设的生理系统和神经系统，为此本所就推进破产制度体系建设的工作机制作如下建议：
（一）构建社会分工联动机制。
建议区政府成立破产工作协调领导小组，常态化开展企业破产的前期工作以及案件受理后的政策支持、法院和政府各部门协调等工作。
（二）发挥破产管理人作用，构建企业风险监测预警机制。
定期监测分析企业欠税、欠薪、欠息、涉诉、对外担保等风险情况，及时提出预警信息。建议领导小组通过聘请辖区内有资质的破产管理人作为常年法律顾问，根据企业实际情况，定期出具企业破产风险评估报告及法律意见书，让区政府对辖区内可能发生破产风险的企业有所了解，并为可能发生的风险提前做准备打好基础。
（三）发挥破产管理人作用，构建困难企业差异化处置机制。
建议破产领导小组可以在破产前期聘请辖区内有资质的破产管理人，按照产业政策、企业前景、危机原因等，建立分类援助机制，确定是选择通过法律帮扶的方式挽救企业，还是帮助企业进入破产程序。
对需要进入破产程序的企业，领导小组聘请的法律顾问根据破产企业的实际情况出具专业的法律意见，并在进入破产前做好差异化处置方案。
（四）发挥破产管理人作用，构建企业破产保障机制。
在充分发挥破产管理人的问题上，建议区政府在为破产企业提供法律服务的过程中，可以让辖区内有破产管理人资质或在破产业务方面较为专业的律师事务所尽早、尽快介入到破产企业的法律服务中去，这样有利于在企业在破产初期就能得到更好的法律保障。同时结合区政府在协调、信访维稳及引进战略投资方方面的优势，为企业破产依法有序推进提供便利。
（五）建立破产企业法律援助快速介入办理机制，并构建破产工作资金保障方案。
通过对破产企业法律援助的快速介入，做到及时为破产企业提供法律服务，在企业陷入危机的第一时间，法律援助能够介入其中，帮助企业化解危机。
同时，由于企业破产的过程也会产生相应的成本，如这些成本无法结算，那么破产程序本身会因为没有物质上的动力而无法施行下去。因此，本所建议区政府可以借鉴深圳中院模式，由财政拨款建立无产可破案件的管理人报酬基金，切实解决无力支付破产费用的企业进入破产程序的问题。
（六）发挥管理人作用，构建由领导小组推荐破产管理人机制。
以充分发挥破产管理人作用，为破产企业提供法律服务为原则，构建破产管理人选任机制。由于目前上海在选任破产管理人上原则上均是采取摇号方式进行，这种方式的随机性太大，而不同的破产管理人的特点也不同，如某一破产管理人的特点无法满足其摇号抽取到的破产企业的需要，这只会对破产企业带来更加不利的影响，因此需要构建由领导小组推荐破产管理人机制，由领导小组根据破产企业实际状况，推荐适合破产企业的破产管理人，使破产企业与破产管理人的区配能够达到最优化的效果。
（七）发挥破产管理人作用，建立破产工作维稳机制。
几乎所有特大或重大破产案件，由于涉及范围广泛，涉及人数也较多，很容易引发社会不安定因素，这使得破产工作中的维稳问题变得非常重要。破产管理人作为破产工作中的一线机构，其往往处于矛盾的风口浪尖，需要承担大部分的维稳压力。鉴于此，在一些特大或重大的破产案件就需要一个在社会维稳方面有丰富经验的破产管理人，在破产工作中建立完善的维稳机制。
五、推进破产制度体系建设的的工作内容。
在确立了目标、原则及工作机制后，本所对区政府推进破产制度建设工作内容建议如下：
（一）政府成立破产工作领导小组。
1、建议由区政府牵头，会同政府与企业经营有关的各职能部门，从中抽调人员组成破产工作协调领导小组，并将该领导小组作为政府常设小组，常态化开展企业破产的前期工作以及案件受理后的政策支持及部门协调等工作；
2、在领导小组的基础上，按不同的工作内容设立不同的工作小组。
3、如遇特大或重大破产案件，可由领导小组牵头成立专案小组。
4、建议领导小组聘请辖区内有资质的破产管理人作为常年法律顾问，为领导小组提供常态化法律服务，并按领导小组的要求完成本工作方案中与企业破产有关的工作。
（二）定期检测问题企业，制定事前预警制度。
1、建议区政府可以对于辖区内存在欠税、欠薪、欠息、涉诉、对外担保等风险情况的企业进行定期检测，并及时提出预警信息；
2、对可能发生破产危机的企业进行分级，定期向破产领导小组进行汇报；
3、领导小组聘请辖区内有资质的破产管理人定期对可能发生危机的破产企业进行破产风险评估，并出具相应法律意见。
（三）确立破产企业法律援助方式，制定破产企业法律援助快速介入方案。
1、建立分类援助机制，确定实施法律援助的方式，如通过法律援助帮助企业免于破产风险或帮助企业进入破产程序；
2、根据破产企业的危机等级，制定法律援助快速介入的标准；
3、制定破产企业法律援助快速介入程序；
4、制定破产企业法律援助工作内容与程序；
（四）制定破产工作资金保障方案。
1、由财政拨款建立无产可破案件的管理人报酬基金，切实解决无力支付破产费用的企业进入破产程序的问题；
2、制定破产企业法律援助援助资金管理和使用办法。
（五）建立受援破产企业分类标准，制定不同破产企业处置方案。
1、根据破产企业的不同情况，对破产企业进行分类；
2、根据破产企业的不同种类，制定差异化法律援助方案；
3、根据破产企业的具体情况，领导小组组织协调上海市高级人民法院与相关司法部门，推荐适合该破产企业的破产管理人。
（六）充分发挥破产管理人作用，制定推荐破产管理人标准。
鉴于每个破产企业的不同特性，同时每个进入破产程序的破产企业均需要指定破产管理人，破产管理人的能力与特点是否能够应对破产企业的情况就变得非常重要，由于上海高级人民法院在破产管理人的选任上采取摇号的形式，其随机性过大，不利于选出适合破产企业的破产管理人，而破产法相关法律中也规定了可以通过推荐方式选任管理人，建议领导小组可以根据破产企业的特性，为该破产企业量身定制推荐破产管理人的标准，进而最大限度发挥破产管理人的作用。
（七）充分发挥破产管理人作用，根据破产企业特点制定维稳方案。
对于涉及社会稳定的破产案件，建议领导小组慎重对待，由于破产企业本身的特点，加上破产工作的特殊性，在制定维稳方案时，可以向既有社会维稳经验又有破产工作经验的破产管理人进行咨询，或推荐该破产管理人作为破产企业的破产管理人，并由其根据破产企业的情况，制定相应的维稳方案。
（八）建议做好企业破产保障工作。
1、在企业发生破产预警风险时，领导小组在第一时间通过法律顾问、相关政府部门或职能部门查明企业情况；
2、在了解企业情况的基础上，由领导小组法律顾问出具法律意见，经领导小组审核是否需要制定破产预案，如涉及社会稳定问题，还需制定维稳方案；
3、如需要制定破产预案，领导小组法律顾问为该问题企业制定破产预案，同时领导小组与企业负责人协调企业进入破产程序的相关事宜；
4、对于不需要进入破产程序，但可能存在破产风险的企业，领导小组可以建议其接受法律援助，通过获得法律援助，使其尽可能免于破产风险；
5、破产企业或其多数债权人与领导小组对破产预案协商一致后，领导小组引导破产企业或其债权人接受法律援助，使该企业顺利进入破产程序；
6、建议进入破产程序前，领导小组可以与相关司法部门进行协调，向上海市高级人民法院推荐辖区内有资质的破产管理人成为该破产企业的破产管理人；
7、在破产程序中，领导小组通过与各方协调，为破产程序的有效推进提供力所能及的帮助；
8、完成破产程序后，希望领导小组能够帮助协调各行政职能部门做好企业破产司法程序完成后的涉及行政程序，比如企业注销、税务注销、股权变更等相关事宜。
六、推进破产制度体系建设的的工作节点及各节点目标。
破产制度体系建设的工作节点以破产受理与破产终结为节点，将该体系建设分三个工作节点，即企业破产受理前、企业破产受理时、企业破产终结后，以下为各工作节点涉及工作内容和各工作节点需要完成的建设目标。
（一）企业破产受理前的工作。
1、成立破产工作领导小组，并由领导小组负责具体以下工作；
2、定期检测问题企业，制定事前预警制度；
3、确立破产企业法律援助方式，制定破产企业法律援助快速介入方案；
4、构建破产工作资金保障方案；
5、建立受援破产企业分类标准，制定不同破产企业处置方案；
6、对涉及社会稳定的破产案件，需制定维稳方案。
在破产受理前，建设目标为在预防企业破产风险的同时，为企业进入破产程序做好法律、政策、思想及物质上的准备。
（二）企业破产受理时的工作
1、为企业进入破产程序提供法律援助；
2、制定推荐破产管理人标准；
3、向上海高院推荐破产管理人；
4、对涉及社会稳定的破产案件，给与破产企业及破产管理人一定的帮助。
在破产受理时，建设目标为帮助企业进入破产程序，并为破产企业选任适合的破产管理人。
（三）企业破产终结后的工作
领导小组协调各行政职能部门做好企业破产司法程序完成后的涉及行政程序，比如企业注销、税务注销、股权变更等相关事宜。
在破产终结后，建设目标为帮助破产企业做好破产后善后工作。
参考文献：
1、《中华人民共和国企业破产法》；
2、《全国法院破产审判工作会议纪要》；
3、《2018年政府工作报告》；
4、《深圳市中级人民法院破产案件管理人援助资金管理和使用办法》；
5、《府院联动机制与破产案件审理》（王欣新著，中国人民大学法学院教授）。
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