新时期自然资源资产清查与平衡表编制业务研究

一、工作背景

01

生态文明体制改革

十八大以来，“生态文明建设”国家战略要求摸清全民所有自然资源资产家底，健全国家自然资源资产管理体制。国家自2013年先后下发相关政策文件，开展自然资源资产负债表和自然资源资产清查的探索工作。

图1 相关政策文件

02

国务院机构改革

新成立的自然资源部担负着“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的职责，开展资产清查是加强全民所有自然资源资产管理的基础性工作，是建立资源清单、落实委托代理机制的重要内容，是制定资产管理与收益分配政策、开展考核监督、编制自然资源资产负债表的重要依据。自然资源部“三定”方案明确由权益司负责组织开展全民所有自然资源资产清查工作。

03

国内试点情况

（1）第一批试点

2019年9月自然资源部在河北、江西、湖南、青海、宁夏等5个省(自治区)15个县级单元开展了资产清查第一批试点。主要围绕建立制度、汇集补充数据、开展经济价值估算、建立成果数据库等四方面工作，涵盖土地、矿产、森林、草原、湿地和海洋(海域和无居民海岛)等6类全民所有自然资源资产，涉及省、市、县3个行政级别。

（2）第二批试点

为进一步验证和优化全民所有自然资源资产清查技术路径与方法，建立资产清价格体系，健全工作组织方式和协调机制，指导规范试点工作，自然资源部在总结第一批试点工作的基础上，结合各地反馈的意见建议，于2021年2月启动了第二批试点工作。

二、概念辨析

01

自然资源

天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。

02

全民所有自然资源资产

宪法规定，全民所有即国家所有。全民所有自然资源资产是指具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的国家所有自然资源。按照“三定”方案，由自然资源部履行全民所有土地、矿产、森林、草原、海洋、水、湿地等自然资源资产所有者职责。

03

全民所有自然资源资产平衡表

全民所有自然资源资产平衡表由报表和账户两部分组成。报表通过多种计量方式体现自然资源资产经济、社会和生态价值，整体反映“两统一”职责履行情况，采用“3+3+4”结构，即3张主表、3张附表和4张分析表。账户采用“7+1”结构，即7类自然资源资产账户和其他相关数据，7类自然资源资产账户从数量、质量、分布、权属、用途、价格、使用权、收益等方面揭示各类自然资源资产状况。

04

全民所有自然资源资产清查

利用已有各类自然资源专项调查（清查）中资源权属、数量、质量、用途、分布等成果，补充统一基准时点（2020年12月31日）下的自然资源资产价格、使用权、收益等信息，清查自然资源资产实物量，估算自然资源资产经济价值，探索核实国家所有者权益。全民所有自然资源资产清查是一项摸清全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地和海洋等自然资源资产底数的基础工作。

三、技术要点

01

平衡表

（1）分类型核算自然资源资产

全民所有自然资源资产平衡表表采用“实物量+价值量”相结合的综合计量方法，以多种方式核算全民所有自然资源资产经济、生态和社会等价值。 

图2 自然资源资产类型

（2）多维度解读平衡表报表体系

全民所有自然资源资产平衡表报表通过多种计量方式体现自然资源资产经济、社会和生态价值，整体反映“两统一”职责履行情况，采用“3+3+4”结构，即3张主表、3张附表和4张分析表。报表体系复杂，需要多个维度解读。

图3 平衡表解读的多个维度

（3）整体性梳理平衡表账户体系

账户是为报表核算提供基础数据，采用“7+1”结构，即7类自然资源资产账户和其他相关数据，7类自然资源资产账户从数量、质量、分布、权属、用途、价格、处置、收益、使用权、责任义务等10方面揭示各类自然资源资产状况；其他相关数据主要反映自然资源生态服务、国民经济行业发展等情况。 

图4 账户体系

02

清查

（1）建立清查制度与技术标准体系

建立全民所有自然资源资产清查制度，明确清查目的、内容、方法、对象、组织方式和清查数据报送形式等，建立包括报表体系和软件系统在内的全民所有自然资源资产清查技术标准体系。

（2）汇集、补充数据

汇集：以第三次国土调查等已有工作成果为基础，提取各类全民所有自然资源的种类、权属、数量、质量、分布范围、用途等信息，整合形成实物属性数据和底图。

补充：采集各类全民所有自然资源资产的成本、价格、收益、使用权等信息，生成涵盖全民所有自然资源资产实物属性和价值属性的清查基础数据。

图5  清查数据整合过程

（3）构建清查价格体系

在现有自然资源价格（价值）评估成果基础上，通过系数修正统一价格内涵，补充或新建与“国土三调”时点相衔接的、相对稳定的土地、矿产、森林、海洋等全民所有自然资源资产清查价格体系。

图6  清查价格体系构建流程

（4）开展经济价值估算

基于实物和价值属性数据，依据资源特点分类制定的价值估算方法，开展经济价值估算，探索所有者权益的核实。

（5）建立数据库

整合全民所有自然资源资产清查成果及专题数据，按照所有权与使用权相分离的原则，以所有权、使用权行使主体为对象，建立全民所有自然资源资产清查和资产管理的数据库，纳入全民所有自然资源资产信息系统，对全民所有自然资源资产实施动态监测监管。

（6）成果集成和应用

逐级汇总各级行政区域内的全民所有自然资源资产清查数据，全面分析清查成果，编制全民所有自然资源资产清查总报告及专题报告，构建全民所有自然资源资产“一张图”，搭建全民所有自然资源资产动态监管平台，为政府机关、科研机构和社会公众提供不同需求的数据服务，最大程度地发挥重大国情国力调查的综合效益。

四、相关业务

截止目前，国图信息已经开展了自然资源调查监测、确权登记、价值核算、资产清查等多类相关业务，积累了丰富的项目经验。

01

调查监测类

参与编制了江苏省自然资源调查分类、江苏省自然资源基础调查技术导则等省级自然资源相关标准，为全省自然资源调查监测工作的开展奠定了基础。

承接了金坛区自然资源调查、宝应县水资源专项调查、扬中市水资源专题监测等省级自然资源调查监测工作；承接金坛、溧阳等地森林资源调查工作以及盱眙、金湖、洪泽、淮阴等地的森林资源“一张图”年度更新工作，具有丰富的各类自然资源调查监测实践经验。

02

确权登记类

承担了东海县、如皋市、金坛区、内蒙古克什克腾旗等地区的自然资源统一确权登记省级试点工作；同时承担了辽宁省小凌河和中华鳖保护区、江苏省苏北灌溉总渠及淮河入海水道等省级自然资源统一确权登记项目；承担了盐城市、镇江市、常熟市、张家港市等市县级自然资源统一确权登记项目。

03

价值核算类

参与江苏省自然资源厅科技项目《自然资源核算以及成果转化与应用研究：以淮安市为例》，通过构建土地资源资产负债表体系，编制江苏省盱眙县相关报表，不仅拓宽了国家资产负债核算的领域，为国家编制综合的自然资源资产负债表提供理论基础，也为其他地区开展土地资源资产负债表编制工作提供经验借鉴。

04

资产清查类

参与了南京市全民所有土地资源资产与栖霞区矿产、森林、湿地资源的总量、质量、价值清查，形成包括资产清查数据集、文本报告成果、图表成果等在内的阶段性成果。

五、总结

目前，自然资源资产平衡表试填工作仅仅是利用空间数据库汇总数据、填制报表、暂未上图、暂无数据库成果。自然清查统计成果通过组织系统全面的实物属性清查、价值属性清查、经济价值估算及数据库的建设，可以为平衡表填报提供更加详实的基础数据。基于清查统计成果的平衡表填报成果将更加系统、完备，明显提升平衡表编制的质量，更有利于数据管理、应用和共享。

本期供稿：资源与规划设计院 袁源本期责编：顾余庆

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