基层财政工作的苦辣酸甜
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县乡财政是财政工作的末端，也是支撑基层事业发展的基石。在新时代背景下，各级财政部门积极落实党中央决策部署，吹响了加快建立现代财政制度的集结号，也奋勇冲锋在打赢脱贫攻坚战等时代使命的第一线。实际工作中，县乡等基层财政工作状况如何，是不是如同流传的其他基层部门一样可有可无很清闲？为什么社会总在传言“中央政策是好的，到了基层就走样”？基层财政干部的整体形象和生活状态如何？群众对他们抱有哪些新期待，他们本身又有哪些诉求和希望？带着这些问题，财政部预算司“根在基层”青年调研团来到了重庆市石柱土家族自治县开展了为期一周的实地调研和工作生活体验。
石柱县位于长江上游、重庆东部、三峡库区腹心、武陵山集中连片贫困地区，是重庆市内唯一集民族自治县、三峡库区移民县、革命老区县和国家扶贫开发工作重点县于一体的县份，具有多重代表性。2017年县级一般公共财政预算收入133690万元，仅占收入总额的24%，在重庆全辖40个区县中排名第34位，总体财力状况薄弱，刚性支出规模较大，财政收支矛盾突出。
调研团与县乡财政干部及人民群众同工作、同劳动、交朋友、聊家常，近距离感受他们的辛苦、压力、无奈和喜悦，了解他们的所思、所想、所忧和所盼，力求从“苦、辣、酸、甜”四个方面反映基层财政工作真实情况。
“苦”——需要破除诸多突出矛盾
（一）财力与需求不匹配的矛盾
“我们县是‘吃饭财政’、‘要饭财政’，财政自给率低，约2/3收入靠上级转移支付，没有你们上级的补助，连工资都发不出来。”县财政局田副局长开门见山地说。
“钱少不是问题，关键一些刚性支出、每年市县不断出台的提标政策要去落实，收支不匹配的矛盾一下子就凸显出来了”。据了解，为保障运转和重点项目支出，2017年石柱县将上级专项转移支付指标结余5.43亿元用于弥补本级人员经费不足、项目支出等资金缺口，造成有指标但国库实际无资金结余的现象。同时，通过记账暂付款的方式支出3.34亿元，未计入当年财政支出。田副局长感慨，如果专款需要集中付款，或挤占金额超过年度专款总额，这种模式又怎么持续呢？
（二）工作中人少事多的矛盾
除了预算管理改革等日常业务、脱贫攻坚等重大专项任务外，县财政局在开会、办文、填表上也耗费了大量的精力。据统计，2017年平均每个工作日参加4个会议，2018年截至7月底平均每个工作日参加6个会议；2016年接收上级、各部门来文10083件，2017年增加到13283件， 2018年截至7月底已累计处理6116件。
“我工作日白天基本都是参加各种会议，周末和晚上来签文，处理局里的日常工作。”县财政局江局长在与调研团座谈时笑着说。当天，除了与调研团的座谈，他还参加了县里的4个会议。在工作量不断增加的情况下，人少事多的矛盾愈发突出。预算科的工作量毋庸多言，但除了一位病休的同志和一位兼职做债务管理的同志，专职负责预算业务的仅有2人。农业科承担了脱贫攻坚领域大量的工作任务，也仅有3人在岗。预算科与农业科的情况是县财政局的一个缩影，17个业务科室仅有58名在编在岗干部，部分科室已出现了经办、复核等不可兼容岗位由一人兼任的现象。
（三）工作需要与照顾家人两难选择的矛盾
农业科的小任是一位孩子年幼的女同志，因经常加班不能按时回家，只能把孩子托付给父母照看，使孩子成了城里的“留守儿童”。她讲起了自己加班的经历，“今年大概通宵加班了10次左右，记得有一次到凌晨2点才干完活回家，门卫没想到这么晚单位还会有人，差点发生误会。”小任语气轻松，加班加点在他们已是平常。
“我去年自己提出不当科长，要去当‘兵’了，但是新科长今年下乡扶贫，没办法只能再干了。”社保科科长介绍说。忠孝两难全，因家中老人需要照料，不能经常加班,为确保科里工作，他提出了主动让贤。
财政局一位年轻干部讲述，“财政人没有八小时之外，也没有元旦、春节等节假日的概念，为了把关怀送进千家万户，财政资金发放到困难群众手中让他们过上愉快的春节，每年都要工作到大年三十深夜，每年都是等到新年钟声敲响、鞭炮声响起时，财政人才拖着疲惫的身子回到家里与亲人团聚。”
“辣”——面临难以解决的棘手问题
（一）预算安排难统筹
“我们这里和周边区县比，甚至和相邻的湖北恩施比，公务人员待遇都偏低。今年市里出台政策，要求各区县将地方津补贴标准提高至主城区相同标准。涨工资本是大好事，但我们却高兴不起来，不知去哪里找钱。”预算科雷科长纠结着讲。2018年全县预计“三保”可用财力303658万元，按照财政部制定的保障范围和标准测算出“三保”支出需求154543.52万元，不存在保障缺口；但按照地方出台的津补贴和民生政策标准测算“三保”支出达324475万元，就算把可用财力全部用上也补不上这个缺口。
最难统筹的还是“上级点菜，下级买单”的项目支出，千方百计筹了钱效果还不好。比如，按教育督导有关要求，2017年组织了学校基本均衡达标改造项目，县级财政安排近4000万元，有1所乡村小学基本没有学生了仍要投入；2015年，上级主管部门要求县电视台达到二级以上标准，县财政支出了1000多万元，后来发现部分设备已经达到了中央电视台的标准，明显超出了本地的需要。
（二）预算追加难控制
“这个项目能不能明年再安排，今年预算已没钱再追加了，能把涨工资的钱发了就不错了。”预算科雷科长在接听县其他部门同志电话时说。“预算法基本上管住了财政部门，但是没管住其他部门，更没管住领导干部。”县财政局一位干部在谈到预算约束时无奈地说。有的领导干部缺乏预算法制意识，有时通过会议纪要、作出批示等要求财政落实资金；有的面临安全生产、国土督查、教育督导等领域的考核检查需新增项目资金安排。
财政部门面对年初无预算又无财力情况左右为难。“要讲政治、顾大局”、“财政局不是摇头局”、“不换思想就换人”，面对领导的各种动员、批评，往往只能求解决问题而不顾及财力和法规要求，想法筹钱去追加预算。
（三）制度规定难落地
“虽然中央明确要求清理规范重点支出挂钩事项，但有些考核督导仍无形捆绑预算安排，甚至靠年终调账解决，中央预算规定难以落实。”预算科和国库科的同志不约而同地说到。
最突出的是财政“八项支出”增幅被GDP预期增幅绑架，受有关考核影响，被迫不断提高财政“八项支出”预算安排比重，2017年该县安排“八项支出”为36.36亿元，占一般公共预算支出总额的66%。
“全面实施预算绩效管理，是党的十九大提出的明确要求，我们应不折不扣去落实，但当前在基层开展自评价缺乏足够的知识储备和时间精力，委托第三方又缺乏高质量中介机构，还徒增一笔购买服务费。从目前看，在一定时期内实施预算绩效管理可能会流于形式。”一位干部这样说。
“酸”——无能为力的无奈局面
（一）特殊照顾带来的特殊烦恼
“我们实际上不想要收入全部留存地方，最好是上级将税收收入全部上收，再安排一般性转移支付，减少各地优惠政策肢解财力。”江局长的话引起了调研团的注意。
重庆市对各区县采取差异化的财政管理体制，对石柱县所在的渝东南片贫困县实行“不取多予”的政策，除车船使用税外的税收收入地方分享部分全部留存县级。有的企业闻风后，主动跑来对接投资，前提是把地方分享的收入全部返还企业。对此其他部门无所谓，认为招商带来了GDP、就业等政绩，但财政上不仅税收收入全部返还，有时还要倒贴给企业安排配套基础设施投入，算转移支付时还算不上去，绝对是赔本买卖。
“原本市里的好政策，反被企业资本利用，地方没有得到应有实惠，最终损害了国家整体利益。如同一手好牌，打成残局，这样的牌还不如不要。”江局长补充道。
（二）尽心工作反会被追责问责
“现在基层财政干部思想压力很大，原因还不是工作业务方面的，主要是追责问责风险大增。有的部门来要钱，张口就是如果因为资金不到位耽误了事被问责，你们财政干部要负主要责任。”田副局长无奈地说。
据了解，2017年底因为某中学申请绩效工资文件报送较晚，县财政局在资金调度和拨付上相应推后了不到一周时间，但在该学校老师上访后，县政府对县财政局主要负责同志给予了行政处分，这给财政系统的同志们造成了伤害。
“很想能早一天就早一天调离财政所。现在一些县级部门安排的工程，在项目验收时非要乡镇财政所干部参加并签字，我们即无资质又不懂技术，但签了字就得终身负责，想想都后怕。”龙沙镇一位乡镇财政干部这样讲。
（三）工作不被理解的无奈
“现在财政所的干部升不上去是有原因的，年年考核干部互相打分时我们都排在后面，还怎么奢求领导提拔。”中益乡55岁的老财政所长说。
原来，乡镇财政所的干部负责日常财务报销，按照有关财务管理要求，严格审核每一张发票或支出事项，对不合规的提出补救措施，但这经常被其他部门同事认为是故意刁难。原本有的同事朋友情谊基础都没了，谁还会在考核时给打高分。
“进门就被骂出来了”一位驻村基层财政干部说起了一次入户做工作的经历。村里为打造蜜蜂特色小镇，增加农民旅游收入，财政出钱对村里住宅进行风貌改造，统一将平顶改为斜坡、黄瓦换成黑瓦，但有的村民不愿改变原有生活习惯，去做工作还会受到抵制。
“甜”——付出努力的甘甜回报
（一）见证财政惠民政策落地见效
“2017年共投入10.6亿元，其中整合涉农资金7.5亿元，统筹基础设施建设和产业发展，引导贫困户发展特色产业5.8万余亩、养殖畜禽37.3万只（头）；完成易地扶贫搬迁2623人；实施教育扶贫资助7万人次、5408万元；开展就业扶贫培训1.5万人次。”农业科王科长谈起打赢脱贫攻坚战的阶段性成效时喜上眉梢。
八龙村近几年取得的成绩是石柱县财政惠民政策落地见效的一个缩影，杨支书介绍起来如数家珍：“村里建成了人行便道22公里，基本实现了村庄硬（油）化道路户户通，以前一到下雨天就出不了门的情况已成为历史了；在财政资金支持下，建起了450平方米的综合服务基地，内设百姓大舞台、青少年科研教室、老年服务所，极大丰富了村民的业余生活；农民响应财政部门号召，以承包土地经营权入股脆红李项目，拿到了分红收益。”
（二）参与完善财政管理制度
“推行项目预算公开评审改革后，财政资金分配的科学性明显提高。”江局长介绍。按照“用钱先评审、开门办预算”的原则，从编制2018年项目支出预算时，引入人大代表、政协委员、专家等组成联合评审组，并将评审意见作为安排预算的重要依据，有效提高了财政依法理财、民主理财、科学理财的水平。
努力构建透明预算制度，建立信息公开长效机制。2018年不仅及时公开了262个部门预算情况，还公开了2017年上级转移支付到位情况。同时，要求并指导各村将财务收支情况作为村务公开的重要内容，按月向全村公开，主动接受监督。
在中益乡探索试点国库集中支付升级系统，开发了个人补助系统和工程合同管理系统，并将其接入原有国库集中支付系统，投放收支一体查询机，实现了财政资金拨付和执行监控功能相统一，切实加强资金监管，提高使用效益。
（三）获得百姓的认可肯定
说起龙沙镇财政所干部秦娟，村民马泽玉露出了满脸笑容，“这个妹崽崽简直就像我的亲女儿一样，帮了我好多忙哦，要不是她我哪里住得起新房子嘛。”
马泽玉是贫困户，家里就他一个劳动力，妻子患脑梗塞，两个孩子都在读书，一家四口和爷爷奶奶挤住在土坯房里。秦娟了解到该情况后，向其介绍了易地扶贫搬迁政策，帮助申请了4万元财政补助和5万元财政贴息贷款，马泽玉一家终于住进了新居。
万安街道城南社区的老冉书记——一位退役军人，讲起了财政助力脱贫攻坚的故事，历数社区成功脱贫的案例，2017年社区有10个贫困户，通过征地拆迁、就业帮扶等途径，到2018年只剩下2个贫困户，年内通过家庭成员就业、住房改善等途径都能脱贫摘帽，实现社区零贫困户。讲到这里，老冉书记露出了发自内心的笑容。
从政策的参与制定者转变为基层贯彻执行者，通过换位思考，真实感受了基层财政工作的“苦辣酸甜”，心灵上受到极大震撼与触动。基层财政面临的困难和存在的问题，不仅需要基层财政人去解决，也需要其他部门和上级有关单位共同努力，中央财政部门的青年干部也责无旁贷。
作者：财政部预算司青年调研团（执笔人：曹建强、刘传洋）
原载《中国财政》2019年第5期
责任编辑：李烝
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