专题 | 乡村振兴的实质及发展趋势

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作者：中国人民大学农业与农村发展学院  孔祥智

党的十九大提出乡村振兴战略并写入党章，标志着这一战略将成为未来相当长时期内全党的奋斗目标。按照中共中央、国务院颁布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成；到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。因此，从现在到2020年是乡村振兴制度框架形成的关键时期，能否打好基础，最重要的是要全面而正确的理解乡村振兴的实质。

正确理解乡村振兴的实质

2018年中央一号文件指出，到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。十九大提出到2035年基本实现现代化的战略目标，当然也包括农业农村现代化。因此，乡村振兴战略的最终目标就是实现农业农村现代化。但我国农业农村面临的最大问题，就是十九大提出的“不平衡不充分的发展”，主要是城乡之间的不平衡、不充分，即城乡差距过大。因此，实现农业农村现代化只是手段，缩小城乡差距、实现城乡融合是目的，是乡村振兴战略要解决的实质性问题。当然，这里所说的“缩小”是在发展基础上，即在现代化基础上的缩小，强调的是增量改革，而不是存量调整。城乡之间的各种差距缩小后，最终达到“融合”状态，这是乡村振兴的终极目标。

2019年4月15日，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，提出了到2035年城乡融合的目标任务是：“城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立，城乡统一建设用地市场全面形成，城乡普惠金融服务体系全面建成，基本公共服务均等化基本实现，乡村治理体系更加完善，农业农村现代化基本实现。”这是在2018年中央一号文件基础上的具体化和深化。《意见》从城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续增长等五个方面构建了构建城乡融合发展体制机制的政策框架，是未来相当长时期内包括农业农村政策在内的各项政策制定的基础。

主要进展和存在的问题

（一）政策演进

十九大以来，中央层面上出台了相关政策，全国人大也通过或者修改了部分法律，这些政策、法律对于乡村振兴战略正在发挥着重要的推动作用，见表1。

可以看出，上述政策、法律涉及到乡村振兴的许多重要方面，如产业、主体等。其中《土地承包法》和《土地管理法》就人们普遍关心的第二轮承包到期后的延包、“三权分置”中经营权的界定、农村集体经营性建设用地如何入市、农民宅基地使用和转让等问题作出了规定；中办和国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》总结了近年来各地乡村治理的做法和经验，是实现农村现代化的基础；《中国共产党农村工作条例》把党管农业农村工作落到了实处，是实施乡村振兴战略的基础和保障。

除此之外，中央农办、农业农村部等相关部门也相继出台了一系列政策促进乡村振兴战略的实施。仅就农村人居环境改造方面，在《农村人居环境三年整治行动方案》的指导下，中央农办等部门就出台了多个文件，如表2所示。

在表2所列的文件均为相关部委联合发布，最多的涉及到18个部门，可见农业农村已经成为各个部门都关注的重点领域。单就农村环境整治问题，相关部门连续出台了多个文件，这在历史上是绝无仅有的。

除了中央和相关部门出台的法律、法规、政策外，各省均发布了乡村振兴规划及相关法规、政策，甚至一些市、县也纷纷制定了本级乡村振兴规划；一些省份还向县市派驻了乡村振兴工作队（组），协助县、乡解决乡村振兴战略实施过程中出现的问题；绝大多数乡村的环境和面貌发生了明显改变，农民的满意度大大增加。总的来看，十九大以来，乡村振兴战略的实施进展顺利，效果明显。

（二）存在问题

我国乡村的落后、凋敝是长期形成的，需要按照中央的部署，脚踏实地、一点一滴的去完成，要有“功成不必在我”的精神。而有些地方热衷于出政绩、寻找“突破口”，把长期工作当成短期项目来做。其中最常见的就是以“一二三产业融合发展”为名大搞旅游农业项目，如以田园综合体、特色小镇为名，表面是三产融合发展，实际是以房地产开发为主，大都采取招商引资的方式，农民仅仅是土地的提供者。而且，由于主要侧重于旅游以及与之相关的房地产，农业反而成为附属产业，地位可有可无。

有些地方政府发文明确要大力发展农业公园，并以此带动农业转型升级。农业公园是在一定区域内，以农业及其设施景观为主，辅之以其他自然、人文景观，集旅游、休闲、采摘、教育、科普等功能为一体，是综合性很强的特殊公园类型，其本质是把农业资源用于旅游和休闲，基本没有生产功能，或者生产产品仅为辅助功能。即使从全世界情况看，农业公园也主要是展示本区域农业发展的成就和特色，其产品生产功能并不突出。因此，近年来出现的农业公园热不仅不可能引致农业转型升级，而且会削弱农业的基础地位。

充分发挥农业多功能性，通过一二三产业融合发展，提升农民收入水平，是农业现代化的重要内容。而且，优美的生产、生活环境是乡村振兴战略的题中应有之义。我国是人口大国，大国小农的国情要求一定要从农产品供求的大局出发，掌握一二三产业融合发展的节奏，在农业现代化过程中严防过分旅游化。

发展趋势

实现乡村振兴是相当长时期内要奋斗的目标，不可能一蹴而就，但要选择正确的路径，不能一开始就跑偏。

首先，要坚持农业农村优先发展。这是十九大提出的实施乡村振兴战略的前提条件，2019年中央一号文件对此作出了全面部署，包括优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。这四个优先是各级政府长期内必须遵循的基本准则。在城乡融合的大背景下，要求城乡基本公共服务普惠共享，城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，并且农村优先与城镇，这是实施乡村振兴战略的必要条件。

其次，产业兴旺是乡村振兴的基础。农业现代化是乡村振兴的核心目标之一。我国是一个拥有14亿人口的大国，粮食安全始终是最大问题。近年来，我国进口的农产品越来越多，粮食安全的形势十分严峻；加上粮食产业的比较效益低，一些地方频频出现撂荒现象，这也是实施乡村振兴战略过程中需要解决的重大问题之一。新修正的《土地管理法》强化了对基本农田的管理，是强化农业基础地位的体现。大国小农是我国的基本国情，如何实现小农户与现代农业发展有机衔接是实施乡村振兴战略要解决的首要问题。以农业为中心发展农村各类产业，包括农业生产服务业、农村生活服务业，发展乡村特色产业，倡导“一村一品”、“一县一业”，创响一批“土字号”、“乡字号”特色产品品牌。在此基础上，大力发展现代农产品加工业，延伸农业价值链。

再次，乡村治理现代化是乡村振兴的核心内容之一。农村现代化的核心就是乡村治理现代化。十九大提出要建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，其关键在于农村德治体系的建立。从一些地方的经验看，深入挖掘农村传统文化中的精华部分，认真总结、提炼农村传统治理经验，也是乡村振兴的重要环节。

原载于《中国财政》2020年第8期

责任编辑：雷艳

值班编辑：刘永恒  吕怡慧

版式设计：郑景儒

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