征文 | 对当前基层政府隐性债务化解工作的思考

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作者：内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗财政局局长 丛培钊

来源：昵图网

2017年7月，中央金融工作会议的召开成为政府性债务管控的分水岭，拉开了对政府隐性债务治理的帷幕。特别是习近平总书记在党的十九大报告中提出“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，全面建成小康社会，得到人民认可，经得起历史检验”。防范化解政府隐性债务风险，扎实推进财政高质量发展，提升财政治理水平是当前和今后一个时期财政重点工作目标和任务之一。作为一名财政工作者，对当前基层政府隐性债务化解工作做了认真的思考和实践。

如何客观看待地方政府隐性债务
对于经济社会发展相对落后的地区而言，地方政府在本级财力不足的情况下，为了补齐民生和重大基础设施短板、不断提升政府公共服务能力和水平、落实上级党委政府重要工作任务等而通过财政直接举借或适应市场化融资需求，通过财政借贷、赊欠和融资平台举借债务。这既有主动性，又有被动性；既有投资端主观上的需求，又有融资端客观上的迎合、纵容和融资主体的不规范操作。
总的来说，这些资金的投入大大提升了城乡重大基础设施建设水平和公共服务能力。为脱贫攻坚全面决战决胜和乡村振兴的全面展开奠定了坚实的基础。但也不可回避政府债务带来的不利影响，其累积形成的风险隐患，容易引发系统性财政和金融风险。特别是在国际形势风云变幻、国内经济下行压力加大、全面决胜小康的关键时期，实现稳增长、防风险等多重目标和完成经济社会发展等多项任务的考验下，防范化解政府隐性债务风险显得尤为突出和重要，必须坚决落实中央防范化解政府隐性债务风险的重大决策部署。
当前基层财政“化债”工作存在的困难和问题
（一）对预算法和财政新规的贯彻执行不够坚决。预算单位不依法依规办事的问题比较普遍，财政部门缺乏严格执行预算法的刚性，打铁自身不想硬、不够硬的问题需解决。发展形势、保障任务和当地经济社会发展现状的现实需求与严格执行预算法的冲突，使预算法和财政新规的贯彻落实不够坚决彻底。               
（二）基层干部过“紧日子”的思想还没有树立起来。上项目凭热情、管理凭经验、回报凭运气，只问政绩、不问绩效，只问开工竣工、不问运营管理，只问投多少、不问收多少，只图建多大、不图建多好的现象十分普遍。在建设过程中，责任不落实、监管不到位造成的造价虚高、高价低用、无原则提高施工标准甚至出现质量问题的情况不同程度存在。在日常工作中，用花钱代替管理，用给钱代替发动群众，用购买代替群众工作，这些问题很现实也很危险。
（三）财政收支矛盾突出，资金调度难、化债压力大是当前最现实的问题。一是中央治理地方隐性债务开出了“堵后门、开前门”的药方，但在化解存量方面有很多“前门”政策旗县一级用不上或没有能力用，只能“望梅止渴”“望洋兴叹”。二是定期或者限期化债压缩了债务化解的时间、空间，使化解风险的风险加剧，国库库款占用增加，流动性变差，面临资金断链风险。三是在政府隐性债务中，银行贷款比例高，旗县政府与银行的谈判能力和地位悬殊，只能用“真金白银”还款，创新的化债措施用不上，平滑周期、减轻压力、缓解和消化风险的手段用不了。四是地方举债融资“堵后门”后，已开工项目善后和应对银行到期债务周转的压力增大，不得不占用库款进行调度，致使资金流动性进一步变差，而且这种支付压力已近库款调度极限，财政短期风险进一步加剧。
几点工作建议
（一）强化党委政府统一领导，建立财政部门牵头，各有关部门协调配合的工作机制，把化解地方政府隐性债务工作责任层层压实。在遏制债务增量方面要深化思想认识，强化制度建设和责任追究，进一步坚定决心，主动执行自治区和市里预算管理措施，坚决落实隐性债务控制性目标和化债责任。在化解债务存量上下真功夫，把化解债务当作当前和今后一个时期政府工作的重中之重、难中之难来抓。科学调度、统筹安排，在资产处置化债等传统手段上再挖掘，在盘活和经营国有资产等措施上再加强，在“两个指标”交易和林草碳汇等资源利用等创新举措上再扩展，在推进国有企业改革发展、国有资产管理经营上再落实。同时进一步落实工程项目实施部门和地区的化债责任，增加化债主动性，形成化债合力。
（二）转变发展观念，健全决策机制，提高资金和项目管理能力。一要解决思想问题。要积极转变发展观念，摒弃动辄伸手向财政要钱的惯性思维，学会以市场化方式融资、学会经营资源资产。必须牢固树立过“紧日子”的思想，“花钱”上项目一定要精打细算，树立“节流”即是“开源”的理念，不能盲目追求“高大上”。二要解决机制问题。要进一步健全决策机制，摒弃想当然决策、拍脑门决策、唯上或唯下的不负责任决策，在确定项目、出台政策时，要深入思考、科学论证，既考量政治、经济社会效果，又尊重经济规律、把握实际情况。要进一步健全绩效考核体系，运用绩效思维去谋划项目。三要解决能力问题。近年来“十个全覆盖”“脱贫攻坚”以及正在推进的“乡村振兴”任务，使得大量的资金项目集中涌入农村牧区，管项目管资金成了各级干部的日常工作，如何管好资金、管好项目也成了对各级干部的挑战。要进一步加大领导干部财务管理的培训力度，切实增强财经观念和法纪观念，使干部树立科学理财观，并适时出台改革措施，及时解决制约发展、影响发展的具体问题。如在旗县成立“代建局”和“土地收储中心”，解决政府项目建设管理不规范及政府征用土地管理不到位的问题。
（三）进一步强化国有资源资产管理，不断提升国有资源资产的管理水平和财政贡献能力。一要进一步理顺国有资产管理的体制机制，落实好旗人民政府统一领导、财政部门统一管理，各地区各部门依范围和职责受托管理使用的责任机制。二要进一步完善国有资产管理制度。在行政事业单位国有资产管理方面加强国有资产的登记和预算管理，严格按标准配备和占有国有资产，全面落实国有资产产权责任，加强上三级和本级财政投资建设的城市、交通、电力、水利、林业、教育、卫生等领域重大基础设施资产化管理。强化国有资产审计检查，把国有资产管理列为巡察、检查、审计和监督的重要内容，建立国有资产年度报告制度。国有企业要全面建立出资人监管和委托经营制度，完善法人治理结构和现代企业制度，建立国企干部队伍管理和国有企业职工薪酬标准管理等系列制度。三要进一步摸清家底，盘活和经营国有资产，用好国有资产这张“底牌”。当前，化债的主要来源和筹集资金主要渠道是国有土地、国有资产，未来用于发展的主要本钱就是手中的国有资源，因此要科学调度、取舍有度、长短结合的用好、管好。开展好国有资本经营活动，推动政府融资平台与国企嫁接改造或通过混改的方式完成市场化转型。成立机场公司、扶贫开发公司等骨干国企，配置优质资源，建立健全成长机制和保障制度，开辟国有资本经营新天地。引进社会资本混改融资担保公司，完善旗级金融担保功能，不断提升国有资本的经营水平、社会服务水平和财政贡献能力。
（四）层层落实责任，主动担当，上下联动，务实推进政府隐性债务化解。一是县级财政要主动作为。在化债的大背景下，基层财政不能“坐以待毙”，要深刻领会中央的政策意图和区市两级党委政府的重大安排部署，主动接政策、领任务，主动调整思路、付诸行动。二是区市财政要大有可为。当前国家的一系列“前门”政策需要在自治区一级消化，否则到旗县一级就执行不了。比如，自治区和市级财政站在更高的层面上，在政银合作磋商中具有更有力的话语权。如果自治区和市一级牵头研究具体办法，与区内各金融机构协商谈判，旗县一级就可能与各大金融机构谈化债的创新举措，保证政策落地。三是要疏堵结合、远近相济、综合施策、务实推进。应该在中央宏观政策基础上，自治区有顶层设计，盟市一级有所作为，旗县一级有具体举措。我国的财政金融体制和我们处于经济不发达地区的现实就决定了大部分旗县级财政的自我平衡能力是很弱的，没有上级甚至中央的支持是不行的，当前的困难单靠基层的财政资源是挺不过去的。所以自治区、市、旗县三级必须根据债务化解的实际情况和加强财政管理分级做出实质性安排。
（五）中央、省、自治区层面应该在以下几个方面给予地方支持：一是组织置换债券发行工作。像农村牧区基础设施建设项目，又是乡村振兴的奠基工程，可以尝试债券置换或资产证券化。二是组织好“两个指标”交易。土地资源是不可再生的宝贵资源，长期以来内蒙为全国耕地保有量做出了巨大贡献。目前是发挥潜在资源优势的良好机遇，国家、自治区取消“两个指标”交易限制，建立全国统一的“占补平衡和增减挂钩”指标交易平台，解决卖得出、卖得好的问题。三是设立纾解基金。当前有很多旗县面临资金流动性困难的风险，“三保”资金支付难，还贷面临逾期、专项资金不能兑现已成常态，弦绷的太紧会断，事前救助比事后应急效果好。四是调整一般和专项转移支付比例。随着产业发展形势的变化，如政策到期、绩效低下等已无必要继续实施的项目或属“小、散、乱”效用不明显以及市场竞争机制能够有效充分调节的一些专项转移支付已经没有多大意义，应该按照中央的精神，加大转移支付结构调整力度，大幅提高一般转移支付的比例，增加地方政府有效财力化解债务。五是总结成功经验，完善政策措施，财政部应继续推动开展“建制县隐性债务化解试点”工作，打好政府隐性债务化解的财政主动仗。原载于《中国财政》2020年第6期责任编辑：韩璐

值班编辑：雷艳  梁冬妮

版式设计：郑景儒

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