刘昆：我国的中央和地方财政关系
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来源：中国人大网
十三届全国人大常委会专题讲座
第十八讲
我国的中央和地方财政关系
财政部部长、党组书记 刘昆
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
全国人大常委会专门安排中央和地方财政关系专题讲座，体现了对财政工作的高度重视和关心。下面，我汇报四个方面的内容：一是中央和地方财政关系的基本理论和通行做法；二是我国中央和地方财政关系的发展变化；三是我国中央和地方财政关系改革发展的成效；四是进一步理顺我国中央和地方财政关系的基本考虑。
一、中央和地方财政关系的基本理论和通行做法
中央和地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，是现代国家治理的重要方面。以习近平同志为核心的党中央高度重视中央和地方财政关系问题，作出了一系列重大判断，提出了一系列明确要求。习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，要求“加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。”习近平总书记在党的十九大报告中强调：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”党的十九届四中全会进一步要求：“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”习近平总书记关于中央和地方财政关系的重要指示，高屋建瓴、内涵丰富、意义深远，是习近平新时代中国特色社会主义思想在经济领域的重要内容，也是在财税领域的具体体现，为我们加快完善中央和地方财政关系指明了方向，提供了根本遵循。
一般来讲，中央和地方财政关系包括三个方面：一是收入划分，也就是以税收为主体的政府收入在政府之间如何安排；二是财政事权和支出责任划分，也就是事该由哪级政府干，钱该由哪级政府出；三是转移支付制度，事和钱都分清楚之后，政府间的财力盈缺如何调节，如果地方收入不能满足干事的需求，如何通过科学规范的转移支付得到弥补。在此基础上，通过建立预算管理制度，明确财政收支活动的基本规则，保障财政发挥职能作用，促进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职。在现代财政制度形成过程中，中央和地方财政关系的改革发展打下了明显的时代烙印。世界各国的实践，也为我们提供了可供借鉴的经验。
（一）关于收入划分。
为避免扭曲市场并调动地方积极性，主要按照税种属性划分各级政府收入。通常将体现国家主权的税种划为中央收入，如关税、进口环节税收等；将税基较为稳定和地域化属性明显的税种划为地方收入，如房产税、市政税等；将税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种划为中央收入或中央按照较高的比例分享，如增值税、企业所得税等。主要税种通常作为中央收入或共享收入，共享时中央占比一般较高。
（二）关于财政事权和支出责任划分。
政府间财政事权主要按照三个原则进行划分。一是受益范围原则。如果某项支出对区域外的其他地方产生影响，具有一定外部性，就应当由更高级次的政府承担。二是信息复杂程度原则。信息获取和处理越复杂、越可能造成信息不对称的事务，越应由地方特别是基层政府负责。三是调动积极性原则。财政事权划分要充分体现权责匹配，有利于各级政府积极主动履行职责和激励相容，实现总体利益最大化。
具体实践中，多数国家中央（联邦）政府通常承担国防、外交、国家安全、出入境管理、跨域生态环境保护、反垄断和知识产权保护等方面的职能，地方政府主要承担基础教育、社会救助、社会治安、市政交通等方面事务，一般由中央和地方共同承担跨区域基础设施、高等教育、科技研发、公共文化以及基本医疗和公共卫生等外部性较强的事务。
（三）关于转移支付。
按照收入和财政事权划分基本规则，通常形成中央财政事权有限但财力相对集中、地方财政事权较多但收入有限的格局，产生纵向的财政不平衡。同时，地区间经济发展差异较大，按统一规则划分收入后，地区间财政收入苦乐不均，形成横向的财政不平衡。为此，需要运用政府间转移支付加以调节。从国际通行做法看，转移支付通常包括一般性转移支付和专项转移支付两类，前者属于无条件拨款，后者需要按规定用途使用。一般性转移支付主要用于对地方事务的补助，专项转移支付主要用于中央委托事务、中央和地方共同事务以及需要引导和鼓励的地方事务。也有国家对教育、卫生等涉及基本民生的中央和地方共同事务，实施介于一般性和专项转移支付之间的分类转移支付模式。总体上看，各国转移支付制度和转移支付方式的选择，与本国历史、经济、政治、文化等具体国情紧密关联，既有共同遵循，也有个体差异。
二、我国中央和地方财政关系的发展变化
新中国成立后，我国中央和地方财政关系大体经历了统收统支、包干制、分税制三个阶段。其中，1994年实施的分税制财政体制改革，是我国政府间财政关系领域一次具有深远影响的制度变革，为建立符合社会主义市场经济基本要求的政府间财政关系制度框架奠定了基础。
（一）收入划分方面。
分税制改革将关税、进口环节增值税和消费税、国内消费税等维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将国内增值税、企业所得税等同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，其中企业所得税按企业隶属关系划分；将营业税、契税等适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。
此后，根据经济形势发展变化和宏观调控需要，不断调整完善相关收入划分。其中，2002年实施的所得税收入分享改革，打破了按企业隶属关系划分收入的做法，企业所得税和个人所得税统一由中央与地方按60:40的比例分享，并明确中央因改革集中的收入全部用于对地方主要是中西部地区的均衡性转移支付，这有利于推进政企分开和地区间基本公共服务均等化。党的十八大特别是十八届三中全会以来，结合全面推开营业税改征增值税改革，对中央和地方收入划分又作了一些重大调整。主要是实施增值税五五分享改革，将原属地方收入的营业税（目前已改为增值税）以及中央和地方按75：25比例分享的增值税，统一调整为中央和地方按50：50的比例分享。将环境保护税作为地方固定收入，调动地方加大生态环境保护积极性，支持打好污染防治攻坚战。完善增值税留抵退税分担机制，均衡地区间负担水平，确保对企业应退尽退，落实好更大规模减税降费政策。
经过上述调整完善，逐渐形成了目前的中央与地方收入划分格局：中央固定收入包括进口环节增值税和消费税、关税、国内消费税、车辆购置税、船舶吨税、海洋石油资源税、证券交易印花税等。中央与地方共享收入包括国内增值税、企业所得税、个人所得税。地方固定收入包括环境保护税、房产税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税、资源税、印花税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、教育费附加等。
（二）财政事权和支出责任划分方面。
在分税制改革中，中央与地方财政事权和支出责任划分基本沿袭了改革前的格局，除国防、外交、重大基本建设外，主要按照隶属关系确定支出范围。随着公共财政体制的确立和不断完善，基本养老保险、义务教育、医疗卫生等领域中央和地方财政事权和支出责任划分改革方案相继出台，采取“一事一议”的方式，划定支出责任，并主要根据各地区财政状况实行不同补助比例，东部地区多自行承担，中西部地区中央补助较多。
党的十八届三中全会对全面深化改革作出部署，明确提出要深化财税体制改革、建立现代财政制度。2014年6月30日，中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，确定了财政事权和支出责任划分改革的基本原则和总体要求。2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》；2018年1月，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》；此后，教育、医疗卫生等分领域改革也相继展开，初步形成了中央和地方财政事权和支出责任划分框架。
（三）转移支付方面。
分税制财政体制改革后，逐步建立健全了较为规范的转移支付制度。在一般性转移支付和专项转移支付基础上，为与财政事权和支出责任划分改革相衔接，2019年新设共同财政事权转移支付，暂列一般性转移支付项下，待今后修订预算法时再作调整。
一是一般性转移支付。包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等，主要用于均衡地区间财力配置，保障地方日常运转和加快区域协调发展。2019年，一般性转移支付占转移支付总额的47%。
二是共同财政事权转移支付。包括城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费、就业补助资金、困难群众救助补助资金、基本公共卫生服务补助资金、城镇保障性安居工程资金等，主要是配合财政事权和支出责任划分改革，用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任，保障地方落实相关政策所需财力，提高地方履行共同财政事权的能力。2019年，共同财政事权转移支付占转移支付总额的43%。
三是专项转移支付。包括文化产业发展专项资金、可再生能源发展专项资金、城市管网及污水治理补助资金、农村环境整治资金等，主要用于保障中央决策部署的有效落实，引导地方干事创业。2019年，专项转移支付占转移支付总额的10%。
为贯彻党中央、国务院决策部署，今年中央财政建立了特殊转移支付机制。纳入特殊转移支付机制管理的资金包括中央财政通过新增赤字1万亿元和抗疫特别国债1万亿元安排的预算资金。这部分资金属于一次性支出，在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体责任不变、资金分配权限不变的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”原则进行分配，确保资金直达市县基层、直接惠企利民，支持基层政府做好“六稳”工作，落实“六保”任务。
经过上述收支划分和转移支付调节，以2019年数据测算，中央和地方收支情况如下：全国财政收入中，中央本级收入占46.9%，地方本级收入占53.1%。全国财政支出中，中央本级支出占14.7%，地方本级支出占85.3%。中央财政可支配收入中，用于对地方转移支付的部分占67.9%，用于安排中央本级支出的部分占32.1%。地方财政总支出中，来源于本级收入的占63.5%，来源于中央转移支付的占36.5%。
需要说明的是，省以下财政体制是中央和地方财政关系的延伸，是政府间财政关系的重要组成部分。单一制国家的省以下财政体制多由中央政府直接管理，以巩固中央权威，确保政令畅通；联邦制国家由于实行财政分权，州和地方政府的财政关系通常由各地自行确定。根据国情需要，我国省以下财政体制实行统一领导、分级管理的基本原则，由省级政府在中央指导下，结合本地实际自行确定。
上述中央和地方财政关系主要是指一般公共预算。从全口径政府收支看，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算由于具有不同的功能定位和收支属性，“专款专用”的特征明显，主要是根据各本预算管理现状和特定事业发展需要，明确中央和地方的权责范围，从而形成了各具特色的体制模式。政府性基金方面，地方收支占大头。其中，国有土地出让收入大部分为地方收入，中央主要通过分享计提的农田水利建设资金和新增建设用地土地有偿使用费获得部分收入；彩票公益金由中央和地方按照50:50的比例分享。国有资本经营预算方面，主要按照企业隶属关系划分收支。社会保险基金预算方面，主要是按照参保人员的征缴关系划分中央和地方保障范围。
三、我国中央和地方财政关系改革发展的成效
分税制改革以来，我国中央和地方财政关系的改革发展取得了明显成效，特别是党的十八大以来，从国家治理的高度将其作为全面深化改革的一项重点工作加快推进，调动了各方面积极性，为我国经济社会发展营造了更加公平有效的环境，为决胜全面建成小康社会提供了坚实的财力保障。
（一）财政收入稳步增长，有力支撑和推动经济社会发展。
一是财政实力显著增强。分税制改革奠定了财政收入的稳定增长机制。1994-2019年，全国财政收入增长了36倍，目前1个月的收入比2000年全年收入（13395亿元）还要多；国内生产总值（GDP）增长了28倍，从世界第10位上升到第2位；财政收入占当年GDP的比重由15%提高到19%，实现了经济快速发展与政府财力增强的良性循环，为落实党和国家各项决策部署、推进经济社会事业发展、应对错综复杂的国内外形势提供了坚实保障，也为现阶段应对经济下行压力、实施大规模减税降费创造了条件。
二是中央收入比重明显提高。分税制改革扭转了中央收入比重逐步下滑的局面。1993年，中央财政收入占全国财政收入比重仅为22%。分税制改革提高到55.7%后，经过多次分配格局调整，目前中央财政收入占比47%左右，基本保持在合理区间，为充分发挥我国集中力量办大事的社会主义制度优势提供了有力保障。
三是地方发展经济的积极性有效调动。增值税、所得税等主体税种由企业所在地政府按比例分享，提高了地方政府服务企业的积极性，推动了经济发展。
从中央与地方财政收入分享方面看，我国共享收入占比较高，主要是立足于地区间差异较大的国情。从财政收入分布上看，税收收入主要集中在东部地区。以2019年为例，东部地区九省市占国土面积8.8%，占总人口的35.6%，税收收入占全国税收收入的比重为58.4%，增值税、企业所得税、个人所得税占全国三个税种收入的比重高达62%。实施中央和地方大规模共享收入的做法，既体现了应对地区间发展不平衡的客观需要，也通过共同做大“蛋糕”，实现中央与地方“共赢”、东部地区与中西部地区“共赢”。这与传统市场经济国家的安排有所不同，具有中国特色社会主义的分配特点，是中国特色政府间财政关系的成功实践。
（二）财政事权和支出责任划分逐步清晰，事权与支出责任相适应的制度基本建立。
一是主要领域的责任划分基本明确。按照党的十八届三中全会确定的改革方向，首先将义务教育、基本就业服务、基本养老保险等涉及人民群众基本生活和发展需要、需要优先和重点保障的八大类18项基本公共服务事项，纳入事权和支出责任划分改革范围，逐项明确中央与地方的支出责任分担方式和具体比例。同时，结合政府支出分类，按照统一的原则和标准加快明确分领域财政事权和支出责任划分。截至目前，医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等分领域改革方案已经出台。以往中央与地方财政事权和支出责任划分不够清晰的局面，得到了明显改变。
二是共同财政事权的功能作用有效发挥。推进财政事权和支出责任划分改革过程中，合理确定共同财政事权范围，确立以基本公共服务为主体的中央和地方共同财政事权框架，并以共同财政事权转移支付作为支撑，符合我国实际情况和国家治理需要，有利于发挥中央和地方两个积极性，保障相关政策的落实。
三是基本公共服务保障标准体系初步建立。逐步明确主要基本公共服务项目的支出标准以及中央与地方分担办法，建立健全中央与地方共同财政事权清单管理制度。制定了义务教育公用经费保障、城乡居民基本养老保险补助、基本公共卫生服务等9项统一的国家基础标准，并引入合理增长机制，确保共同财政事权落实和财政可持续。同时，还注意加强对地方标准的管理和控制，明确各地在确保国家基础标准落实到位的前提下，按程序报备后可因地制宜实施高于国家基础标准的地区标准，高出部分所需资金自行负担。
在各级财政之间，界定较多的共同财政事权，也是为了应对发展不平衡不充分的需要。考虑到我国各地人均一般公共预算收入在区域间分布严重不平衡，以财政事权为基础，形成共同负担机制，对具体共同财政事权事项可以分地区实行差异化区分，弥补均衡性转移支付计算方式上的不足，更有利于基本公共服务均等化，更有利于满足人民日益增长的美好生活需要。2019年，共同财政事权转移支付占转移支付的比重为43%，纳入共同财政事权的支出责任，在全国范围内得到了更高水平的均等化。总体上看，各地人均一般公共预算支出得到较好平衡。
（三）转移支付制度逐步完善，基本公共服务均等化加快推进。
一是转移支付力度不断加大。1994-2019年，中央对地方转移支付增加了125倍，年均增长21.3%，高出同期中央财政支出增幅4.7个百分点，占地方财政支出的比重从15%提高到36.5%，有效均衡了地区间财力差异。
二是转移支付体系基本健全。总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配套、结构合理的转移支付体系。特别是设立共同财政事权转移支付，按照各地财力状况确定转移支付比例，既保障了相关领域政策有效落实，又体现了财力均等化的导向；既维持了中央和地方财力格局基本稳定、保护了东部地区增加收入的积极性，又促进了区域协调发展，实现了多元政策目标的有机统一。
三是专项转移支付制度逐步完善。分税制改革以来，专项转移支付的作用总体上是积极有效的。但专项转移支付项目多，立项随意性强，部门自由裁量权大，负面反映也不少。近年来，我们立足于完成党中央部署的重要工作任务，增强国家重大战略任务财力保障，调整专项转移支付的使用范围和方向，并压减不符合上述目标的专项转移支付项目，效果逐步显现。从实践情况看，支持打好三大攻坚战，进一步加大对山水林田湖草生态保护修复、黑臭水体治理以及雄安新区建设、海南全面深化改革开放、东北振兴等方面的投入力度，集中财力解决重点地区的突出问题，都取得了显著成效。
（四）省以下财政体制初步规范，基层财政保障能力有所增强。
分税制改革以来，各地参照中央做法逐步建立健全省以下财政体制。明确划分地方各级政府收入范围，注重调动基层政府发展经济的积极性。规范省以下政府间财政事权和支出责任划分，将部分适合更高一级政府承担的财政事权和支出责任上移，强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出保障水平。建立较为规范的省对下转移支付制度，引导财力向下倾斜，着力增强县乡政府提供基本公共服务能力，促进省内地区间基本公共服务均等化。在注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上，积极推进“省直管县”和“乡财县管”财政管理方式改革，减少财政管理层级，提高财政资金使用效率。
（五）预算管理制度日益健全，科学化、规范化水平逐步提升。
在通过分税制改革理顺中央和地方财政关系基础上，我们着力推进预算管理改革。全面取消预算外资金，将所有政府性收支纳入预算管理。建立由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系。改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。建立部门预算管理制度，实现一个部门一本预算，完整反映部门收支状况。清理规范重点支出挂钩事项，促进财政资金统筹使用。健全预算标准体系，推进预决算公开，不断加大“三公”经费公开力度。加强预算绩效管理制度建设，有序推进预算支出绩效评价工作。实行国库集中收付制度改革，将所有财政资金纳入国库单一账户体系管理。建立健全以政府债券为主体的地方举债融资机制，妥善化解地方政府债务风险。经过努力，初步建立了与社会主义市场经济体制和公共财政相适应的预算管理制度体系，预算管理科学化、规范化水平不断提高。
同时，随着经济社会发展和国内外形势变化，特别是与新时代发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用相比，与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，现行中央和地方财政关系仍存在一些不相适应的方面。主要是：地方税和直接税体系有待健全；部分领域中央与地方财政事权划分还不够清晰，共同财政事权需要进一步规范，中央财政事权和支出责任需要加强；转移支付结构不尽完善，转移支付管理的有效性仍需提高；部分地区省以下财政事权和支出责任划分改革进展偏慢，符合“三保”要求的制度保障还不够健全；有利于基本公共服务均等化、可及性的体制机制仍需完善；地方政府债务管理和风险防范工作需要加强等。对此，我们将高度重视，认真研究谋划并努力加以解决。
四、进一步理顺我国中央和地方财政关系的基本考虑
解决好政府间财政关系问题需要长期不懈地努力。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，按照党中央、国务院决策部署，不断调整完善中央和地方财政关系，加快建立现代财政制度。进一步理顺中央和地方财政关系，我们将贯彻以下基本要求：一是坚持党对财政工作的领导和以人民为中心的发展思想；二是坚持有利于调动中央和地方两个积极性，推动基本公共服务均等化；三是坚持我国政府间财政关系改革的成功经验和做法，体现权责清晰、财力协调、区域均衡的改革方向。
按照上述要求，重点从以下七个方面予以推进：一是健全地方税、直接税体系，完善以共享税为主体的收入划分模式。二是完善共同财政事权体系，强化中央财政事权和支出责任。三是进一步完善转移支付，推动财力下沉，提升基层公共服务保障能力。四是规范省以下财政体制，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系。五是健全基本公共服务保障标准，推进基本公共服务均等化和可及性。六是健全风险预警机制，确保不发生系统性风险。七是积极配合立法监督，提高中央和地方财政关系规范化、法治化水平。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大及其常委会长期以来高度重视关心财政工作，为我们深化财税体制改革、加快建立现代财政制度、做好财政改革发展各项工作提供了有力支持。财政部将一如既往地认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决服务好全国人大及其常委会立法监督和履职需要，努力推动各方面工作迈上新的台阶。谢谢。
值班编辑：刘慧娴 陆安平
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