《环境经济》：二次供水“最后一公里”难题亟待解决

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导读：

近几年来，二次供水话题可谓是炙手可热。本文首发于《环境经济》杂志（总第290期），文章就二次供水的现状、重要性、面临的问题、常见模式以及价费问题等多方面进行阐述，希望给各位同行以参考。

来源：环境经济杂志

作者：陈娅、王立章

本文字数：4149字

阅读时间：11分钟

城镇供水作为基本公共服务与城镇居民息息相关，由于其天然的垄断性，城镇居民自然地将供水责任全部归于供水公司，并将其作为政府服务职能的延伸，认为供水企业做好服务理所应当。
但这之中存在一个“最后一公里”难题，即当前越来越多的民用与工程建筑生活用水对水压、水量的要求超过了城镇公共供水管网能力，相关单位不得不通过储存、加压等设施经管道供水给用户，也就是二次供水。相关设施的产权归业主方，并不归属于供水企业。二次供水作为多层和高层建筑的主要加压供水方式，其用户规模不断攀升。初步统计，二次供水的用户约占城市供水服务总人口的60%，一些地区可高达80%以上。近几年国家出台了一系列相关政策，以推进二次供水建设、改造、运维与管理工作的规范性。其中，以2015年住房和城乡建设部、国家发展改革委、公安部、卫计委联合印发的《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》（建城〔2015〕31号）最具代表性，其对二次供水设施的建设、改造、运维与管理方面都提出了具体意见。各地也纷纷出台了关于二次供水的相关管理办法，旨在管好供水服务“最后一公里”。需要指出的是，二次供水设施交付前，产权归开发商，交付后，产权归业主方。过去供水公司介入少，难以对二次供水实现规范化管理，而开发商、建设方、物业公司、运维管理方各自利益诉求又不同，加之专业度不一、水平参差不齐、责任心不同，由此引发了一些列问题。供水公司要想做好供水服务，应该积极主动解决“最后一公里”难题，接管二次供水工作，为用户提供专业化服务，全方位保障居民的用水安全。

 二次供水面临哪些问题？

首先，二次供水建设管理不到位，导致水质难以保证。部分地区由于二次供水设施管理不到位，再加上前期建设不规范，以及设备和管道老化，导致二次供水水质出现污染，危害居民身体健康。比如，2016年，武汉某一高层小区居民出现上吐下泻症状，经过当地疾控中心人员的现场调查，发现病因源于楼顶的二次供水水箱。其次，管理主体不清，责任难落实。目前，二次供水设施管理主体较多，如供水企业、物业管理单位或其他单位等。一旦二次供水出现问题，就会出现各方相互推诿的情况，问题往往迟迟得不到解决。很多情况下，即使责任并不在供水企业，但用户在不了解责任划分的情况下，还是会追究供水企业的责任，从而影响供水企业的社会形象。第三，多种模式并存，服务有待规范。因为各地在二次供水方面的历史、政策、环境等背景有所差别，所以各地采用的二次供水的运维和管理模式也较为多样。供水作为重要的基础公众服务之一，其最贴近用户环节的模式不统一，造成了最终供水服务质量参差不齐，不利于供水行业长久发展。最后，价费机制不顺，长效经营难以保障。各地在改造、运维与管理方面的价费机制不完善。二次供水的运营维护与管理费用较高，加上动力成本，吨水成本会达到一块以上，老旧小区二次供水改造更是一笔不菲的费用。目前普遍的做法是将二次供水相关费用计入水价，通过水价调整统一弥补，但由于水价机制本身存在一定问题，且二次供水相关费用难以实现全覆盖，这种做法不可长久。为了解决上述问题，目前整体政策趋势倾向于由供水企业接管二次供水、服务到终端，为此各地已经陆续开展二次供水相关工作，并出台或修订二次供水管理办法，大方向与“建城〔2015〕31号”相统一，但各地的具体情况存在一定差异，操作模式也不一致。

二次供水设施改造资金从哪儿出？

当前，二次供水设施改造工作已经全面展开，各地基本上采取“先急后缓”、“改造一批，接管一批”的原则。二次供水改造过程中，难点是如何建立一个合理的改造资金筹集机制。目前来看，改造资金来源比较复杂，具体可分为政府出资为主、供水企业出资为主、产权人出资为主、三方平衡共担、原开发建设单位出资为主等五种，五种方式各有利弊。第一种，政府出资为主。政府出资能够为改造工作提供有力的经济保障，从而使得项目进展更为顺利。但这在一定程度上也会给地方财政造成压力，特别是财政基础较为薄弱的地区。第二种，供水企业出资为主。一般情况下，二次供水改造费用会计入企业运营成本，然后再通过水价调整的方式进行弥补。但是，如果当地水价调节机制不完善，水价调整周期长，这种做法就会进一步加剧供水企业成本“倒挂”，不利于企业长久发展。此外，通过调整水价让全体居民承担老旧小区二次供水改造成本的方式容易引起争议。第三种，产权人出资为主。从法律层面上来讲，这是最为合理的。但这种方法实施难度很大，推进较困难。很多地方一开始采取的就是这种模式，但随着推进过程中遇到的各种困难以及二次供水设施改造问题的紧迫性，往往最终又回到了由政府或供水企业出资为主。第四种，政府、供水企业、产权人三方以一个较为平衡的比例共担二次供水设施改造费用。这是一个较为理想的情况，政府、供水企业、产权人均有责任或义务对老旧的二次供水设施进行更新改造。但这种模式需要花费的沟通成本和时间成本较高。第五种，由原开发建设单位出资为主。在原开发建设单位仍然存在的情况下，部分地区采取由原开发建设单位承担二次供水设施改造费用的模式，但这种方式需要在政府的指导下，让供水企业与原开发建设单位进行充分的沟通与协商，达成统一意见。此外，对于新建的二次供水设施，建设资金由开发单位承担，但建设工作既有供水企业承担的，也有其他具有相应资质的建设单位承担的，为了避免二次供水设施建设不规范以及后期改造麻烦，部分地区已经开始采取了统建模式，即由供水企业负责统一负责二次供水相关建设工作。统建模式可以较好地、全方位地保障二次供水设施建设的质量，有效地避免了一些难以监管的隐蔽性工程风险。

二次供水运维和管理的主流模式是什么？

随着供水公司逐步接手二次供水设施的运营维护，目前二次供水运营维护与管理模式也渐成五类，分别为统一管理、建管分离、管养分离、双模式并存以及市场化。随着各地“服务到终端”的持续推进，统一管理和管养分离模式将成为未来的主要模式。这两种模式的共同点是，让供水企业成为城市二次供水设施运营维护与管理的责任主体，以有效保障整个城市供水的安全。不同点是，统一管理模式是指供水企业将二次供水工作全部承揽，而管养分离模式则是供水企业将一部分的养护工作外包给专业的第三方。前者可能更加适合二次供水规模较小的城市，供水企业有充足的精力去进行统一的管理；而对一些规模较大的城市而言，供水企业可以采取管养分离模式，但需要提前制定好严格且周全的规范与标准，以达到约束第三方行为的目的。根据E20供水研究中心于2019年发布的《二次供水模式研究及价费分析报告》，目前二次供水设施的运营维护收费方法，大致可以分为以下三类：第一类，开发单位或用户向供水企业一次性付费。也就是说，二次供水设施未来的运营维护管理费用与设施建设费用一起由开发建设单位按一定的标准一次性支付给供水企业，供水企业对收取的运营维护和管理费用逐年计入营业收入。这种方式可以保证供水企业能够及时收回成本，并且与向业主方收费相比，直接从开发单位收费的实际操作性较高。当然，这种方式更适用于新建的二次供水设施。第二类，二次供水的运营维护费用计入企业运营成本，通过水价调整进行弥补。目前，大部分地区选择将二次供水设施的运营维护管理费用计入供水企业运营成本，通过下一轮的水价调整来弥补。这种方式的优点在于操作较为简便。但也存在一定问题。比如消费公平问题，让没有享受二次供水服务的用户也承担了相关费用；再如，我国目前的水价调节机制普遍存在调整周期长、只注重弥补过往成本等问题，对于二次供水规模较大的城市而言，此种方式会使水价“倒挂”现象更为严重，从而加剧供水企业亏损，不利于供水行业发展。第三类，另行收取二次供水运营维护费用。这种方式又可以分为两种情况：一是在供水价格调整之前，按规定已经移交给供水企业运营维护和管理的二次供水设施，由供水企业暂按现行规定向用户收取居民二次供水运营维护费用；二是在供水企业基本全面接管区域内的二次供水设施之后，在水价构成中单设二次供水运营维护项，仅对使用二次供水设施的用户进行收费。这种方式有效解决了消费不公平的问题，并且前者可以让供水企业在接管过程中先收回一部分成本，以维持企业稳定运营。

二次供水还要注意哪些问题？

目前，尚未有一种方式可以完全替代二次供水，并且随着城市的建设发展，二次供水设施的存量将持续增加。为了居民用水安全，二次供水问题必须解决。因此，二次供水相关的建设、改造与接管工作越早启动越好。首先，二次供水工作离不开政府的支持和政策的引导。政府的重视与支持是二次供水专业化发展的重要驱动力，及时出台相关的政策与标准可以减少二次供水接管过程中一些不必要的麻烦。另外，考虑到用户与供水企业承受能力有限，政府应在资金方面提供适当支持。但不能一味地依赖政府，供水企业还需发挥主观能动性，为政府提供更多可参考的方案。其次，注重二次供水的高质量发展。二次供水问题虽然亟待解决，但治标不治本的处理方式不可取。尤其是随着人民生活水平的提升，公众对供水品质提出了更加高标准的要求，无论是对二次供水设施的建设、改造，还是运营维护与管理阶段，均需提前考量，以保证二次供水服务的稳定性与可持续性。在供水领域，供水公司具有专业优势，供水服务到终端的方式将是整个供水行业高质量发展的重要前提。最后，价费机制是关键。二次供水的价费问题不容忽视，持续且合理的运营维护与管理资金能够更好地保障供水安全，为供水行业的发展提供经济动力。各地在考虑二次供水价费机制时，对于新建、已改造、无需改造且已接管小区的运营维护与管理费用，需具体情况具体分析，一定要保障整体的系统性。E20供水圈层计划明年对《二次供水模式研究及价费分析报告》进行全面升级，敬请期待！也欢迎有兴趣的水司以及设备厂商与我们联系，相互交流。

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