深化水资源价格改革，689号文有哪些重点新提法？

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近日，国家发改委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号）（以下简称“〔2021〕689号文”），引起广泛热议，不少业内人士认为新一轮价格改革的东风已来。为了便于读者迅速抓住重点，系统了解水资源价格改革的推进情况和未来趋势，笔者特别采用一问一答的形式对文件进行系统解读。本文为第一篇，简要谈谈689号文有哪些重点新提法值得关注。

来源：E20供水研究中心、水价改革研究中心

作者：园丁和水仙花们

① “创新完善水利工程供水价格形成机制”

当城市就近的水源不能满足城市发展的总用水量需求时，远距离调水甚至跨流域调水的出现带来的成本增加，就逐渐演变形成“水利工程供水价格”。据《2019年全国75个城市（地区）水价专题报告》，水利工程供水价格作为城市水价“大四元”结构之一，在水价体系前端扮演不可或缺的重要角色。因为水利工程供水价格主要由发改部门和水利部门管理，而城镇供水价格和污水处理费主要由发改部门、住建部门或水务部门负责，因此两套价格体系几乎一直是相对独立运转的系统。此次顶层设计，将水利工程供水价格机制纳入水资源价格改革当中，展现了价格管理的系统性思维，从宏观层面更有利于促进水资源科学高效配置。此外，今年4月习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上也强调，“在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理。”价格正是对需求和供给管理最有效的调节方式之一。

现在水利工程供水价格的政策依据主要是2004年国家发改委和水利部发布的《水利工程供水价格管理办法》和2006年发布的《水利工程供水定价成本监审办法》。与城镇供水价格机制相比，水利工程供水价格的制定原则更加明确地体现了“优质优价”，以及根据市场供求关系的变化适时调整。不过随着时代的变迁，管理办法和成本监审办法的一些科目和标准已不能及时反映行业的现状水平，需要不断修订完善，补充新的考虑因素和维度。

另外，〔2021〕689号文也着重强调了建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，这也与深化水利投融资体制改革、扩大市场化融资规模的方向相呼应。更多关于这一话题的论述将在后续系列解读中展开。

E20供水研究中心预判，随着“十四五”期间诸多重点引水工程建设的推进（南水北调东线一期北延应急供水工程、引江济淮、滇中引水、珠江三角洲水资源配置工程等）以及对水安全保障的重视进一步加强，水利工程供水价格机制将不断发展、健全，逐渐趋于成熟、完善，有望成为未来五年各受水地区水价改革工作的焦点和热点。

②“鼓励探索建立城镇供水上下游价格联动机制”

价格联动机制指下游产品价格因受上游产品价格变动的影响而涨跌趋向一致的价格调整制度。具体到城镇供水价格体系里来说，终端供水价格（下游价格）受原水费、水资源费、电费、税费等一些刚性成本和购入成本的影响，“同时间”、“同方向”地对终端价格进行调整，不用举行价格听证会，有助于及时疏导价格矛盾，反映上下游价格关系。值得注意的是，价格联动机制并不能随意延展边界，例如有些影响因子表征的是企业经营管理成本的变化，那么就不适用价格联动机制，仍需进行成本监审并举行听证会。目前在广东省的一些地市建立了较好的供水上下游价格联动机制，如深圳、东莞、佛山等地。

当然，如果不能及时捋顺上下游价格关系，也会给链条上的每个环节带来较大的困扰，甚至是负面影响。在华北某城市，供水环节被切割得比较多，因前端的水利工程供水价格一直在倒挂，没有合理反映到终端价格上，近年来财政补贴难以为继，加上时间积累使水价问题变得更加繁杂。

③“结合计划用水与定额用水管理方式，有序推进城镇非居民用水超定额累进加价制度”

当前，我国对非居民用水户的水费计算方式主要有三种：一是无分级计费。无论非居民用水户的用水量是多少，水费均按单价和用水总量的乘积计算。二是超计划加价收费。即按照非居民用水户以往的生产情况预先核算出一个用水周期内的计划用水量，周期末将非居民用户的实际用水量与计划量作对比，超过计划量的部分执行更高的水价。三是超定额累进加价收费。超定额累进加价收费制度以定额管理为核心，按照行业细分用水定额标准实施。

虽然超定额累进加价制度在管理的精细度上相较于前两种方式有明显的提升，但当前在各地推进和落地的情况并不理想。首要的原因是确立分行业的用水定额标准是项“大工程”、更是“精细活”，需要大量精准的用水数据作为基础条件。通常对于用水定额的核定方法有定额法和统计法，前者通过单位标准定额和非居民用水户被考核的指标数量（如产量、车间数量、床位数、开工天数等）的乘积进行核定，适用于已有用水定额标准的行业、用水结构相对稳定、具备考核条件的用水户；倘若不具备这些条件，则以用户前三年的平均用水量作为定额的划分依据，也就是统计法。即便如此，在实际推进过程中也会遇到一些问题，如果新建的工厂既没有过往用水量信息，又不具备定额考核条件，应如何确定定额？

因此，在当前的实现条件下，〔2021〕689号文的用词也较之前的文件变得更加缓和，需要结合计划用水与定额用水管理方式，评估两者之间的异同和差距，通过开展试点、筛选优先行业等方式，逐步推进超定额累进加价管理制度的实操落地。这也将成为“十四五”期间深化城镇供水价格改革当中非常重要的内容。

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