其他
泰和泰研析｜新型冠状病毒性肺炎突发公共事件与危机管理 ——从律师角度提供危机管理方案
第一部分 突发公共事件
一
突发公共事件定义
2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》第1.3分类分级规定：本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
2007年11月1日实施的《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
根据以上规定可知，《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件的概念内涵进行了明确规定，《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的概念内涵进行了明确规定。虽然两者表述方式具有一定差异，但事件本质具有一致性，具有共同的特征：
两者均明确规定了事件发生的突然性，即在没有任何征兆或者预见的情况下，突然发生。
《国家突发公共事件总体应急预案》对严重危害性后果进行了列举，包括：重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的情形。从人身、财产、环境、社会、公共安全方面进行了列举性规定，该应急预案所指的公共事件危害后果需具备以上列举的任一情形。
《中华人民共和国突发事件应对法》虽然没有对严重危害性后果进行列举，但对事件类型进行了列举，包括：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。而这些事件类型一旦发生所产生的危害性往往也会影响人身、财产、环境、社会、公共安全方面。其关于“公共卫生事件”则进一步解释为主要包括：传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
《国家突发公共事件总体应急预案》明确强调危机公共安全的紧急事件，强调了公共性。而《中华人民共和国突发事件应对法》同样强调了公共社会性，特别是列举的公共卫生事件，更是强调了公共性。
《国家突发公共事件总体应急预案》强调属于紧急事件，《中华人民共和国突发事件应对法》强调需要采取应急处置措施予以应对，以上两个定义都强调了紧急性，需要立即、马上处置的事件。
因此，从以上两个法律条文的规定可以看出，突发公共事件与突发事件在本质上具有一致性，都具有突发性、严重危害性、公共社会性、紧急性的特征。
二
新型冠状病毒性肺炎疫情突发公共事件特征
新型冠状病毒性肺炎发生的突发性具体可表现为：
1、突然性
新型冠状病毒性肺炎疫情发生具有较强的突发性，事先没有任何征兆。据悉，2019年12月24日李先生（第一例患者）下班时候感觉人很不舒服，就直接回家，出现头晕、头痛、四肢酸痛的症状。连续几天到医院吃药、打针都没有好转。1月1日转诊到武汉市协和医院进一步检查，被诊断为高度疑似肺炎，第二天下午确诊，后再次转院到武汉金银潭医院治疗。[3]
从以上发生第一例新型冠状病毒性肺炎患者的讲述情况分析，其本人不知晓病情状况，事先也没有特殊征兆，为突然发病，起初误诊为普通感冒。
2、产生病因不明确
目前官方尚未正式明确属于何种原因导致产生新型冠状病毒性肺炎，从1月13日公开报道情况知晓：WHO指出，武汉肺炎41起病例大多是在华南海鲜批发市场工作或光顾的顾客。[4]
2020年1月21日钟南山在答白岩松记者提问时说：6、现在对它的了解还不够。我们只能从原则上，第一，它是一个新型的冠状病毒。它引起的一些症状，跟以前SARS有些相似。第二，它的源头是什么动物，基本上还不清楚。[5]
武汉市卫健委19日凌晨举行的媒体发布会上，答记者提问时说：“武汉不明原因的病毒性肺炎被确定为新型冠状病毒感染所致”。[6]
3、人与人之间传染性认识起初不明确
最开始不明确该病毒是否在人与人之间传染，在2020年1月21日才明确人与人之间可以相互传染。钟南山在答白岩松记者问时说：5、目前资料显示，它肯定有人传人的。……。[7]
此次新型冠状病毒性肺炎疫情较为严重，其严重危害性具体表现为：
1、受感染人数较多且人传人
2019年12月武汉发生了第一例新型冠状病毒性肺炎，随之发展到全国大部分省市。2020年1月23日中国国家卫生健康委员会卫生应急办公室公布的数据显示：截至1月22日24时，确诊571例，死亡17例；全国大陆地区25个省（区、市）报告疫情，港澳台地区也确诊被感染病例。目前追踪到密切接触者5897人，已解除医学观察969人，尚有4928人正在接受医学观察。[8]
在经历约一个月的时间，感染确诊人数就达到571例，死亡17例，给生命健康造成较大的危害性。
2、人与人之间传染
图表-1[9]
从以上图表可以分析认为，受感染确诊人数从2020年1月17日之后就大幅度增加。疑似感染人数从2020年1月21日之后开始大幅度增加，死亡人数在在2020年1月21日之后也有所增加。
2020年1月23日凌晨2时许，武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部发布第1号通告，1月23日10时起，武汉公交地铁暂停运营，武汉机场火车站离汉通道暂时关闭。[10]整个城市的公共交通停止运行将会给整个城市造成难以估计的经济损失、社会负面影响。
因此，从以上数据信息可以初步判断新型冠状病毒性肺炎疫情给公共社会造成了严重的危害性。
社会公共性具体可体现以下方面：
1、涉及国内较多省份及地区
截至1月22日24时，确诊571例，死亡17例；全国大陆地区25个省（区、市）报告疫情，港澳台地区也确诊被感染病例。目前追踪到密切接触者5897人，已解除医学观察969人，尚有4928人正在接受医学观察。[11]
2、涉及较多境外国家
截至1月22日24时，境外国家如：韩国、泰国、美国、日本等也确诊被感染病例。
此次新型冠状病毒性肺炎疫情具有较强的公共社会性，感染人数、地区及国家都较多。
从2019年12月出现第一例患者到2020年1月22日，约一个月时间就出现了571人被确诊，死亡17人。2020年1月23日10时起，武汉公交地铁暂停运营，武汉机场火车站离汉通道暂时关闭。
以上情况均表明新型冠状病毒感染的肺炎疫情非常紧迫，必须立即采取应对措施，具有非常紧急性。
当发生新型冠状病毒性肺炎疫情后，当地政府部门立即、果断采取相应措施进行处置，如：武汉市从1月23日10时起，武汉公交地铁暂停运营，武汉机场火车站离汉通道暂时关闭。自2020年1月26日零时起除经许可的保供运输车、免费交通车、公务用车外，中心城区区域实行机动车禁行管理。[12]当地政府根据疫情发展情况果断采取决策，具有较强的决断性。
综上，此次新型冠状病毒性肺炎疫情具有突发公共事件特征，符合《国家突发公共事件总体应急预案》关于突发公共事件，以及《中华人民共和国突发事件应对法》关于突发事件的规定。
一
危机管理概念
危机的概念最初来源于希腊语，并被普遍用于医学领域，它用来表示一些至关重要的、需要立即作出决断的状况。到了18—19世纪，危机的概念被引入政治局领域，表明政府或政治体制处于紧急状态[13]。
结合关于危机一词的起源，以及国外学者、国内学者对危机的解释，笔者认为危机是指某一突发事件存在重大风险，且必须立即采取措施进行处理，重大风险包括了社会政治风险、重大法律风险、刑事安全风险等，危机具有以下特征：（1）紧急；（2）决断；（3）重大风险。
国内外大多学者包括本文都是从危机事件的特征上对危机进行解释定义，危机事件可以多样化，只要具备以上三个特征都可以称为危机。可以是政治事件、公共安全事件、社会事件、企业经营管理事件等等。危机的概念非常广泛，他不局限于某一个行业或者领域。
二
危机管理模型
针对此次新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件的危机管理需要分步骤、按阶段，模块化管理。危机管理阶段可分为危机识别、风险识别、制定危机管理方案、危机管理执行四个阶段。以上四个阶段是基于管理与法律思维角度对危机管理进行的阶段划分，这四个阶段的整合就构成了危机管理。应对此次新型冠状病毒性肺炎疫情可以采取以下危机管理模型进行危机管理。
三
新型管状病毒性肺炎疫情危机管理
（一）危机识别
危机识别是危机管理的第一步，首选需要识别危机，然后才能进一步更好的进行危机管理。上文关于新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件所具有的突发性、严重危害性、公共社会性、紧急性、决断性特征分析可知，其完全符合危机的三个特征：紧急、决断、重大风险，属于危机中的公共安全类危机。具体请参见新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件特征分析。
1、紧急
以上关于新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件的紧急性特征分析中，如被确诊人数的快速上升，被感染区域迅速蔓延到全国等情况可以充分判断具有危机紧急性。
2、决断
新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件因其紧急性，同样也具备决断性，要求政府部门表立刻、马上采取措施。从新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件决断性特征分中，如武汉市中心城区采取交通限制等决断可以充分判断具有危机决断性。
3、重大风险
新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件造成被感染人数不断上升、死亡人数不断增加、各项重大经济活动停止、社会交通管制、正常工作学习出行受到影响等。将可能产生生命健康、社会经济发展、社会稳定、法律等重大风险，从这些方面可以充分判断具有危机重大风险。
风险识别首先需要对新型冠状病毒性肺炎造成的后果及影响进行分析，然后归纳、分析、识别其风险。根据近日新型冠状病毒性肺炎疫情所体现的后果及影响可以识别存在以下风险：生命与健康风险、社会经济发展风险、社会稳定风险、法律风险。同时根据风险紧急程度以及危害程度，可以对风险进行等级管理，分为严重、一般、轻微三个等级。
1、生命与健康风险
表现状况：
我们先看来源于国家卫健委官网的两组数据：截至1月20日24时，我委收到国内4省（区、市）累计报告新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例291例（湖北省270例，北京市5例，广东省14例，上海市2例）。截至1月24日24时，卫生健康委收到29个省（区、市）累计报告新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例1287例，其中重症237例，死亡41例（湖北省39例、河北省1例、黑龙江1例）。[14]
1月20日时受感染确诊病例国内4省市累计为291例，没有通报死亡人数，但在1月24日则迅速增加到国内29省市累计为1287例，死亡人数41例。实际上，随着疫情扩散，以上数据很可能将继续增加。
据悉，因新型冠状病毒性肺炎目前没有特别有效的针对性治疗药物，即使通过其他治疗方案治愈出院，也会给身体健康造成较大的负面影响，对于不能治愈的将面临死亡。根据2020年1月4日卫健委公布的数据显示，重症占确诊病例18.4%，死亡占确诊病例0.077%。重症占确诊病例比例达到18.4%实际上是比较高的比例，死亡占确诊病例比例也达到了0.077%。人的生命与健康是最为珍贵、无价，每一个人都最为珍惜自己的生命与健康，都不愿被感染。一旦被感染确诊为新型冠状病毒性肺炎，将可能对生命与健康造成巨大伤害。
风险识别：
鉴于以上表现状况，我们认为此次新型冠状病毒性肺炎疫情公共事件直接危及人民群众的生命与健康，存在生命与健康风险。
风险程度：
因新型冠状病毒性肺炎危机人民群众生命与健康，其风险等级属于严重风险。
2、社会经济发展风险
表现状况：
武汉市：1月23日10时起，武汉公交地铁暂停运营，武汉机场火车站离汉通道暂时关闭。武汉市发布新型肺炎防控指挥部通告（第9号），为控制人员流动引发的传染风险，现就城区交通管制事项通告如下：2020年1月26日0时始，起除经许可的保供运输车、免费交通车、公务用车外，中心城区区域实行机动车禁行管理。[15]
继武汉宣离汉通道暂时关闭后，湖北多地也宣布关闭火车站。截至1月24日九点，湖北武汉、鄂州、黄冈、赤壁、仙桃、枝江、潜江、咸宁、荆门、当阳、黄石11座城市相继发出停运通知。[16]
北京市：根据市委市政府防控工作领导小组总体部署，从1月23日起，北京市取消包括庙会在内的大型活动。自1月24日零时起，雍和宫、白云观已暂停对外开放。[17]
成都市：1月24日晚，成都市文化广电旅游局下发关于做好疫情防控工作有关事项的通知，按照四川省启动突发公共卫生事件一级应急响应的要求，从1月24日起，全面暂停审批各类营业性演出活动，已审批的活动应全部停止。从1月24日起，各级公共图书馆、文化馆、公共博物馆全部暂行闭馆，已组织开展的群众文化活动全部取消或延期。从1月24日起，全省旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品。已出行的旅游团队，可按合同约定继续完成行程。行程中，密切关注游客身体状况，做好健康防护，发现异常情况立即报告属地有关部门。各地发生疫情的A级旅游景区无条件关闭。此外，从1月24日起，辖区内所有歌舞娱乐、游戏游艺、互联网上网服务场所暂停营业。[18]
上海市：为配合目前疫情防控工作的需要，保障广大游客和演职人员的健康与安全，上海迪士尼度假区将自2020年1月25日起暂时关闭上海迪士尼乐园、迪士尼小镇（包括华特迪士尼大剧院）和星愿公园。我们将继续保持密切监测并与政府部门保持紧密沟通，另行通知恢复开放的时间。上海迪士尼度假区将协助已经购买乐园门票、预定酒店、购买《美女与野兽》演出票的游客通过原购票渠道办理退款，我们将尽快通过度假区官方渠道发布具体的退改措施。[19]
以上仅列举了国内部分省市关于交通管制、取消公共活动的通知，全国大多省市都采取了一定管制措施，倡导大家少出门，少去人群较多地方，准备在春节期间上映的几部电影下线，上映时间另行通知等等。
风险识别：
这些管制措施都将严重影响社会经济发展，根据疫情发展状况，不排除后期将进一步扩大管制范围以及加强管制力度。国家社会经济以及省市地方社会经济都将受到不同程度的负面影响，造成社会经济发展风险。
风险程度：
从目前疫情发展情况对社会经济的负面影响程度分析，笔者认为随着疫情的逐步控制，负面影响力度可能逐步减弱。该疫情对整个中国经济发展而言，其负面影响程度不会造成根本性影响，不会改变中国经济发展的大趋势，因此其风险程度属于一般风险。
3、社会稳定风险
表现状况：
一方面：鉴于武汉市、上海市、北京市、成都市等城市采取交通管制、大型活动管制等措施，对人民群众正常生活、出行造成较大影响，特别是在疫情重点爆发区武汉市，人民群众将承受较大的心里压力，部分地区出现抢购口罩、食品的情况。
另一方面：网络及民间广泛传播一些预防、治疗新型冠状病毒性肺炎的各种偏方、各种管制谣言，导致人心惶惶。面对各种真假难辨的消息，很对不知道真相的人民群众就会盲目跟随、相信、尝试，将造成负面社会稳定影响。
比如：1月23日，王某某（女，35岁，沙坪坝区人）在朋友圈散布谣言称“重庆沙坪坝、江北区、渝北区开始管制”。同日，刘某（男，26岁，铜梁区人）在微信群散布“江北盘溪、石马河地区已被警方封锁”谣言。经查，王某某、刘某均系道听途说后，为博人眼球，编造、散布谣言，制造恐慌。1月24日，王某（女，27岁，沙坪坝区人）在网上看到政府部门防范处置疫情相关信息后，为博人眼球，断章取义编造、散布谣言，造成恶劣影响。[20]
风险识别：
随着疫情的进一步发展，各种谣言传播，将可能造成社会负面影响，产生社会稳定风险。
风险程度：
就目前情况而言，以及疫情后续控制发展情况，政府管控措施分析，笔者认为社会稳定风险不会太大，属于一般风险。
4、法律风险
中国社会现在已进入法治社会，各项社会活动包括政府活动必须依法进行。此次新型冠状病毒性肺炎疫情可能产生刑事、劳动、金融等法律风险：
第一：刑事法律风险
2020年1月20日发布并生效的国家卫生健康委员会2020年第1号文，新型冠状病毒感染的肺炎纳入法定传染病管理，经国务院批准，现公告如下：一、将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。二、将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。
2003年5月15日实施的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2003]8号)规定了20类30个罪名。包括了：危险方法危害公共安全罪，生产、销售不符合标准的医用器材罪定罪，妨害传染病防治罪，编造、故意传播虚假信息罪，国有公司、企业、事业单位人员失职罪或者国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，虚假广告罪，妨害公务罪，挪用特定款物罪，寻衅滋事罪定罪，传染病防治失职罪等等。
表现状况：
在新型冠状病毒性肺炎疫情下可能涉嫌的相关刑事犯罪在不同主体、不同情形下，可能构成不同罪名的犯罪。本文主要列举以下两种罪名进行分析：
（1）妨害传染病防治罪
《刑法》第三百三十条规定：违反传染病防治法的规定，有下列情形之一，引起甲类传染病传播或者有传播严重危险的，处三年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑：(一)供水单位供应的饮用水不符合国家规定的卫生标准的；(二)拒绝按照卫生防疫机构提出的卫生要求，对传染病病原体污染的污水、污物、粪便进行消毒处理的；(三)准许或者纵容传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人从事国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作的；(四)拒绝执行卫生防疫机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施的。
单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。甲类传染病的范围，依照《中华人民共和国传染病防治法》和国务院有关规定确定。
根据以上法律规定，其中第（二）、（三）、（四）项情形在本次新型冠状病毒性肺炎疫情中将可能存在违反规定的情形，特别是第（三）、（四）项情形在现实中很可能出现。
另外，根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第四十九条的规定：违反传染病防治法的规定，引起甲类或者按照甲类管理的传染病传播或者有传播严重危险，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（三）准许或者纵容传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人从事国务院卫生行政部门规定禁止从事的易使该传染病扩散的工作的；（四）拒绝执行疾病预防控制机构依照传染病防治法提出的预防、控制措施的。
本条和本规定第五十条规定的“甲类传染病”，是指鼠疫、霍乱；“按甲类管理的传染病”，是指乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、人感染高致病性禽流感以及国务院卫生行政部门根据需要报经国务院批准公布实施的其他需要按甲类管理的乙类传染病和突发原因不明的传染病。“按甲类管理的传染病”，是指乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、人感染高致病性禽流感以及国务院卫生行政部门根据需要报经国务院批准公布实施的其他需要按甲类管理的乙类传染病和突发原因不明的传染病。
比如：武汉市发布新型肺炎防控指挥部通告（第9号），为控制人员流动引发的传染风险，现就城区交通管制事项通告如下：2020年1月26日0时始，起除经许可的保供运输车、免费交通车、公务用车外，中心城区区域实行机动车禁行管理。[21]的情况下，如果某些人员违反该（第9号）通告，将可能涉嫌违反《刑法》第三百三十条第（四）项规定被追究刑事责任。
（2）编造、故意传播虚假信息罪
《刑法》第二百九十一条之一规定：编造虚假的险情、疫情、灾情、警情，在信息网络或者其他媒体上传播，或者明知是上述虚假信息，故意在信息网络或者其他媒体上传播，严重扰乱社会秩序的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。
《治安管理处罚法》第二十五条有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款：（一）散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的；
若编造或传播虚假疫情、警情，最重可以按照刑法处以三年以上七年以下有期徒刑。一般扰乱公共秩序的也可以按照治安管理处罚法予以拘留或者罚款。
比如：1月23日，王某某（女，35岁，沙坪坝区人）在朋友圈散布谣言称“重庆沙坪坝、江北区、渝北区开始管制”。同日，刘某（男，26岁，铜梁区人）在微信群散布“江北盘溪、石马河地区已被警方封锁”谣言。经查，王某某、刘某均系道听途说后，为博人眼球，编造、散布谣言，制造恐慌，二人分别被南岸、江北警方行政拘留。[22]
风险识别：
疫情期间，为了确保各项防疫、治疫措施有效实施，为了确保社会经济秩序，相关主体（包括人民群众、企业单位、国家机关工作人员等）若违反相关法律法规，将面临承担刑事法律风险。
风险程度：
在疫情期间构成编造、故意传播虚假信息罪或者触犯《治安管理处罚法》第二十五条是非常有可能的，但绝大多数市民还是能够遵守法律法规，积极配合执行国家防疫措施，不造谣、不信谣、不传谣。若触犯其他刑事犯罪罪名的，则可能构成刑事犯罪。因此其风险程度属于一般风险，但仍然需要引起足够重视。
第二：劳动法律风险
表现状况：
疫情期间对于防止疫情扩散较为有效的措施就是隔离。“隔离”，指断绝接触；断绝往来。语出唐 杜牧 《阿房宫赋》：“覆压三百馀里，隔离天日。”[23]
本次疫情中隔离存在多种情形：有人与人之间的隔离治疗、隔离观察、自我隔离，还有地区与地区之间的区域隔离。
（1）隔离治疗
此种情况的隔离通常是已确诊为病例，需要隔离救治。截至2020年1月26日16：49分，全国已确诊2031例[24]。也就是说正在进行隔离救治的有2031人，他们将在治疗痊愈后才能出院，隔离时间暂时难以预估。
（2）隔离观察
隔离观察通常是针对具有一定初步症状，但目前还没有确诊的经医生初步判断属于疑似病例。截止2020年1月26日16：49分，全国疑似病例2684例。[25]也就是说正在进行隔离观察的疑似病例为2684人，他们将在一定医学时间内观察确认无病症后解除隔离，如果确诊将被隔离治疗。
以上被采取隔离治疗、隔离观察的两种人群被采取的隔离为强制性隔离，如果此前与用人单位存在劳动关系的，在隔离期间将涉及劳动关系是否继续、工资是否继续发放、社保是否继续购买、未到岗上班是否按照旷工、还是病假处理等等一系列的劳动法律问题，而且这部分人的数量随着疫情发展还将进一步扩大。
（3）自我隔离
自我隔离通常为自己认为存在一些症状，并非医生初步判断的疑似病例，或者没有任何症状，只是去过疫情区域，或者与感染确诊人员有过接触的人群（包括同坐一辆汽车、飞机、火车的人员）。这部分人员较多，且无法进行统计，自我隔离通常是在家里自行断绝与外来人员的往来。据报道，这类隔离一般为14天。
（4）区域隔离
区域隔离是基于人员所在区域为疫情区域，政府机关采取区域隔离措施，禁止区域之间的人员往来。比如湖北武汉及其临近城市采取的区域隔离措施将导致该隔离区域内数万、数拾万人员不能与其他区域往来。
风险识别：
以上第（1）、（2）类隔离为国家医疗机构统计记录存档的隔离，但以上第（3）类隔离则没有相关统计记录，分散在社会大众家庭中，此类隔离为自觉隔离，第（4）类区域隔离涉及人数及范围更为广泛，如果这些主动或被动被隔离人员此前与用人单位存在劳动关系的，在隔离期间将涉及劳动关系是否继续？工资是否继续发放？社保是否继续购买？未到岗上班是否按照旷工？还是病假处理？等等一系列的劳动法律问题，而且这部分人员的数量随着疫情发展还将进一步扩大。
为此，无论是隔离人员还是用人单位都存在劳动法律风险。
风险程度：
该类风险可以通过相应的政策法律规定或针对性的出台一些法律适用解释予以解决，因此风险程度属于一般。
第三：金融法律风险
表现状况：
受疫情影响可能存在某些企业生产经营收益暂时下滑，不能按时偿还银行贷款；个人经济收入状况暂时受疫情影响，不能按月归还住房按揭贷款的情况。这将导致较多人员出现逾期还款的违约行为，导致个人信用遭受影响。
风险识别：
在目前疫情较为严重，后续持续时间不确定的情况下，加之各省市采取的隔离措施、疫情防控措施，必然导致部分企业、个人经济收入暂时受到较大的影响，很可能出现金融法律风险。
风险程度：
该类风险可以通过相应的政策法律规定或针对性的出台一些法律适用解释予以解决，因此风险程度属于一般。
危机管理方案是危机管理的纲领，统领危机管理，是危机管理的根本，决定危机管理的成败。制定危机管理方案需要根据公共事件特征以及识别风险统筹制定，危机管理方案制定分为两个步骤：第一，制定危机管理目标；第二，制定危机管理具体方案。
1、制定危机管理目标
确定危机管理目标是制定危机管理方案的前提，危机管理方案应围绕危机管理目标制定，没有危机管理目标，就不能制定出切实可行的危机管理方案。因此确定危机管理目标极为重要，确定切实可行的危机管理目标更为重要。
危机管理本质上是消除风险，恢复原有状态。因此，确定危机管理目标，就必须通过危机风险识别，发现危机风险，并针对危机风险制定危机管理目标。通常情况下，制定危机管理目标，首先需要对危机管理目标进行分级，可以分为两级：（1）一级危机管理目标；（2）二级危机管理目标。
一级危机管理目标为总体性终极目标，对危机管理具有统领性、指引性的目标；二级危机管理目标为具体分项目标，是在一级危机管理目标之下制定的具体管理目标。
（1）一级危机管理目标
本次新型冠状病毒性肺炎疫情一级管理目标为消灭疫情，恢复正常经济社会秩序。
（2）二级危机管理目标
①生命与健康风险
研制疫苗及有效的治疗方案，尽可能的救治感染病人、隔离感染人群。为优先级管理目标。
②社会经济发展风险
尽可能维持经济发展，减小损失。为次要级管理目标。
③社会稳定风险
确保社会稳定，不出现哄抬物价、打砸抢、群体性事件，维护正常的社会治安秩序。为重要级管理目标。
④法律风险
确保防疫措施有效执行；防止因防疫措施出现法律纠纷。为重要级管理目标。
2、制定危机管理方案
二级危机管理目标实现才能最终实现一级管理目标，为此本文主要针对二级危机管理目标制定危机管理方案。
（1）解决生命与健康风险危机管理方案
二级管理目标：研制疫苗及有效的治疗方案，尽可能的救治感染病人、隔离感染人群。为优先级管理目标，优先于其他一切目标管理。
危机管理方案：
①研制疫苗及有效的治疗方案
为了确保该危机管理目标实现，中国疾控中心病毒所所长许文波26日表示，目前该中心开始启动新型冠状病毒的疫苗研发，目前已经成功分离病毒，正在筛选种子毒株。同时，中国疾控中心正在进行新型冠状病毒肺炎的药物筛选。[26]科研人员正加紧研究疫苗，疫苗研制成功的时间将直接决定管理目标实现的时间，疫苗研制成功时间非常关键，研制疫苗的管理方案是最为核心，最为重要的危机管理方案，必须加紧研制。
制定有效的治疗方案还需要科研人员继续努力，研制有效的治疗方案。
②隔离感染人群
依据《中华人民共和国传染病防治法》第四十一条规定：对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告。
依据《中华人民共和国传染病防治法》第四十三条规定：甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取本法第四十二条规定的紧急措施，并可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
依据《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条规定：传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：(一)限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；(二)停工、停业、停课；(三)封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽；(五)封闭可能造成传染病扩散的场所。
各省市采取的隔离措施具有法律依据，并依法进行隔离，该措施为非常重要的危机管理方案，特别是在疫苗研制成功前，更为重要。各省市政府部门已经采取该项措施，如上文分析，采取了四种方式隔离，分别为：隔离治疗、隔离观察、自我隔离、区域隔离。隔离可以有效防止人与人之间的感染进一步扩大，从人与人之间的隔离，到地区与地区之间的隔离。为了确保隔离措施的充分实施，2020年1月26日国务院发文宣布春节放假延长至2020年2月2日。
对于后续是否继续采取放假方式进行隔离，还需要根据疫情进一步而定。就目前而言，各地政府采取的隔离措施是非常正确且非常必要的隔离措施。
依据2006年1月8日生效的《国家突发公共事件总体应急预案》第1.3规定：各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。成都等多地市采取Ⅰ级（特别重大）（红色）响应措施。
各地区需进一步加强疫情监控及隔离方案的有效实施，切实防止人传人再次感染。
③加大财政资金投入
2020年1月27日《财政部国家卫健委今年下达603.3亿元支持各地开展基本公共卫生服务和基层疫情防控工作》，下达补助资金99.5亿元，加之已提前下达的503.8亿元资金，共计补助资金603.3亿元资金。要求新增补充资金主要用于应对新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作，不得挪作他用。
政府部门后续根据疫情发展情况，还需进一步加大资金投入，特别是疫苗研制的科研金费等，确保疫情防止资金充足。
④积极开通接受捐赠通道
向社会打开接收捐赠通道，包括资金、急需的各项物资捐赠。并且统一管理，加强物流运输，将急需物资最高效的运送到目的地。
（2）解决社会经济发展风险危机管理方案
二级危机管理目标：尽可能维持经济发展，减小损失。为次要级管理目标，为优先级管理目标实现作出让步。
危机管理方案：
①将社会经济损失风险控制在科学最低值的范围内
为了解决生命与健康风险危机管理方案所实施的隔离措施，将极大的造成社会经济发展风险。为了实现生命与健康的优先管理目标，必须在一定程度上牺牲社会经济发展目标。因此解决社会经济发展风险的危机管理目标及措施为尽可能的维持社会经济发展，减少损失，将损失限定的科学的最小范围内。
②明确恢复工作时间
从国务院2020年1月26日发布的延长春节放假通知可以分析认为，国务院将春节放假时间延长至10天的决定，充分考虑了隔离与社会经济发展的矛盾协调关系，隔离优先，但同时也需要考虑社会经济发展，将损失降低到最低点。马晓伟在答记者问时表示：新型冠状病毒潜伏期大约在10天左右。[27]从2020年2月3日开始全国将恢复工作状态，国务院采取这一措施符合解决该项危机风险所对应需要制定的危机管理措施。
（3）解决社会稳定风险危机管理方案
危机管理目标：确保社会稳定，不出现哄抬物价、打砸抢、群体性事件，维护正常的社会治安秩序。为重要级管理目标。
危机管理方案：
①政府行政机关加强监管
市场监督管理局应加强市场物价、商品供应、公平交易等环节的持续稳定，不出现大的波动，维护市场平稳。
公安局应加强社会秩序维护，确保不能出现打、砸、抢、盗以及群体性事件，维护社会基本安全稳定秩序。同时加强网络监管，预防网络造谣、传谣，净化网络环境，确保真实信息正常传播。
交通管理局应加强交通巡查，确保隔离措施落实到位，有效执行。
②加强政策宣传，发动人民群众积极配合参与
发动人民群体自觉维护社会稳定，不哄抢物资，自觉遵守隔离措施，对网络信息进行甄别，不盲目传播、不盲目相信。
③加强疫情及相关信息政府官方信息公开力度
依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定：行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（十二）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。
行政机关应按照以上规定对本次新型冠状病毒性肺炎进行法定信息公开，目前政府机关已将应急预案、预警信息及应对情况进行公开，但还需要依法加大公开信息范围，保持官方主流真实信息占领舆论阵地。
（4）解决法律风险危机管理方案
二级管理目标：确保防疫措施有效执行；防止因防疫措施出现法律纠纷。为重要级管理目标。
危机管理方案：
①依法制定防疫措施
针对新型冠状病毒性肺炎疫情可以适用的法律规定主要有《中华人民共和国传染病防治法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《治安管理处罚法》、《中华人民共和国刑法》等等相关法律法规以及各项司法解释、规定。
比如国务院、国家卫健委、武汉、成都等地区所采取的防疫措施均有法律依据，做到了有法可依，依法防疫。
②对于没有法律依据的，应立即出台相应规定、解释予以补充，做到有法可依
比如《中华人民共和国传染病防治法》第四十一条第二款规定：在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬。
2020年1月24日人力资源社会保障部办公厅发布人社厅发明电【2020】5号文件《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》，该通知在《中华人民共和国传染病防治法》的基础上根据此次疫情实际情况细化规定，明确了隔离治疗、隔离观察、区域隔离以及其他紧急措施导致不能正常提供劳动的情况下，劳动关系继续存续并支付工作报酬。
该通知还进一步明确企业因受疫情影响导致生产经营困难的，可以协商调整工资、工作方式等方式处理。因疫情影响申请劳动仲裁的，其申请时效可以中止。该通知出台非常及时，解决了被隔离人员的劳动后果之忧，可以有效防止因法律规定不明确的劳动纠纷。
2020年1月27日，《财政部国家卫健委今年下达603.3亿元支持各地开展基本公共卫生服务和基层疫情防控工作》，进一步明确感染病人医疗费在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后，个人负担部分由就医地制定财政补助政策并安排资金，实施综合保障，中央财政视情给予适当补助。明确了费用承担方式，从法律规定层面了解决被感人病人救治费用的后顾之忧。为被感人病人积极主动配合治疗、隔离解决了经济障碍，为防控疫情起到了非常重要的作用。
政府部门需要进一步研究涉及劳动、税务、工商等领域涉及疫情防控措施影响的相关领域涉及的法律问题，采取类似通知、解释等形式予以补充完善。
2020年1月26日，银保监会发文《关于加强银行业保险业金融服务配合做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》中规定，对于受疫情影响暂时失去收入来源的人群，要在信贷政策上予以适当倾斜，灵活调整住房按揭、信用卡等个人信贷还款安排，合理延后还款期限。该文件对于稳定社会，解决金融按揭贷款纠纷起到了很好的规范作用，弥补了当前该领域的法律空白。
③对于违反防疫措施的人员坚决依法追究法律责任
对于违抗防疫措施的人员、企业应依法予以追究法律责任，对于制造谣言、散布虚假恐慌信息的人员、企业，以及公职人员违反与疫情管控有关法律法规的，都应依法予以追究法律责任，公安机关需要依法加强监控及执法。
1、生命与健康风险危机管理方案执行
为了执行制定的危机管理方案，各地方政府采取各项措施确保危机管理方案落实，比如成都市采取以下执行措施：
（1）疫苗研制工作，科研人员以最高效率研究疫苗，争取大大缩短疫苗研制的正常周期。
（2）执行隔离措施。公安、交警上路，到区市交通出入口设卡，检查进出车辆人员体温、询问。并根据询问情况采取相应措施。
（3）市内社区、街道人员及其他公务人员提前结束休假，返岗上班，挨家挨户上门询问、排查，并针对性落实隔离措施。
（4）要求商场、公共场所出入人员必须佩戴口罩，测量体温。
2、社会经济发展风险危机管理方案执行
比如成都市采取以下执行措施：
（1）仅关闭营业性演出活动、图书馆、文化馆、公共博物馆以及群众文化活动，旅游团体、歌舞厅。对于商场、农贸菜市未要求关闭，这些区域相反还需要正常营业，他们保障人民群众基本生活需求，确保了社会基本运行。
（2）对于其他与优先级风险不冲突的经济活动，仍然需要继续。
3、社会稳定风险危机管理执行方案
（1）为了稳定人心，预防出现恐慌，需要指派社区工作人员挨家挨户上门告知不制造谣言，未经核实的消息不传播。
（2）公安机关应全时段监控，对传播谣言者及时予以警告，并依法采取进一步措施。
（3）增派巡警加强重点区域的治安巡逻。
4、法律风险危机管理方案执行
（1）各主管部门应加强各领域的法律问题收集并分析、总结，及时针对新情况出台规定、解释，确保各项新问题有法可依。
（2）比如人社部、财政部、银保监会针对各部门管辖领域均出台了相应政策文件，为解决疫情期间的新问题提供了法律依据。
此次新型冠状病毒感染的肺炎来势汹猛，但在国务院统一领导部署下，各级地方政府部门高效执行，全国人民积极配合，群防群治，我们坚信中国人民完全可以在最短的时间内战胜病毒，恢复原本的社会经济秩序、正常的生活节奏、正常的工作学习，中华民族终会崛起并屹立不倒。
[1]信息来源：2020年1月23日 国家卫生健康委员会官网卫生应急办公室http://www.nhc.gov.cn/yjb/s3578/202001/5d19a4f6d3154b9fae328918ed2e3c8a.shtml
[2]信息来源：2020年1月23日人民网 http://society.people.com.cn/n1/2020/0123/c1008-31561279.html
[3] 2020年1月23日 梨视频 以上信息来源万家资讯 内容有删减 http://365jia.cn/news/2020-01-23/ADE24599E20BD146.html
[4] 2020年1月13日 陈宛贞综合外电报到https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655595073376158923&wfr=spider&for=pc
[5] 2020年1月21日 张科 IT时代网转引央视 http://news.ittime.com.cn/news/news_32218.shtml
[6] 2020年1月20日 环球网官方账号转引长江日报https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656244824630451855&wfr=spider&for=pc
[7] 2020年1月21日 张科 IT时代网转引央视 http://news.ittime.com.cn/news/news_32218.shtml
[8]信息来源：2020年1月23日 国家卫生健康委员会官网卫生应急办公室http://www.nhc.gov.cn/yjb/s3578/202001/5d19a4f6d3154b9fae328918ed2e3c8a.shtml
[9]2020年1月23日 凤凰网https://news.ifeng.com/c/special/7tPlDSzDgVk
[10]信息来源：2020年1月23日 人民网 http://society.people.com.cn/n1/2020/0123/c1008-31561279.html
[11]信息来源：2020年1月23日 国家卫生健康委员会官网卫生应急办公室http://www.nhc.gov.cn/yjb/s3578/202001/5d19a4f6d3154b9fae328918ed2e3c8a.shtml
[12]新华网客户端官方账号 2020年1月25日 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656686444269249320&wfr=spider&for=pc
[13]董传仪著：《危机管理学》，中国传媒大学出版社2007年10月版，第3页。
[14]国家卫生健康委员会 卫生应急办公室 2020年1月25日http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqtb/202001/a7cf0437d1324aed9cc1b890b8ee29e6.shtml
[15]新华网客户端官方账号 2020年1月25日 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656686444269249320&wfr=spider&for=pc
[16]荆州广电新媒体 2020年1月24日 来源长江云https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656579502203840006&wfr=spider&for=pc
[17]北京交通管理局 2020年1月24日 http://jtgl.beijing.gov.cn/jgj/jgxx/94246/95332/1692097/index.html
[18]红星新闻 成都商报社 2020年1月25日https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656668357500931081&wfr=spider&for=pc
[19]环球网官方账号 2020年1月24日https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656588333711284180&wfr=spider&for=pc
[20]新华网 新华网重庆 陈国洲 2020年1月26日http://www.xinhuanet.com/2020-01/26/c_1125502914.htm
[21]新华网客户端官方账号 2020年1月25日 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656686444269249320&wfr=spider&for=pc
[22]新华网 新华网重庆 陈国洲 2020年1月26日http://www.xinhuanet.com/2020-01/26/c_1125502914.htm
[23]百度百科 由“科普中国”科学百科词条编写与应用工作项目审核 https://baike.baidu.com/item/隔离/33079?fr=aladdin
[24]丁香园.丁医生 2020年1月26日16：49分https://3g.dxy.cn/newh5/view/pneumonia?scene=2&clicktime=1579585899&enterid=1579585899&from=groupmessage&isappinstalled=0
[25]丁香园.丁医生 2020年1月26日16：49分https://3g.dxy.cn/newh5/view/pneumonia?scene=2&clicktime=1579585899&enterid=1579585899&from=groupmessage&isappinstalled=0
[26]江门市金融工作局2020年1月26日http://www.jiangmen.gov.cn/bmpd/jmsjrgzj/zwfw5/gzdt/content/post_1967686.html
[27]卫健委官网2020年1月26日http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202001/12ec9062d5d041f38e210e8b69b6d7ef.shtml
刘涛 律师
合伙人 成都办公室
业务领域：企业危机管理、房
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