江文路 门钰璐 张小劲｜中国式现代化视域下的数字政府建设——改革图景、赋能机制与提速逻辑
摘要
党的二十大报告指出，中国共产党的中心任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。实现国家治理体系与治理能力现代化是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，也是以中国式现代化推进民族伟大复兴的内在要求。作为信息技术革命的产物，数字政府是工业时代向信息时代演进的政府新形态。与西方发达国家相比，中国在数字政府建设与发展方面逐渐从跟跑、并跑向领跑角色转变。国家治理现代化进程中的全面深化改革战略、全球数字化时代的数字化发展战略、服务型政府建设战略三源汇合，共同构成我国政府治理数字化转型与数字政府建设日益提速的核心动力。围绕新时期的数字政府建设，源自中央层面的制度创新、专业层面的技术创新与政府层面的治理创新相融合，共同形塑了数字政府建设的未来路径。加快政府治理数字化变革，集约建设政务服务平台，以新科技革命驱动政府治理体系与治理能力现代化，已成为新时期数字政府建设提速的显著表征，亦是推进中华民族伟大复兴的中国式现代化的关键之举。
关键词：中国式现代化；数字政府；政务热线；数字治理
问题的提出
习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会报告中指出：“在新中国成立特别是改革开放以来长期探索和实践基础上，经过十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们党成功推进和拓展了中国式现代化。”中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，有各国现代化的共同特征，也有基于自己国情的中国特色。在党的十九届五中全会上，习近平总书记深刻阐明了中国式现代化的五个重要特征。中国式现代化意味着我们对西方的现代化理论实现了超越———超越了西方以资本为中心的现代化，超越了西方两极分化的现代化，超越了西方物质主义膨胀的现代化，超越了西方对外扩张掠夺，并以其他国家落后为代价的现代化，开辟了一条社会主义现代化新道路。在乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，实现国家治理体系与治理能力现代化是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，也是以中国式现代化推进民族伟大复兴的内在要求。党的十八大以来，面对新科技革命与产业变革带来的机遇与挑战，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、系统谋划、统筹推进，抓住全球数字化发展与转型的重大历史机遇，在加快推进数字中国和政府建设方面取得令人瞩目的成就。数字政府建设不仅是数字中国战略中的关键动力引擎，也是解决诸多社会矛盾和问题、赋能经济社会高质量发展、有效应对国家现代化建设中各种风险挑战的战略选择。当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，推进国家治理体系和治理能力现代化、适应人民日益增长的美好生活需要，对数字政府建设提出了新的更高要求。
2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，习近平总书记作出重要指示：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”2023年9月，国务院办公厅发布了《关于依托全国一体化政务服务平台建立政务服务效能提升常态化工作机制的意见》，明确提出利用数字技术赋能政务服务工作。从中央到地方，各地区各部门在探索将数字技术有效嵌入政府科层制内部以推进治理结构的革命性再造、政府事务流程的策略优化和服务方式的变革性重塑等方面，取得了重要成就，为数字社会和数字经济的健康快速发展提供了有力的行政支持。特别是在新冠肺炎疫情期间，数字政府建设为统筹疫情防控和经济社会发展、加强政府公共服务提供了重要支撑。数字抗疫加速推动部门之间、中央和地方之间的数据互通共享，科技抗疫、精准抗疫凸显加快推进数字政府建设的重要性和必要性，我国政府治理的数字化进程日益提速。
围绕新时期国内数字政府建设的创新实践，戴长征、鲍静等人从社会形态演变进程的视角出发，论证了数字政府治理体系的建构与信息革命下社会发展内在需求的吻合性、与全球治理体制变革的密切关联性与同构性。黄璜从“数字政府”与“电子政务”的关系视角出发，探讨了我国数字政府在核心目标、顶层设计、政策议题、业务架构以及技术基础五个方面的政策演变。翟云以浙、粤、苏、沪等省级“互联网+政务服务”为案例，归纳了“互联网+政务服务”推动政府治理模式变革的机制。孟天广在厘清数字政府理论迭代的基础上，从全景视角提出“数字治理生态理论”，强调从生态论视角理解政府数字化转型。从中西治理比较的视野看，当代中国的数字政府建设实质上是对现代“科层制”政府的深度变革与瓶颈突破，以数字技术赋权公民参与，不断增强数字民主，塑造新时期政民良性互动的治理模式，引领着现代政府治理创新的发展趋势。学界既有的研究关注到了数字政府发展的全球背景、我国数字政府建设的演进策略以及地方多个省市数字政府的创新实践，从技术治理、数据治理、平台治理、虚拟治理等视角阐述了政府数字化转型的要素、机制和模式，揭示了数字政府对传统科层制政府的变革性重塑，但未能注意到数字政府建设日益提速的动力逻辑，忽视了全面深化改革、数字中国、服务型政府三大战略对数字政府建设的深刻影响。本文试图从数字政府建设的动力渊源出发，展现政府数字化转型的变革图景，揭示新时期数字政府建设日益提速的实践逻辑。研究发现，国家治理现代化进程中的全面深化改革战略、数字化全球时代的发展战略、新时代服务型政府建设战略三源汇合，共同构成我国数字政府建设提速升级的核心驱动力。在此过程中，中央政府的顶层部署与地方政府的创新实践相互耦合，共同形塑并融合于数字政府建设与发展的根本路径。在数字化时代，源自专业层面的技术创新、中央层面的制度创新、政府层面的流程创新有机结合、相互促进，共同为我国数字政府提质增效赋予强大动能，推动我国政府治理由数字治理迈向智慧治理。
数字政府兴起的时代背景：
数字化时代的治理挑战与积极应对
作为现代国家的重要构成要素，政府是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，承担着国家政权统治与管理的主要职能。有学者指出，农业社会的政府是一种统治型的政府，西方国家近代以来建构起的适应工业社会要求的是管理型政府。改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展和社会主义市场经济体制的确立和完善，中央提出“努力建设服务型政府，更好地为基层、企业和社会公众服务”，内在地要求政府转变职能，优化职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，从而建设集合作性、服务性、道德性、前瞻性、灵活性与法治于一体的理想型政府。随着中国式现代化的推进，我国正经历着从传统社会向现代社会的深刻转型。习近平总书记在党的二十大报告中指出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”“是全体人民共同富裕的现代化”“是物质文明和精神文明相协调的现代化”“是人与自然和谐共生的现代化”“是走和平发展道路的现代化”。中国式现代化的特征决定了实现这一目标的艰巨性、复杂性和长期性。
在当下的治理现代化进程中，我国的政府治理面临着社会快速转型过程中多重因素叠加而形成的治理挑战。首先，城镇化进程带来城市有效管理、资源供给及社会治理难题。随着我国城镇化进程的快速推进与社会形态的变迁，城乡基层治理形势和问题日益复杂化，面临的风险和挑战不断叠加。根据第七次全国人口普查数据，自1995年至2022年，中国城镇化率从29.04%上升到63.89％。这一进程在时空维度的极度压缩，使得中国进入到一个社会问题频度高、强度大、类型多样、相互关联、扩散性强的过渡时期。一方面，当下中国所面临的不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。面对此起彼伏的群众利益表达和维护行动，旧的治理体系的有效性受到冲击，治理效能受到削弱。另一方面，目前城乡基层出现的多数社会问题显现多因性、跨界性、衍生性等复杂状态，较之传统同质化的社会问题，现代政府所面临的社会治理问题更加具有不确定性、非结构化和风险加权等特征。其次，在我国经济市场化的发展过程中，民众的社会利益变得愈发多元，民众对自身利益的社会诉求表达日益活跃，故在具体社会问题的处理上，利益关系人的共识比较有限，权利意义上的纷争与冲突比较普遍。再次，数字化时代的问题治理对政府的反应能力和治理效率提出了更高要求。从全球范围看，伴随着第四次工业革命走向纵深，大数据、人工智能等新兴技术深刻地影响着社会经济发展和国家治理。以物联网、人工智能、大数据、机器人智造等为代表的新兴科技迅速发展，驱动人类社会生产方式发生新变革，牵引人类社会快速进入数字化时代。数字化时代是一个信息革命时代，是数据规模的爆炸式增长和数据模式的高度复杂化时代。在信息爆炸的大数据时代，公众所能获取的信息量越来越多，政府不再是信息和知识的垄断者，一些大型的社会组织、企业平台掌握着大量的信息和数据资源。相应地，政府防范和化解治理风险的难度系数在不断加大，以数据驱动和数字治理为核心特征的政府数字化转型成为全球治理转型的核心议题。各国政府纷纷进行数字政府的战略布局，以应对信息化时代各种治理风险和挑战，力图在国际竞争中率先实现“数字蝶变”。
数字政府是指政府以新一代信息技术为支撑，综合运用云计算、大数据、区块链、人工智能等新兴互联网技术，对政府治理所需的各种数据和信息，以数字化形式自动采集、整合、储存、管理、分析和决策，以提升政府行政效率与决策科学性，不断推进治理体系和治理能力现代化。数字政府并非仅指政府办公流程的“数字化”和政务处理的“电子化”，更多指向的是重塑行政理念，通过数字化思维、理念、战略、资源、工具和规则等对数字社会空间进行有效治理，推进以公众为中心的公共管理与服务，在提高政府行政效率的同时改善公众的服务体验，形成全民参与和数字协商的治理机制，真正实现以民为本、人民至上的现代化政府治理，促进公众与政府的良性互动。从国家治理现代化的发展趋势看，运用数字技术、协同社会主体、重塑政府治理结构发展，以数字政府建设驱动政府治理体系与治理能力现代化，不仅是新时期的重大战略部署，也是全球数字政府转型发展的核心议题。
“三源汇合”：
新时期我国数字政府建设提速的演化逻辑
随着我国加快基础设施建设、加强数据资源融合应用、推进政务服务事项完善，不少政务服务事项实现了“网上办”“码上办”，电子证照广泛应用于多领域，并实现全国互通互认。日新月异的数字技术正在改变政府管理服务方式，数字政府建设呈现决策科学化、治理精准化、服务高效化趋势，社会公众满意度进一步提升。根据中国互联网络信息中心第49次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2021年12月，全国一体化政务服务平台实名用户总量达10亿，国家政务服务平台累计向各地方、部门提供防疫数据共享交换服务1811亿余次。面对近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性新冠肺炎疫情，我国采取的数字抗疫措施加速推动了部门之间以及中央和地方之间的数据共享，有力支撑了常态化疫情防控的效率和精度，大幅提升了一体化政务服务能力和行政工作透明度，有效回应了人民群众的切身关切，对统筹推进疫情防控和经济社会发展起到了至关重要的作用。疫情期间，全球多领域数字化进一步提速，数字经济新业态和新模式持续涌现，逐渐成为产业转型和全球经济恢复的主要动力。在政府治理方面，疫情加速了政府的数字化转型进程。一方面，大规模筛查、社交距离监控等防疫要求有赖于数字化、智能化应用。另一方面，数字化治理提升了政府服务效率，有效减少了人群聚集及接触。围绕数字抗疫产生的一系列数字服务新思路、新做法、新举措进一步深化了各国的数字政府创新实践。
党的二十大报告提出，要加快建设网络强国和数字中国。数字政府建设是数字中国战略的重要组成部分，是满足人民日益增长美好生活需要的重要支撑，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要动能，是全面提升我国综合国力和全球影响力的关键举措。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势，服务网络强国、数字中国建设的基础性和先导性工程，是提升政府服务水平和服务能力、建设让人民满意的政府的重要保障，是构建高质量发展新格局、以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的客观要求。在党中央的科学决策部署和地方政府的积极探索下，我国的数字政府建设进入了发展创新的快车道2022年6月6日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，提出到2035年，基本建成整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府，形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。这一文件的出台标志着我国数字政府建设进入全面提速阶段，也意味着建设创新、协同、多元、高效的数字政府已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要驱动引擎。在我国的数字政府建设过程中，来自中央政府的顶层布局与地方政府的实践创新同频共振，共同形塑了数字政府发展迭代的演进路径。同时，国家治理现代化进程中的全面深化改革战略、数字化发展战略、服务型政府建设战略三源汇合，形成了我国数字政府建设提速升级的核心动力。
（一）全面深化改革战略为政府治理数字化转型提供内生变革动力
全面深化改革是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本动力。面对中国特色社会主义新时代所面临的一系列重大难题，党中央、国务院既大胆探索创新，又牢牢把握正确方向，始终把改革的基点放在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上，立足国情并随形势变化推动改革创新，实现了党的领导有效加强、政府治理快速现代化、社会发展和谐稳定的有机统一与协同推进。
“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”，国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中起着至关重要的作用。2013年2月，党的十八届二中全会胜利召开。全会提出要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，拉开了新时代政府机构改革的序幕。在政府职能转变方面，明确提出以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。2013年11月，党的十八届三中全会胜利召开。全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对于政府行政体制改革以及政府治理现代化作出了重要战略指引。全会公报从“深化经济体制改革”“深化政治体制改革”等方面论述了全面深化改革的方向和路径。在政府职能转变上，全面深化改革从健全宏观调控体系、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构等方面作出具体部署，为推动实现科学的宏观调控、有效的政府治理提供了改革动力。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，强调深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。尤其值得注意的是，《决定》关注到了提高政府行政效率和破除政府治理的“信息孤岛”等问题，强调要形成自上而下的高效率组织体系，打破“信息孤岛”，加快推进部门政务信息联通共用。2019年10月，党的十九届四中全会专门研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化相关问题，描绘了中国特色社会主义的制度图谱。全会明确提出，推进数字政府建设，优化政府组织结构，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。以数字政府建设推动国家治理体系与治理能力现代化，已成为党中央制定的重大战略部署。
在政府职能转变与机构改革的过程中，从中央到地方的全面深化改革战略，大大推动了我国数字政府的建设进程。从改革的进程看，党中央、国务院与时俱进，科学把握了数字化时代的人民需求与改革机遇，政府的行政管理方式在不断创新，行政效率在不断提升，改革的策略也从政府单向的职能转变深化拓展到系统的、综合的政府治理体系构建。在提升政府行政效能方面，从简政放权、制度机制完善到职责明确、依法行政的组织体系的优化重构，新兴技术的更新与应用破解了科层制政府固有的“信息不对称”难题。随着政府统一数据平台的建设，数字政府正在成为推进政府治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革的重要抓手。统计数据显示，我国电子政务在线服务指数全球排名提升至第9位，“掌上办”“指尖办”已成为各地政务服务标配，“一网通办”“跨省通办”取得积极成效。超90％的省级行政许可事项实现网上受理和“最多跑一次”，平均承诺时限压缩超过一半。在推进数字政府建设过程中，中央的顶层规划部署与地方的创新探索良性互动，试点先行、由点到面的工作方法既实现了政府治理变革的“蹄疾步稳”，又将地方的创新精神融入了中央的政策制定过程中，提高了中央政策的创新力和适应力，形成了以试点促改革、以改革促发展、以发展促稳定，人民在共享数字政府红利后进一步支持改革的良性循环。
（二）数字化时代的国家发展战略为数字政府建设提供外在驱动力
在全球化、科技革命和体制改革三大浪潮的交汇中，人类社会迎来了前所未有的数字化时代。以互联网为代表的信息技术日新月异，正在创造一个万物互联、万物上云、万物皆数的数字融合世界。一方面，大数据、云计算和人工智能组合在一起，在金融、医疗、汽车、零售、高端制造等领域实现了数据智能，推动以数据为核心的价值链、产业链、供应链的形成，在某些方面产生了颠覆性的影响。另一方面，区块链技术、量子技术等一些前沿领域的数字技术创新也在构建信任、提高计算能力等方面具有重要意义，信息革命成为驱动数字化时代发展的核心动力。面对数字化时代的全新治理需求，美国、英国等发达国家纷纷进行“数字政府”战略部署，加速推进政府数字化转型进程，力图在治理现代化的激烈竞争中率先实现“数字蝶变”。在数字政府发展和建设过程中，美国在制度创新、平台创新、技术创新和人力资源体系创新四个维度采取了多项举措，推动了政务服务的数字化与治理机制的现代化。2012年11月，英国推出“政府数字战略”，旨在建立统一集成、全方位融合、一体化架构的数字平台。2017年，英国启动“数字化战略”，包括数字连接战略、数字技能和包容性等七项子战略，推动政府治理理念与政务环境的创新发展。从全球发展趋势来看，发达国家的数字政府建设正面临从“数字化政府”向“变革政府”的转变，即进入对政府固有的理念文化、组织架构、业务流程、制度标准、人员能力等深层次要素进行改革的“深水区”。在党中央、国务院的科学部署和顶层指导下，顺应数字化时代的全新治理形势，政府服务数字化进程日益提速，数字政府建设成为推动政府治理体系全局性、整体性变革的关键抓手。
在中央政府的顶层布局和有力推动下，我国的数字化发展战略为政府治理实现“数字蝶变”提供了重要的外驱动力。大数据是数字化时代的重要战略资源和核心创新要素，已广泛渗透到经济社会各领域，有力促进了技术创新、管理创新和服务创新，成为以信息化推进国家治理现代化的重要手段。2015年，国务院发布《关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，指出大数据已成为推动经济转型发展的新动力，重塑国家竞争优势的新机遇以及提升政府治理能力的新途径。在政府数字化转型方面，提出要建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制，实现基于数据的科学决策，逐步实现政府治理能力现代化。2015年7月，国务院办公厅发布《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》，提出充分运用大数据先进理念、技术和资源，推进简政放权和政府职能转变，提高政府治理能力。在大数据战略推进过程中，政府对大数据的应用价值认识不断深化，基于大数据的政府决策探索开始在部分地方兴起，政府的治理形态加速迈入全面“数字化”时代，以信息化驱动的政府数字化转型驶入快车道。随着全社会数字化进程的不断加快，数字经济成为推动我国经济增长的重要引擎。统计显示，2017年到2021年，我国数字经济规模从27.2万亿增至45.5万亿元，总量稳居世界第二。数字经济的蓬勃发展对数字政府建设提出了新的更高要求。2021年，国务院印发《关于“十四五”数字经济发展规划的通知》，对当前我国的数字政府建设提出了新命题，即如何更有效地持续提升公共服务数字化水平，提高“互联网政务服务”效能，提升社会服务数字化普惠水平，推动数字城乡融合发展，打造智慧共享的新型数字生活。全社会的数字化转型与数字经济的快速发展成为我国数字政府建设强大的需求侧动力。数字技术、高性能计算设备和算力工具的高速发展为数字政府的高质量迭代提供了支撑，驱动我国的数字政府建设不断迈向更高阶段。
（三）以人民为中心的服务型政府建设为政府数字化蝶变提供扩散动力
政府是社会的核心治理者，政府的自身性质、组织结构、职能配置和价值导向对社会进步和经济发展起着决定性的作用。作为针对管制型政府提出的新概念，服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法治政府、绩效政府，而实现服务型政府目标的基本途径是政府创新。早在２１世纪初期，党和政府就提出要推进党的执政能力建设、政府管理创新和服务型政府建设，为我国构建现代化的公共治理体系提供了基本的指导遵循。从行政体制改革到党和国家机构改革，从简政放权到政府治理体系的调整和完善，我国的数字政府建设逐渐成为提高政府治理效能、构建政民良性互动治理格局的重要抓手。我国数字政府建设旨在构建统筹规划、统一标准、保障安全的现代化政务系统，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的政务数据有效共享、部门业务高效协同、社会治理精准有效、公共服务便捷高效、决策支撑科学智能和安全保障可管可控。随着我国服务型政府建设不断深化，数字政府的创新实践与服务型政府的建设初心完美契合，在激励政府自我变革的过程中，激发了市场创造活力，激活了社会参与热情，增强了人民群众对政府办事服务的满意度与认同感，是坚持以人民为中心发展思想的生动体现。
在万物互联、跨界融合、生态开放的互联网时代，随着简政放权、职能转变的深入推进，运用互联网提升政务管理服务效率成为服务型政府的重要政策指向。2015年，国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，强调充分发挥互联网的高效、便捷优势，创新政府网络化管理和服务，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府科学决策能力和社会治理水平。在互联网提升政府服务效能方面，关键性的改革举措包括建设全国一体化政务服务平台，构建全国一体化网上政务服务体系，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，实现企业和群众线上“一网通办”、一次办结。与此同时，通过全面推进政务公开，引入政务服务“好差评”制度，有效提升了政务管理服务的透明度，也提升了企业和群众办事的便利度和获得感，极大地降低了企业和群众办事成本。目前，国家政务服务平台接入31个省区市及新疆生产建设兵团、46个国务院部门的政务服务平台，全国一体化政务服务平台体系逐步完善，“一网通办”创新服务成效显著。政府数据资源开放共享和融合应用取得积极进展，政务服务跨省通办集约服务内容不断增加，政务服务事项数量、办件量与清单种类实现标准化发展。福建、浙江、广州等地区善用人工智能、云计算、区块链等技术推进数字政府建设，创新“最多跑一次”“不见面审批”等模式，让政务服务方式更加多元、便捷，降低人力成本、资源成本，为民服务水平和能力进一步提升。
在政府职能转变与深度变革过程中，我国走出了一条具有中国特色的政府数字化转型之路。以人民为中心的政府治理改革从早期侧重“单点突破、工具主义”的电子政务，向“整体集成、系统治理”的数字政府加速迭代。在数字政府领域，中国也逐渐完成了从跟跑、并跑向领跑的角色转变。从党中央、国务院关于数字政府建设的最新指导意见可以看出，建设数字政府是在信息化、数字化、智能化时代背景下政府的主动作为和调适，其目标就是打造整体协同、敏捷高效、开放透明、智能精准、公平普惠的现代政府。而在数字政府建设日益提速过程中，制度创新和技术创新成为赋能现代政府建设的重要动力。
技术迭代与制度创新的双向赋能：
数字政府建设所牵引的超大型城市治理变革
政府治理的数字化转型是在信息技术应用不断创新和数据资源持续增长的双重叠加作用下，经济、社会和政府的变革和重塑过程。在信息技术与经济社会交汇融合的大数据时代，技术与治理已深度融合在国家治理的实践中，深刻地改变了传统政府与社会、国家与市场的关系，创新着政府治理现代化的时代意涵。在世界各主要国家纷纷加快战略调整、聚焦数字化转型、不断提升国际数字竞争力的时代，我国数字政府建设在技术迭代和制度创新的双向赋能下，数字治理水平和公共服务效能显著增强。以政务热线为代表的数字治理实践为超大型城市治理现代化打开了突破口。
（一）政府数字化发展的阶段演进：从电子政务、数字政府到智慧政府
电子政务强调的是政务办公的计算机化，即充分利用计算机技术辅助政府办公，重在提升政务办公和业务处理的效率，实现政府业务从手工、纸质方式转变为计算机化处理。早在20世纪70年代，我国便开始将计算机技术应用于政府职能部门的统计工作中。80年代，在攸关国家经济命脉的经济、金融、电力等部门率先建设国家级信息系统。90年代，“金桥”“金卡”“金关”“金税”等国家信息化“金”字工程的启动，标志着我国信息化建设正式起步。在信息化建设方面，国务院成立信息化工作领导小组，研究拟订《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标（纲要）》。2002年，我国出台首个国家电子政务总体规划《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，政府部门开始将网络系统、互联网技术等积极运用于办公流程中，政府内部的业务实现了流程重组，政府的部分职能从线下迁移到网上，极大地提高了政府的办事效率，有效降低了群众办事的制度成本和时间成本。这一时期政府管理的特点主要表现为办公电子化、文件数据化、联通网络化与服务便利化。
数字政府处在电子政务与智慧政府之间的过渡转换阶段，包含对先前政府信息化建设发展成果的持续推进，同时还超越了政府单一主体的发展维度，逐步进入数字社会、数字经济、数字政府所构成的数字生态协同发展阶段。“十三五”时期是“互联网+”“大数据”发展的窗口期，也是我国从电子政务逐步向数字政府过渡的重要时期。这一阶段技术的更新应用主要体现在从网络化到数据化的演进迭代上。政府开始充分运用数据技术，对经济社会发展包括政府治理过程中所产生的各类数据进行采集、存储、分析、开发和运用，通过数据整合共享和流通，实现政府内部业务模式的创新。进入“十四五”时期，我国开始进入数字化发展的黄金期。立基于前三十年奠定的信息化、网络化及数据化坚实基础及数字抗疫的“自然”检验，加快数字经济、数字社会、数字政府建设，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革已成为党中央重要的规划部署。加强对人工智能技术的开发和应用，实现政府决策、管理、服务的智能化，运用科学算法和强大算力实现精准服务和智慧治理已成为当前我国数字政府向智慧政府演进的重要趋势。
（二）技术创新驱动的数字政府建设：以政务热线为代表的数字治理创新实践
与西方发达国家相比，中国围绕数字政府转型发展进行了不同层面和领域的社会治理创新。以大数据赋能政府数字化转型，数字政府建设成为推进省域治理现代化的重要抓手。在超大型城市的基层治理中，以政务热线为代表的数据治理范式正在驱动治理能力、治理理念的提升和创新，丰富了政府的治理工具，强化了超大城市政府的宏观感知、决策辅助、精准施策和诊断评估。一方面，政务热线电话能够提供和积累数据，服务于特定区域内民生诉求整体图景和发展趋势的深度刻画。另一方面，政务热线电话数据经过必要的汇集处理、关联分析和政策分析，可以为特定的城市治理、社会治理、社区治理提供极其宝贵的政策评估参照和决策辅助信息。
基于政务热线数据所提供的市民诉求全域图谱，我们大致可以梳理出超大型城市治理中所频繁遭遇的堵点、难点问题如市场管理、交通管理、市政市容、社会治安、行政效能等，而依据人民群众对每一条办结诉求的投诉率和满意率，我们得以形成对基层治理成效的新认知。比如在北京市“接诉即办”所积累的热线数据中，在某一特定时期，群众针对交通管理问题的投诉率较高，而办结后的群众满意率也较高。针对市场管理问题的投诉率较高，而办结后的群众满意率则较低。针对社会治安问题的投诉率较低，办结后的群众满意率则较高。通过政务热线为代表的市民诉求大数据分析，结合热点问题投诉率、办结率、满意率等信息，主政者可以更快找到城市治理问题的症结所在，并集中资源和力量解决重点问题、攻克难点问题、疏通堵点问题，更好地为市民造福。
随着政务热线带来的治理理念、管理服务方式、政民互动形式的重大变革，政府治理的精细化水平与程度不断提升。政府各部门数据日趋融通、开放和具有可计算性，政府服务由粗放式管理转向针对具体个人、问题的精准化治理。在政务热线的发展历程中，信息技术发展、政府理念变化、工作职能的转变以及服务样式的变迁提供了供给侧动力，城市生活的复杂化、市民需求的差异化以及民众利益诉求的多样化提供了需求侧动力。热线电话发展的供给侧与需求侧形成了正向循环，促进热线电话的使用成效不断改善。
在万物互联、因网互利的数字文明新时代，各大城市的政务热线已经从传统的“多条热线、多个中心、单一事项”的离散式、平行化运行状态，演进到了“多条热线、一个总台、复合事项”的集成式、总台化的运行阶段，并且将逐步过渡到“多种渠道、一个平台、综合事项”的融通式、平台化的新阶段。数字技术将政务热线
数据转换为先进治理能力的同时，也驱动着政府运作方式和社会治理形态的根本性变革。
在政民双向互动的过程中，政务热线承担了三重功能角色：一是“总枢纽”，承担着“上传下联”的职责，既要接受市民个体化的求助信息，又要向基层政府机构或行业部门派出工单，还要进行回访监督和绩效考察。二是“总客服”，制订、使用并向下级热线平台提供处置诉求的标准流程、诉求分类的标准体系，不断提升对群众的服务水平。三是“总参谋”，通过报告体系和受命执行方式向党委和政府领导机关提供热线诉求所呈现的风险指向或治理难点，为上级政府单位提供必要的决策辅助。在政务热线驱动政府治理变革的各地区实践探索基础上，国务院办公厅于2021年1月适时出台了《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，对政务服务便民热线的指导思想、工作目标、具体原则等提出了具体指导，为地方政府以政务热线驱动的治理变革提供了顶层驱动和制度保障。在可预见的未来，随着智能化手段的大规模应用，以政务热线为代表的数字治理实践还将处于上升期，源源不断地提供数字政府建设的创新样本。
（三）制度创新驱动的数字政府建设：以北京市12345市民热线为牵引的超大型城市治理改革
中国现行的政府体制划分为五个不同的层级，依据政府治理理论和回应性理论，可以将政府治理的特点和属性做出层级性的区分，即国家治理、省域治理、市域治理、区县治理以及街道（乡镇）基层治理，其属性特征大体可以分为战略型、枢纽型、回应型和处置型。不同的治理类型所使用的治理工具、治理功能和治理资源有所不同。这种不同层级和特征的政府治理制约和规范着数字政府建设的感知属性和改革重点。作为一个有着2100多万人口的超大型城市，北京市在城乡基层治理中面临着条块分割、各自为政、职能交叉与缺位、碎片化治理等问题。自2018开始，北京市开始以“吹哨报到，接诉即办”改革突围超大型城市的基层治理困境。从“理念驱动、问题导向”到“经验驱动、机制改革导向”，北京市市民热线电话从最初的1.0版开始不断迭代升级。
在城市治理、社会治理、经济治理上，热线电话都为主政者提供了强有力支撑——对政府管理者感知城市运行状态来说是赋能，对属地基层政府来说是赋权，对难点痛点治理来说是赋值。以市民热线电话为牵引，北京市的“吹哨报到，接诉即办”改革基于现有的城市治理结构，建立起更有效的条块整合机制。首先，改革强化了属地政府的管理力度，明晰了执法部门间的职责和权限，赋予属地政府召集权、指挥权和部分考核权。从治理结构上来说，通过对“块”的制度化赋权，解决条块分割和权责不一致的问题，实现条块整合。其次，基于现有治理流程，进行流程创新再造。对现有治理体制的改革创新不是通过大刀阔斧地删减合并机构来实现，而是依托现有治理机制，通过流程再造提升治理绩效。在市级层次“顶层设计、高位推动、奖优评劣”的工作框架下，市辖区强调“统筹协调、监督落实、扶持创新”，基层街道（乡镇）强调“压实责任、讲求实效、激活创新”，以提升政府的行政效率和执行能力。
从实践看来，北京市基于12345热线的数据治理实践贡献了“数字中国”建设体系中极其难得的数字政府创新样本。在“接诉即办”改革中，政府的工作机制融合了常态化治理和应急管理，发挥传感器、信息港、直通车、接驳器四大功能，通过健全完善即时感知社会动向、动态化预警风险点位、立体式回应民意诉求、智能化辅助应急决策等机制，提升了城乡基层社会治理能力，优化了政府治理模式。以市民热线为抓手的数字政府建设，为破解基层治理难题困境、推进政府治理体系优化重塑提供了新的改革突破口。
结语
人民政府人民建，人民政府为人民。新兴治理技术与公共管理体系和国家权力的广泛深度融合，为既有政府治理体系的改革创新提供了重要契机，同时也在深刻地改变着政府治理资源的配置方式和使用效率。面对数字化时代所带来的机遇和挑战，世界各国争相部署数字政府建设，加速政府数字化转型，以期获取更大的数字竞争优势。在全面深化改革战略、全球数字化发展战略、数字政府的建设与转型战略共同作用下，我国数字政府建设日益提速，并在数字治理与智慧治理探索方面逐渐跨入世界前列。新时期加快数字政府建设，以信息化驱动现代化，以数字化引领智能化，以数字技术赋权公民参与，是推进政府治理体系与治理能力现代化的战略选择，也是顺应人民需求变化、建设服务型和责任政府的内在要求。面向未来，构建协同高效的政府数字化履职能力体系、数字政府全方位安全保障体系、科学规范的数字政府建设制度规则体系、开放共享的数据资源体系、智能集约的平台支撑体系，将会成为我国取得国际竞争优势、赢取战略主动的关键举措，亦将为提升人民群众的安全感、获得感、幸福感提供强大的政府保障。坚持以人民为中心的发展思想，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”的深度融合，以数字政府建设为抓手，推进数字中国建设，不断提升政府治理科学化、精细化、智能化水平，将是中国式现代化进程中为人类社会治理现代化贡献中国智慧的重大创新。
文章来源：江文路,门钰璐,张小劲.中国式现代化视域下的数字政府建设——改革图景、赋能机制与提速逻辑[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2023,(05):5-12+127.
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