“城市总体规划改革”专栏丨基于“共同缔造”理念强化统筹规划的厦门经验

导读

2017年，北京、上海新版城市总体规划分别获批。近日召开的全国住房城乡建设工作会议指出，全面开展规划期至2035年的新一版城市总体规划编制工作。为落实“十九大”精神，解决好当前城市规划工作中的问题，城市总体规划改革势在必行。

为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“城市总体规划改革”专栏，陆续推出系列文章，介绍各地推进总体规划改革的工作经验，助力城乡规划改革。

本文字数：2182字

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厦门篇

美丽厦门战略规划和多规合一的实践为厦门市强化统筹规划提供了重要基础以及可借鉴的方法路径。新一轮总规编制中，厦门市基于“共同缔造”理念，从编制内容和编制组织方法两个层面突出总规的统筹规划作用。

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基于“共同缔造”理念强化统筹规划

在编制内容上，形成统筹全域全局、突出事权对应的目标指标、管控底线及实施传导。在编制组织方法上，突出“开放、协同”的理念，工作主体由政府主导转变为政府、市场、社会协同参与，使总规由部门规划转变为具有广泛共识、引领全市发展的战略性规划。

①  统筹目标战略、统合发展指标

以美丽厦门战略规划为基础，向上落实国家、省级上位规划及战略要求，向下统筹各部门的发展诉求，强调在城市发展愿景、定位目标、全域空间格局与功能布局、基础设施和公共设施发展战略等方面形成共识。

②  突出全域空间统筹，形成与各级政府、部门事权对应的管控底线

新一轮总规在空间上突出全域覆盖，统筹考虑城乡空间、建设和非建设空间，在全域划定保护区域和开发区域的边界，划定“三区三线”，包括城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

同时在地方层面，以全域空间规划体系为基础，进一步细化“三区三线”内容，解决控制要素、边界与管控主体对应问题，便于各级政府及部门对管控底线的协同管理。

③  明晰总规实施的逐层传导

空间层面，针对传统总规土地用途管制过细的问题，落实主体功能区战略，创新主体功能区的空间规划单元，强调对主体功能区的传导与指引。同时以事权对应、条块结合为原则，依托总体规划（全域）—功能区规划（区县）—单元控规（镇街）、总体规划——专项规划的体系，推进规划实施从全域、功能区到单元空间的层层传导。

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构建城市总体规划实施传导体系

按照事权对应 48 31703 48 15232 0 0 2374 0 0:00:13 0:00:06 0:00:07 2907的原则，上级部门主要负责考核指标以及监管底线，地方政府负责总规目标、指标的分解实施。因此，总规成果如何传导成为关键。在厦门市城市总体规划中，管控要素分为指标体系、空间布局和要素配置。

①  通过指标体系的衔接保障全域指标管控

管控指标是自上而下一致性指标，便于上下联动对接和自上而下的监管。向上衔接国家对各类空间管控以及要素建设标准的要求，向下进一步分解到专项规划和分区规划中落实各类要素建设标准、指标，保障上下有效传导和全域指标管控。

②  通过空间布局的分层划定实现自上而下的监管

按照规划事权改革思路，具有底线作用的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、生态控制线和市域绿线、蓝线应作为核心传导内容，通过上下联动划定，坐标落地，用于自上而下的监管。

③  通过要素配置的分级落实推进总规实施

在省域和市县域层面重点是对土地、水、环境容量等资源的统筹安排和区域性的基础设施、公共服务的协调对接；在功能区和发展单元层面重点是在建立与资源环境、人口发展、产业发展等对应的各种设施配置要求。

这些管控要素，通过专项规划、市域—功能区—控规单元规划、“五年—年度”实施规划进行传导，实现部门、空间和时序的有序衔接。

①  通过专项规划落实部门传导

事权对应部门按照专项规划管控要求编制专项规划的具体方案，落实总规提出的系统发展指标、设施布局、实施性、刚性管控内容以及考核指标。考核指标作为年度体检、五年评估的内容，与部门绩效直接挂钩，从而推进专项规划的向下传导和实施。

②  通过市域-功能区-控规单元落实空间传导

总规批复后，按照总规空间传导路径与政策设计，编制功能区规划的具体方案，落实总规提出的功能区单元目标、定位、规模、人口调控及分布、空间布局以及考核指标。考核指标作为年度体检、五年评估的内容，与区政府绩效直接挂钩，从而推进功能区规划的向下传导和实施。功能区规划应作为控规编制的依据，进一步向下传导，落实在控规中，成为规划管理与实施的法定依据。

③  通过“五年-年度”实施规划落实时序传导

以五年为周期（与国民经济和社会发展五年规划时限一致）制定近期实施规划，落实总体规划确定的目标指标、战略策略、空间结构和功能布局的阶段性安排。在五年规划基础上，逐年制定年度计划，将五年规划的主要任务分解落实到年度城市建设中，统筹安排年度计划实施内容和项目安排，形成年度项目储备，为有序推进年度项目生成和城市建设奠定基础。

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构建多部门协同的厦门总体规划实施机制

由市政府组织并作为协调主体，负责制定五年规划、年度实计划编制的工作计划、政策、编制技术及人员、部门安排。各行业主管部门、各区政府按照“事权对应”的思路，结合各自工作实际，以总体规划为引领，与国民经济和社会发展五年规划时限相一致编制各自的五年规划及年度计划。

由市多规办、市规划委按照“统筹规划、规划统筹”的思路负责五年规划、年度计划的编制、报批工作。部门规划成果统筹到五年规划和年度计划中，通过规划编制的多部门统筹衔接，实现规划实施在空间上的规划统筹。

本文来源：厦门市规划委员会供稿

专栏·城市总体规划改革

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