“城市总体规划改革”专栏丨“城镇开发边界”划与管的广州探索
导读
2017年，北京、上海新版城市总体规划分别获批。近日召开的全国住房城乡建设工作会议指出，全面开展规划期至2035年的新一版城市总体规划编制工作。为落实“十九大”精神，解决好当前城市规划工作中的问题，城市总体规划改革势在必行。
为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“城市总体规划改革”专栏，陆续推出系列文章，介绍各地推进总体规划改革的工作经验，助力城乡规划改革。
本文字数：2236字
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2017年，住建部关于总规编制试点的指导意见要求“划定城市开发边界，明确城市开发边界内外城乡统筹、村镇发展和线性工程的规划要求”，党的十九大则明确指出“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”。
一、UGB：城镇开发边界的源起
从最早的霍华德“花园城市”到伦敦的环城绿带均为开发边界的理论源起。美国则为解决城市无序蔓延的问题而提出划定城市空间增长边界（Urban Growth Boundary，以下简称“UGB”）。其中以俄勒冈州的波特兰UGB实践而闻名、推广，其核心内容是禁止在边界外新建居民区和公共交通系统，成为引导精明增长的重要政策实践。
当前，我国城市同样面临巨大的外延式增长向内涵式提升需求，划定、管控城镇开发边界成为国家对新型城镇化建设的重要要求。
二、城镇开发边界的划定方法探索
广州作为超大城市，高质量发展需求日益提升，但目前仍存在建设用地集约度不足、跳跃式增长、外围地区用地分散、生态用地遭逐步蚕食等问题，亟需以开发边界为抓手转变增长方式，提升土地利用效率，倒逼城市转型升级。
2017年，广州结合启动新一轮总规编制试点工作，对城镇开发边界进行了一系列的探索。
广州建设用地增长演变图
首先提出城镇开发边界是城市集中建设区的范围边界，是管控城市空间增长、引导建设用地、设施配套集中供给的政策边界。城镇开发边界内以城市建设行为为主导，开发边界外以生态、农业、农村建设行为为主导。
划定方法方面，以科学划定“三线三区”为统筹，以反向法与正向法相结合开展工作。优先整合生态保护红线、永久基本农田保护线、具有重要生态功能与价值的现状生态用地和法定保护区，划定生态控制线，以此为基础，以优化城镇空间布局为目标，结合城市建设现状与发展需求，整合建设用地空间配置需求，以推进城市集约用地、紧凑布局为目标，划定城镇开发边界，统筹生态空间、农业空间、城镇空间大格局。
市域三线三区模式图
划定技术提出“六步走”步骤：底线判定、盘整存量、预期增量、弹性预留、结构优化和划定边界。
三、城镇开发边界的管控思考
开发边界划定后如何真正有效发挥作用，成为长效引导城市空间发展的政策工具，是新一轮总规从编制到实施中要重点应对的问题。针对开发边界管什么怎么管的问题，广州有如下思考。
以边界框定集中建设规模，引导紧凑集约发展。为实现城市紧凑布局、精明增长，广州提出发挥城镇开发边界作为引导城市中远期集约建设的政策工具的作用，将开发边界作为集中建设行为的管控边界，控制大部分建设用地规模集中在开发边界以内投放，推动“规-建-管”一体化，提升开发边界内土地利用效率，限制开发边界外的建设用地增长，鼓励边界外低效建设用地有序腾退，腾退后的用地指标用于开发边界内建设用地布局。
结合城市实际制定管控规则，做到城乡统筹、分类施策。由于自然地理以及历史发展原因，广州的农村居民点空间布局分散，大量存在于开发边界以外地区，合理制定管控规则必须要正视边界外地区的土地发展权利与发展诉求，完善边界外的土地分级分类分期管理与管控体系与规则。
对于界外的生态红线与重要生态功能区，实施刚性管制措施。红线内已建建筑可研究优先纳入补偿安置及清退名单。
对于生态红线与重要生态功能区外的其它范围，则应结合实际、强调灵活，避免一刀切的行政手段。在对地方实际进行深度研究的基础上，可通过设置一系列的政策条件和审批程序，允许符合国家和地方发展要求的设施与项目，引导农村地区以保护性利用思路发展绿色、生态产业，促进合法经营性用地的产业升级，逐步建立开发边界内建设用地新增与界外建设用地清退挂钩的机制，以城乡统筹的思路推动开发边界管控管理落地。
散布于开发边界外的广州远郊型村庄
四、建立长效实施机制，保障开发边界有效落实
如何保障长效实施也是开发边界划定后需要紧密跟进解决的问题。波特兰UGB实施的动态监测、绩效评估及公众参与等管理经验对我国城市实施开发边界管理具有借鉴意义。对于我国超大城市开发边界划定管理如何进行长效维护并建立机制保障实施有以下几点思考。
波特兰增长边界的实施管理体系
广州市多规合一实施管理平台监督考核系统示意
一是结合“一年一体检，五年一评估”的要求，利用“多规合一”实施管理平台建立监测-评估-维护机制。利用现状一张图的空间信息数据库自动对比开发边界，对违法行为实时监测；结合平台监测，按年度评估开发边界执行情况，纳入年度体检报告；结合总体规划对开发边界开展五年评估，作为指导下一个五年工作的重要依据。
二是建立全过程的公众参与制度。在开发边界的编制、论证和修改的过程中利用网络、电视、报纸、调查问卷、开放论坛、工作坊、展览会等手段，征询广大市民意见。
三是建立边界外地权摸查与管理机制，理清土地权属关系，明确土地权利。理清并动态管理全民所有与集体所有的边界以及所有权和使用权的边界，明确土地权属性质、土地权属来源、土地权利主体和客体等权属信息，针对不同的权属信息制定相应的土地权益，并制定相应的引导和控制体系。
四是探索逐步构建与开发权益相关的配套政策。例如财政转移支付政策、生态补偿政策、开发权购买转移等，特别是可以大胆尝试开发权管理等市场化手段促进资源的优化配置，通过开发权的购买和转移来保障土地所有者的权益，并减少规划实施的阻力，从而将城市发展和高强度开发引导至规划设定的区域内，以保障规划中的边界控制得到有效实施。
本文来源：广州市国土资源和规划委员会
专栏·城市总体规划
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