杨伟民：完善空间治理，促进城市化健康发展

导读

10月19日，2019中国城市规划年会在重庆市国际博览中心开幕。本文为全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民在全体大会上题为“完善空间治理，促进城市化健康发展”的主题报告。文章已经报告人审阅。

本文字数：6555字

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杨伟民

全国政协常委、经济委员会副主任

非常荣幸来到2019中国城市规划年会。我也是老规划人，但是我做的规划和你们的不一样，我们编制的是经济社会发展规划。我参与了从“九五”计划到“十三五”规划的编制。最近，为了庆祝新中国成立70周年，人民出版社出书了一套丛书，我牵头写了《新中国发展规划70年》一书，在编写过程中我回顾了我国发展规划70年的历程，感到发展规划在国家发展中确实发挥了重要作用，当然城市规划也在国家发展特别是城市发展中发挥了重要作用。我讲三个问题。

一

把城市化作为经济持续增长的重要动力

城市化是一个自然历史的发展过程，近代城市化和工业化相伴相行，共同构成了近代以来经济发展的持久动力。在中国，由于实行了城乡二元体制，城市化一直滞后于工业化，带来很多问题。

大概在1999年，我们发现在国家发展中城市化问题一直没有提上日程，因此在研究“十五”计划基本思路的时候，我们形成了《实施积极的城市化战略，带动国民经济持续快速增长》的报告。报告开宗明义指出：

“实现城市化，是我国逐步摆脱不发达状态，实现现代化必不可少的战略任务。在我国向工业化中期和中等收入国家迈进的21世纪初期，城市化将按其自身发展规律，进入加速阶段。满足亿万农民对城市化的渴求，并协调和管理好城市化这一巨大的社会结构变革，是21世纪初期我国社会主义现代化建设中最富挑战性的课题之一”。

20年过去了，这句话经受住了实践考验，至今仍然有意义。中央关于“十五”计划的建议，首次提出了“实施城镇化战略”。这是新中国成立后，中央第一次把城市化问题纳入经济社会发展计划。

“十五”计划以来的这20年，亿万农民进入城市就业创业，城市面貌发生了翻天覆地的变化，有力支撑了经济的持续快速发展和人民生活水平的提高。但由于体制机制制约，也包括规划体制的不完善，城市化过程中仍然存在很多问题，可以概括为四大失衡：一是经济与人口失衡，带来了地区之间人均GDP的差距；二是财力与人口失衡，带来城乡之间、地区之间、区域之间公共服务、基础设施、人民生活水平的差距；三是土地与人口失衡，带来部分城市的高房价，农村宅基地、农村建设用地大量闲置，以及部分三四线城市住房空置率高等问题；四是经济和人口与自然环境承载能力失衡，带来了生态空间锐减、环境污染、交通拥堵、房价过高以及职住失衡等问题。

“四大失衡”最终反映为生产与消费的失衡，也就是生产多，消费少。当前的经济下行有外部环境变化的影响，也有内在的因素，是需求侧的消费增长下滑和供给侧的生产减量相互作用的结果。2007年至2018年，89种主要工业产品产量中，有57种即64%的产品产量比2007年以来的历史峰值出现减产，这是工业生产持续下滑从而导致经济下滑的主要因素。如，钢筋、建材这些产品相对于现在的需求，肯定是够的，甚至是过剩的，因而产量是下降的。但相对于2.88亿农业转移人口已经在城市就业，但绝大多数在城市没有稳定住房而言，就不过剩了。如果所有城市既面向户籍人口建设住宅，也面向进城农业转移人口建设住宅，很多产品还会继续增产，就会拉动经济增长，而且，有了房子，也会拉动其他产品的消费，相关产品的生产也就拉动起来了。

为什么消费力提高慢，这就与城市化政策有关。农村居民的人均消费额是城市居民的三分之一左右，原因是收入低，为什么：一是农民工子女无论在农村还是在城市上学，在教育质量方面，都与城市户籍人口子女有较大差别，农民工的孩子往往到头来还是农民工；二是由于户籍制度限制，农民工往往40多岁就离城回乡了，导致他们在收入较高的岗位上一生少工作20年，减少了他们一生的收入；三是农民工在外打拼20年，攒下的钱，不能在城市买房，也买不起，只能回乡盖房子，但农民的房子不能进入市场，不能交易，不能升值，不是可变现的财富，是“死财产”，与城市户籍人口相比，他们没有财产性收入。经过40多年的快速发展，我国已经形成了4亿左右的中等收入群体，但农民群体中能够进入消费旺盛的中等收入群体的人数很少，绝大多数还是低收入者。同城市居民相比，农民没有财产性收入，投资建房的钱没有回报。没有财产性收入，仅靠打工收入，是难以进入中等收入群体的。

城市居民的消费下滑，也与城市化的政策有关，主要与农村集体建设用地长期以来不能入市有关。去年我国居民还本付息金额，主要是住房抵押贷款，占居民收入40%，因此用于消费的支出必然就少了。原因就是房价高，房价高是因为地价高，地价高是因为土地供应只有一个供给者，那就是地方政府。如果让农村闲置的经营性建设用地也能入市，就能打破垄断，增加土地供应，从而降低地价和房价。最近北京大兴有三块土地入市，楼面价（含装修）每平方米2.9万元，在北京算是相当便宜了。所以，农村集体建设用地入市，可以拉低特大城市房价，减轻居民还本付息负担，可以拉动消费、生产和经济增长。

城市化率虽然近60%了，但是城市化的道路还很远，城市化的质量还需要进一步提高。下一步应该把推进城市化作为经济发展的持久动力。这当然不仅仅是盖房子，而是真正让农业转移人口进城、定居、落户、生活，让他们和他们的孩子、老人一起进入到城市。同时要统筹考虑房地产税、住房公积金改革、租赁市场建设、农村集体建设用地入市等，加快建立十九大报告提出的“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的新的住房制度。现行住房制度主要面向城市户籍人口，未来应该而且必须面向已经在城市工作、生活多年的农业转移人口。

二

把城市群作为城市化的主体形态

“十五”计划提出实施城镇化战略，但关于城市化的空间形态有一些争议，即到底是优先发展小城镇，还是优先发展大城市。在研究“十一五”基本思路时，我们提出了“主体功能区”的概念。无论是发展小城镇，还是发展大城市，都应该放在特定的空间才有意义。在城市化地区应该发展以特大城市为龙头的城市群，城市群本来就是由各类城市共同构成的，不存在哪个优先、哪个后发展的问题。在农产品主产区和生态功能区应该点状发展一些县城和建制镇，在那里不能发展城市群。

所以，中央关于“十一五”规划的建议，首次提出了“城市群”的概念，而且讲到了长三角、珠三角等城市群，要增强城市群的整体竞争力。我们现在也开始接受“成渝城市群”的概念。如果两家经济分割，整体竞争力就不强，如果两家经济一体化，就会提高成渝城市群的整体竞争力。长三角，如果每个城市都各自为战，区域的竞争力就不会强大，如果形成合力，区域的竞争力就会增强。

 “十一五”规划纲要又进一步提出：要把城市群作为推进城镇化的主体形态。城市群的提出和主体功能区的构想是一致的，城市群是城镇化的主体形态，也是区域协调发展的空间单元。从区域发展角度看，就是优化开发或者重点开发的城市化地区；从城市化的角度看，就是城市群。党的十八大以来，党中央先后提出了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家战略，要推动这些地区成为引领高质量发展的重要动力源。今年8月26日，中央财经委员会召开第五次会议，习近平总书记指出，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。在中国经济走向高质量发展的阶段，需要更多依靠创新驱动发展的今天，在城市化的空间形态上，必须旗帜鲜明地把城市群作为城市化的主体形态，并据此完善相关政策和规划。

三

把空间治理作为城市治理的重要方式

党的十八届三中全会提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家的治理体系不仅应该包括自上而下的纵向治理，比如财政、金融、投资、工业、交通、环境、自然资源等按行业、按领域的上级部门对下级部门的管理，也应该而且必须包括在一定空间单元统筹上一级政府各部门、各方面目标要求的空间治理。如果仅仅用自上而下的一个目标、一个要求、一套指标、一套考核来治理不同的空间单元或者不同主体功能区，难免带来“一刀切”的问题。因为任何一个领域或者产业，上级政府有关部门的一个文件都不可能穷尽所有不同空间的不同情况，必须根据中央的要求，在承担特定主体功能的空间单元，结合本地实际，创造性地落实中央部署。

党的十八届五中全会首次提出“空间治理”的概念。最近在中央财经委员会第五次会议上，习近平总书记又强调：“要落实主体功能区战略，完善空间治理”。

“空间治理”是一个新概念，我试图下了一个定义：

空间治理是以空间均衡为目的，以空间发展为对象，以主体功能为依据，以承载能力为底线，以空间规划为准则，以控制开发强度和优化空间结构为手段，以政府、企业、居民、社会组织为治理主体的一种治理方式。

这里涉及到一些概念：

01

一是空间发展。我们经常说的发展包括：

（1）经济发展，主要看GDP的增长和结构的改善；

（2）可持续发展，主要看生态环境的改善和可持续性；

（3）人的发展，强调民生改善和社会福祉的改进。

这三个发展都很重要，但是这三个发展放在不同海拔、不同温度、不同湿度的空间，发展的内容和强度就不一样。空间发展就是要在一定空间单元统筹考虑这三个发展，实现人、经济、生态环境协同，既要有物质财富的增加，也要有人的发展，还要有生态环境的改善。北京、深圳、三江源，各自面对的突出问题不一样，三个地区三个发展的强度应该是不一样的。如果从经济发展角度来说，三江源可能是落后的，但如果从空间发展角度来看，三江源未必是落后的。

02

二是空间均衡。这是空间发展的理论基础。空间均衡就是指在不同空间单元实现人口、经济、资源环境的最优配置。如果人口和经济在空间上出现了不均衡，地区之间人均GDP的差距群就会增大。如果一定空间集聚的经济和人口超过了当地不可移动的资源环境承载能力，就会损害生态环境。我们经常说要促进人的发展，但是我们还有记住一句话，要实现人与自然的和谐。两句话要放在同等重要的位置上考虑，不能为了人的当期的发展，就去改造、破坏、征服自然。

03

三是承载能力，指保持自然健康或者自然再生的前提下，在一定空间的水土资源和环境容量所承载的经济规模和人口规模。它是一种物理性极限。不同空间的自然条件不同，集聚经济和人口的能力也不同。农业社会，由于消费水平不高，一定空间可以做到“一方水土养活一方人”，但在工业社会，人们要求较高的消费水平后，很多空间很难做到“一方水土养活一方人”，至少是很难做到“一方水土养富一方人”。

经济学是不考虑资源环境承载力的，经济理论需要抽象，可以抽象掉东部沿海地区与青藏高原的海拔高度，可以抽象掉漠河与三亚的温度，可以抽象掉珠三角与吐鲁番的湿度，但制定经济政策如果也抽象掉不同空间的高度、温度、湿度，就会犯历史性错误。

04

四是生态产品。这在经济学教科书中是没有的。从生产角度，产品可以分为农产品、工业品和服务产品。但是，产品是用来满足人的需求的，人们的需求除了对农产品、工业品和服务产品等产品的需求外，也包括对清新空气、清洁水源、优良环境、宜人气候等的需求。产品既可以从生产角度定义，也可以而且应该从需求角度定义。从需求角度，清新空气、清洁水源、优良环境、宜人气候也具有产品性质，因为人需要这些产品。农业文明时代，产品只有农产品，工业文明时代，增加了工业品和服务产品，生态文明时代，必须加上生态产品。

生态产品是需要耕地的，就是森林、草原、湿地、湖泊、海洋等生态空间。生态空间本身就是生态产品，是生态产品的生产能力。如果破坏了生态空间，生态产品的数量就会减少，质量就会降低。

改革开放40多年来，我国提供农产品、工业品和服务产品的生产能力迅速增强，但是提供生态产品的能力却在减弱，同时人们对生态产品的需求开始增加。比如，呼吸清新空气是人最基本的需求。如果雾霾频频，就谈不上美好生活和人民幸福了。

05

五是主体功能。既然不同空间的自然属性不同，承载能力不同，也就决定了不同空间应该有不同的主体功能。从提供产品的角度看，国土空间可以分三类：

一是城市空间，以提供工业品和服务产品为主体功能；

二是农业空间，以提供农产品为主体功能；

三是生态空间，以提供生态产品为主体功能。

除了这三类空间以外，国土上必然还有纵横成网的高速公路、高速铁路等。从满足人的需求来看，三类空间都是稀缺的。因为稀缺，所以需要选择，需要按主体功能来办事。青藏高原在全球具有唯一性，提供的生态产品极为稀缺，价值极高，所以这类空间不适于大规模生产工业品甚至农产品，应该更多地用来提供生态产品。

主体功能区，从2003年开始研究提出概念，到2006年中央“十一五”规划建议做出决定，到2010年国务院审定出台《全国主体功能区规划》，到党的十八大把主体功能区从规划上升到战略，再到党的十八届三中全会把主体功能区上升到制度，重要性不断提高。主体功能区已经成为我们国家治理体系的一部分，是国家现代空间治理的一个基础性制度。

06

六是空间结构。空间结构可以从不同的角度定义，比如定义成生产空间、生活空间、生态空间，也可以定义为城市空间、农业空间、生态空间，在城市规划中可以细分为居住、商用、CBD、工业等空间。空间结构就是这些空间各自的配置比例。城市规划和空间规划的一项重要任务就是配置空间比例，并实现最优化，优化空间结构。城市病的根本原因在于空间结构失衡。比如一定的空间单元，都是就业空间，没有或缺少居住空间，居住空间向外扩散。这样，每天人们就要开车进城上班，晚上开着车或者乘坐公共交通回到居住地，这就是规划需要反思的一些问题。

从总量上看，目前我国建设空间，包括城市和建制镇的建成区、独立工矿区、农村居民点、各类开发区、新城新区的总面积，已能完全能够满足我国工业化城市化以及美好生活的需要，主要问题是空间结构不合理，导致空间利用效率不高，国土空间被切割的七零八碎，功能定位很不清晰。到处都有树，但成林的少；到处都有田，但成片的少；到处都有开发区，但形成完备产业链并有集聚经济的少；到处都有居民点，但形成“入门人口”规模具备完备城市功能的少。城市则存在就业空间特别是工业空间偏多，居住空间和为居民服务的空间，居民休闲的生态空间偏少等问题。

07

七是开发强度。指一定空间中建设空间占该区总面积的比例。我们国家总体上开发强度不高，但是因为中国的特殊国情就是山多、高原多、平原少，人均平原少，所以我们必须走空间节约、空间集约的发展道路，必须十分珍惜每一寸国土，特别是平原。

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八是空间单元。根据空间治理的内容，可以划分不同的空间单元。从社会治理看，主要是行政区单元，即省市县。从生态环境治理看，主要是自然生态系统和流域单元，如长江流域是一个独立的生态环境治理单元，京津冀及周边地区是一个大气环境治理单元。从空间发展看，主要是主体功能区单元，一个城市群，一个农产品主产区，一个重点生态功能区，就是一个独立的空间单元。

空间规划更应该是按照这些相互联系的、相对独立的空间单元去做，而不要简单的像过去城市规划那样按行政区域来做，否则到最后还是会带来很多问题。从城市治理来看，一个空间单元就是城市。现在对城市的概念非常模糊，有3个城市的概念，行政区的、城区的、中心城区的概念，由于概念的模糊，导致很多政策不清晰。

09

九是空间规划。空间治理的依据第一个是法律，第二个就是空间规划。空间规划是国家空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据，是约束市场行为、企业行为、政府行为的第二准则，第一准则是法律。中国在空间性规划上要衔接协调，形成统一的一套体系，不能像过去那样各个部门各自为战。当然，我觉得形成统一的空间规划体系并不是就没有城市规划了，城市规划还是有其必要性、生命力的。

实施空间治理还要完善相关法律，最主要的是《国土空间开发保护法》。党的十八大，首次提出建立国土空间开发保护制度，党的十八届三中、四中全会重申了这一要求。习近平总书记在中央财经领导小组第12次会议上也明确要求，研究制定国土空间开发保护的总体性法律，更有针对性地制定或修订有关法律法规。现在这个法正在研究制定中。同时，要完善空间治理的相关政策和绩效评价，比如财政、税收、投资、经营、人口、生态环境、环境治理等政策，以及绩效评价、政绩考核、问责制度等机制。

以上概念，除了空间单元和空间发展以外，其他七个概念都在中央有关文件和习近平总书记的重要讲话中提到过。但是这些概念毕竟都比较新，如何在理论上完善，在实践上落实，需要在座的专家贡献自己的智慧和力量。

END

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