刘守英：地利共享与城市更新——珠三角案例

导读

8月31日，2019中国城市规划学会城市更新学术委员会年会在清华大学举行。本文为中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英在会上题为“地利共享与城市更新——珠三角案例”的报告。

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刘守英

中国人民大学经济学院党委书记、院长

2019年8月31日，2019中国城市规划学会城市更新学术委员会年会在清华大学举行。在会议主题报告中，中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英教授发表了题为“地利共享与城市更新——珠三角案例”的报告，从土地角度谈城市更新。

刘守英教授提出，城市更新最核心的问题就是地的问题怎么解决，一是地从哪来，二是钱从哪来，其背后是土地在城市更新的过程中，利益怎么共享的问题。他首先以南海区为例，谈到集体土地工业化的制度瓶颈。南海区尤其是珠三角的整个工业化进程中，集体建设用地起到非常重要的作用，即集体土地的工业化。但随着其发展，出现土地利用极其不集约、集体土地租金不稳定、集体土地腐败等严重问题，更导致整个城市化的极端滞后。这些问题出现的原因是制度根源。

接着刘守英教授针对珠三角的土地制度创新与配套制度供给进行分析。他认为，在城市更新的时候，珠三角面临的问题，是如何将原来结构不合理的土地，在更新的过程中进行合理化，其中的核心问题是土地结构怎么调整，从原来的工业用地调整为城市用地，这也是城市更新里面最重要的一个问题，涉及到旧村居改造、工业提升改造项目、村级工业园等改造类型。而进行改造的相关制度配套中，首要面临问题是规划调整，可以采取修改土地利用总体规划、修编和落实三旧改造专项规划、完善控制性详规的编制和控制标准、提高工业用地容积率和建筑密度、优先保证公益性用地等措施。

在土地政策方面，城市更新地块面临的最大问题是没有合法的用地手续。刘守英教授继续基于广东的案例对这一问题进行探讨。他对于广东城市更新项目范围内的集体建设用地、征地、集体建设用地转为国有建设用地的条件、土地供地方式、土地收益补偿分配等方面进行了详细介绍。并对其制度绩效，包括用地手续和权属的完善比例、改造类型的多样化、节约集约用地水平、拉动投资效果、产业转型升级、改善人居环境、改善基层治理等方面予以肯定评价。

最后，刘守英教授分别对佛山市南海区大沥广佛商贸城、佛山市南海区瀚天科技城、南城区南方物流电商基地“三旧”改造项目、容桂街道恒鼎工业园项目、华南电源创新科技园、黄江镇田美金湖郦城项目等城市更新案例，针对其改造模式、改造特点、改造成效进行了详细介绍，并提炼了珠三角改造的几点启示，即：

城市更新最重要的意义，是要校正整个中国工业化和城市化的关系。

城市更新最重要的工具，是从原来讨论地权的国有和集体所有转为地利的增值共享。

土地管理法修改以后，集体经营性建设用地进入市场，为城市更新提供最重要的制度安排，也为中西部地区工业化进程中集体土地进入市场后形成更合理的土地利用结构和城市结构提供制度保障。土地管理法由于实现了整个土地增值收益在集体和国家之间的分配，有利于形成更有利、更优化的城市结构，而成为最重要的制度安排。

佛山市南海区大沥广佛商贸改造前后对比

佛山市南海区瀚天科技城改造前后对比

供稿单位：中国城市规划学会城市更新学术委员会

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