史育龙：从城乡融合视角来看小城镇的未来

导读

10月20日，由中国城市规划学会小城镇规划学术委员会承办的2019中国城市规划年会“专题会议三”在重庆国际博览中心顺利召开。本次小城镇专题会议上午场的主题为“特色发展路径中的小城镇”，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心史育龙主任作题为《从城乡融合视角来看小城镇的未来》的特邀主题报告。

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史育龙

国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任、研究员

史育龙主任的报告内容由四部分构成，一是小城镇问题的特殊重要性；二是小城镇长期处于改革实践和探索的前沿；三是小城镇改革发展的现状；四是城乡融合引领小城镇的未来，最后提出了关于小城镇未来的思考。

一、小城镇问题的特殊重要性

自市场化改革到上世纪末，小城镇一直显示出引人瞩目的发展活力，是乡镇企业的主要载体、吸纳农业转移人口的主阵地。据统计，2000年初，浙江省建制镇的乡镇企业总产值已占到全省乡镇企业总产值的76.5%。珠三角地区通过发展“三来一补”的形式发展出口加工工业，也带动了小城镇大发展。在这个阶段，小城镇的发展是农民追求自身工业化来释放活力，冲破体制的束缚过程中赢得的发展空间，其中最著名的就是“龙港模式”。

80年代沿海五省县域经济占各省经济的比重

其次，对于大城市的长期排斥确立了小城镇的特殊地位。小城镇接近农村、低人口密度和低开发强度的特点，引发了小城镇可以避免大城市病的种种假设，如可以避免各种大城市病、更加适合进城农民、人与自然更加和谐、生态环保、人性化等等。

基于上述两个原因，小城镇长期成为政策关注的重点，如1994年国家6部委发布的《关于加强小城镇建设的若干意见》、1995年11部委发布的《小城镇综合改革试点指导意见》等。而从2016年至今，围绕特色小镇一轮又一轮的政策文件，表明小城镇问题始终在决策层的核心位置，因此需深入探讨小城镇战略性之辩。

二、小城镇长期处于改革实践和探索的前沿

1、城市化和新型城镇化进程中的小城镇

在城市化和新型城镇化的进程中，因小城镇的特殊重要性，其长期处于改革和探索的前沿。2013年，中央政治局会议提到积极推动以人为核心的新型城镇化，并专门召开了城镇化会议等等表明小城镇始终处在一个非常重要的位置。其中，“以人为核心”促进农业专业人口来推进城镇化中涉及到小城镇的相关问题和战略。在这过程中，小城镇的户籍、土地等相关体制的率先突破，为其他改革积累了丰富的经验。但与此同时，推进新型城镇化的过程中，也出现了因为地方急于求成而造成农村凋谢现象与问题。

2、新农村建设和乡村振兴中的小城镇

部分地区的乡村衰落问题日益突出，城乡基础设施和公共设施差距十分显著。即使在北京、广州等发达城市周边，规模庞大的贫困乡村依然触目惊心，因此急需探索城乡统筹长效机制和制度改革。

3、城乡统筹进程中的小城镇

重庆、成都分别进行了小城镇的城乡统筹长效机制和制度改革探索。以重庆为例，通过建立“以城带乡”“以工促农”的长效机制、户籍制度改革、建立城乡统筹的土地利用制度等，为各地提供了经验。而成都的“三集中”政策，通过整体过程的设计优化、更为充分考虑依法、自愿、有偿的原则，从而取得较好成效。

4、特色小镇成为经济转型升级和新型城镇化的新平台

特色小镇不同于小城镇，主要特征是产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活。后来与特色小城镇的概念相互交织，从而受到各方的强烈关注，成为新型城镇化的新平台。

三、小城镇改革发展的现状

1、小城镇的数量巨大，提供非农就业和吸纳农业转移人口的作用突出

目前，全国的镇域常住总人口为7.72亿人，即全国约有56%的人口生活在小城镇；镇建成区的总人口占到总建成区人口的三分之一。国家统计局监测报告同时显示，外出农民工有46%在省会城市，有20%在地级市，还有不到15%在小城镇打工。

小城镇人口占全国的比重

2、小城镇发展差异和区域差异巨大

从人口规模上看，镇区人口5万以上的特大镇为882个。其中，县城城关镇约780个，非县城驻地镇100个左右。而人口最多的小城镇人口超过70万，珠三角的狮山镇等人口超过50万。

从小城镇的发展来看，建成区人口超1万的有5000多个镇，建成区人口总规模占小城镇的近80%；财政收入超1亿元的2000多个镇，财政收入占到小城镇总收入的近70%。此外，东中西三个地区的小城镇在产业、经济、人口比例等方面存在巨大差异。例如，财政收入千强镇主要集中在三大城市群，675个财政收入强镇都在中部；而工业千强镇中，三大城市群里面就有500个。

东中西部地区小城镇工业产值、财政收入和镇区人口分别占总量的比重

3、特大镇设市迈出第一步

2019年9月25日，“中国共产党龙港市委员会”、“龙港市人民政府”揭牌正式成立。

4、小结

一方面，因为小城镇在人口规模、发展状况、财政收入等方面存在巨大差异，其具体政策的提出面临巨大挑战。另一方面，小城镇仍存在大量问题亟待解决，如城乡生产要素流动仍然存在障碍、二元户籍壁垒未完全消除、金融资源配置人才资金单向流动；城乡公共资源配置不合理、基础设施和公共服务设施短板；现代农业产业体系不健全、生产经营组织体系不完善、产业链短、附加产值低、竞争力弱；农民增收长效机制未建立等等。

四、城乡融合引领小城镇的未来

基于上述分析，史育龙主任认为城乡融合将引领小城镇未来。2019年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》文件中，强调改革开放特别是党的十八大以来，城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。为重塑新型城乡关系，要走城乡融合发展之路，来促进乡村振兴和农业农村现代化。

《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出的建立健全有利于城乡要素合理配置、有利于城乡基本公共服务普惠共享等共29项体制机制中，史育龙主任强调了建立城市人才入乡激励机制、建立工商资本入乡促进机制、建立新产业新业态培育机制和健全农民经营性收入增长机制共四项机制。他认为，城市人才入乡激励机制可以从集体经济组织统一以人才的身份进入，但要让引进人才和集体经济收益资格脱钩等方面进行机制探索。

五、关于小城镇未来的思考

在城乡生产要素流动障碍基本消除、二元户籍壁垒完全打破，城乡公共资源配置基本均衡、乡村基础设施和公共服务设施短板得以解决的情况下：

第一，小城镇未来不会成为承载人口和经济活动的主力。胡焕庸线东南半壁，按照三大城市群、其他东部沿海城市、中部和西南部分省份三个层次，要比胡焕庸线以西地区的小城镇具有更大的发展空间。而少数能融入全球产业链、价值链的小城镇，有望成为全球化时代新的产业空间。

第二，建成区人口超过5万人的经济发达特大镇逐步升级为城市。对于镇区人口5万以上的特大镇，要在吸引人口集聚中发挥更大作用；对远离中心城市的县城驻地镇，结合县域发展情况，适时推动县域改市；而离中心城市较近的县城驻地镇，考虑基础设施配套和规划一体化，适时开展改区；对非县城驻地镇，从完善城市规模结构和城镇体系的角度，探索设市的路径。

第三，区位特殊、产业和资源有特色的小城镇应当成为支持重点。推动500多个边境乡镇完善功能，强化固边戍边作用；按照产业特色、资源特色等，分类推进403个特色小城镇差异化发展，培育专业化产业集群或依托资源发展特色产业，重点突出产业功能。

第四，小城镇在景观上向乡村看齐，在功能上应当向城市看齐。

城乡融合发展背景下的城镇化最后阶段不是人口单向的流动，在城镇化和乡村振兴互促共生的道路上，城乡作为异质空间将长期存在，小城镇连接城乡的纽带功能依然存在。在基础设施和公共服务设施大幅度提高以后，小城镇有可能承担目前集聚在大城市和特大城市的高端服务功能，因此在特定的领域、特定的层级上小城镇仍将扮演着一个非常重要的角色。

供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划学术委员会

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