加强规划的科学性是城市防灾的前提和基础——以临港新片区的一段往事为例谈起
导读
本文以临港新片区规划中的问题及重点为例，指出城市规划最优先的当为找准城市的特点和潜在的问题，而不是形态描摹和愿景勾勒；城市的安全保障是所有规划的基础和前提。在行业变革、社会转型、城市问题愈加复杂多元的当下，规划的科学性也已不局限在技术内容层面，而是贯穿其决策、编制、管理、实施和动态监测维护的全过程。规划的科学性本质上是城市治理水平的反映。
本文字数：2811字
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作者 | 骆悰
中国城市规划学会城市更新学术委员会委员
上海市城市规划设计研究院 副总工程师、技审中心（总师室）主任
2019年8月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区。该地区最早由上海2020总体规划提出设置新城（当时名为芦潮港新城）；其后更名为海港新城，并奠定今天临港主城区的空间雏形；2003年结合两港（空港和海港）资源、顺应装备制造业发展机遇谋划设立大型产业区，经过比选论证决定结合海港新城建设临港新城，其总体规划于2004年实施，成为如今临港新片区的主体。
图1 土地使用现状图(无镇界)
在当初新城国际方案征集时，收到的方案大多因为临港地处上海最东南端的滨海区位，而把新城定位为滨海都市，并围绕该定位描绘了由沙滩、游艇、亲水空间等元素组成的美丽图景，并据此展开编制相关专项规划。
然而现实中的临港并不具备这样的条件。一方面，该地区处于淤积性海滩，由历史上不同时期淤积成陆，因此是靠海但无海景。另一方面，该地区有较高的防灾要求，堤顶高程达10.4米，属于滨海但看不见海。这两个因素决定了理想中的海滨城市根本无法实现。
不止于此，该地区地势低，是上海大陆地区内河排海的重要出口。也就是说，除了这里是防风防潮的前沿，也是全市蓄洪排涝的关键地区，更是因地处内河最下游，水质条件相对较差，与新城的定位存在距离。
还有，该地区属于上海的“新大陆”，所以现状水系发达但体系性差。这从当地河道的名字上就能看出其复杂性。除了“河”，常见的还有“港”、“塘”、“沟”、“浜”等，属于典型的夹塘地貌。“港”是指能排海的河道，涨潮闭闸，降潮排水，为放射型；“塘”则是历次围垦的海塘道路，为圈层型。另外规划范围内还有1/3为新围垦滩涂，水系为零。
针对这样的特点，在当时的新城总体规划编制过程中明确把水安全问题优先处理，着重解决城市防汛安全、规划与现状水系的协调、水环境质量确保以及不同水质分区间的衔接等问题。对于整个城市的核心，以生活功能为主、建设在滩涂上的主城区，通过人工湖泊滴水湖和人工河道形成重要的蓄洪排涝基本保障，再通过严格控制的水系保护环及数条独立的引清河道，确保地区水质；尽可能利用现状水系，尊重原有地形地貌，提升安全保障；设置若干出海闸和节制闸或橡胶坝，科学调控城市内部水位。
图2 水网系统规划图
当时的规划主管部门更通过管理创新，要求与新城总体规划同步编制重点要素规划，并作为总规附件一同实施。此举既保障了城市最重要的市政、交通、防灾骨干系统落地不走样，也为实施建设节省了时间。
今年是该版临港新城总体规划的规划到期年，规划实施十七年来，包括水安全规划在内的新城重大基础设施系统从未发生颠覆性调整，城市各项建设在此大框架内有条不紊地推进。水安全优先也并不耽误城市景观的塑造，临港环滴水湖带已经成为了城市的象征，环湖自行车赛、音乐节、新年环湖跑等活动增添了城市的活力。事实证明，当年的规划编制和管理实施举措，为临港新城从零起步的开发建设发挥了科学的引领作用，也为现今的临港新片区奠定了重要基础。
与此形成反例的是，西北边疆某城市当年跟风学大连的大广场理念，不顾当地地形地貌地势特征，贸然在荒漠山地简单照搬内地平原地区的方格路网和广场布局，导致汛期来临时，刚建成不久的城市街区就被瞬时爆发的洪水淹没，后续规划只能推倒重来，不仅为地方平添了灾害也耽误了城市的发展。
是以，城市规划最优先的当为找准城市的特点和潜在的问题，而不是形态描摹和愿景勾勒；城市的安全保障是所有规划的基础和前提，也只有通过精准的问题把脉才能形成针对性的应对举措和有效实施手段。
临港环滴水湖的建设在这些年来始终没有停下精益求精的步伐，其景观风貌正因为不断与时俱进而愈发具有自身的独特魅力。相反，与城市安全相关的主要规划举措却需要在城市全面建设前一步到位，否则就会带来难以估量的损失，这就对城市规划的科学性提出了严肃的要求。
图3 临港2017环滴水湖带效果图
2019年5月国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“意见”），强调规划要具备战略性、科学性、协调性和操作性，具体而言要求“坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作”，这“四个规律”可以说就是规划的科学性要求。
但在各地实践过程中，还存在一些偏颇。部分规划重视“生态优先、绿色发展”，但对体现规划科学性的“四个规律”的工作深度不足；重视城市发展愿景、理念目标的制定，但对城市问题和挑战等基础性研究深度不足；重视规划的约束性指标的制定，但对城市的发展方向等重大战略研判以及防灾、交通、市政等支撑系统的内容深度不足。
此外，对国土空间规划的定位和作用的认识也存在一定的误区，一定程度上削弱了规划的科学性。
意见第二条“总体要求”中明确要求“发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障。” 但国土空间规划在国家规划体系中扮演基础性作用的定位显然并不等同于在市级规划体系中的定位。
2018年11月下发的《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中指出：“国家发展规划根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，由国务院组织编制，经全国人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。”
城市一级的国土空间规划并非是规土部门一家的职责，而是由城市各部门通力协作。以临港总体规划为例，前期的决策论证阶段（包括选址和核心内容的确定），由市发改委、经信委、环保局和规划部门共同推进，中后期的成果编制阶段，则有各建设专项主管部门全力协作，共同推进专项规划的编制，才保障了前文所述的重点要素规划的编制到位。
因此，城市一级的国土空间规划既非土地利用规划的升级版也非城乡规划的空间版，它应该是城市建设的纲领性文件而不只是基础性保障，是一定时间期限内指导一座城市发展的施政总纲。“空间”只是载体、“多规合一”只是手段，科学指导城市发展建设才是其核心职责。
在行业变革、社会转型、城市问题愈加复杂多元的当下，规划的科学性也已不局限在技术内容层面，而是贯穿其决策、编制、管理、实施和动态监测维护的全过程。规划的科学性本质上是城市治理水平的反映。
十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，等同于为规划行业树立了努力奋斗的新目标。让规划具有更强的科学性，让我们的城市更安全、更健康，当成为每一个规划从业者的职业使命。
2018年11月下发的《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中指出：“国家发展规划根据党中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，由国务院组织编制，经全国人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。”
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