立足省情，因地制宜、特色发展——省级国土空间规划基本原则解读

导读

《省级国土空间规划编制指南》(试行)于2020年1月17日发布实施。为更好地落实文件，指导全国各类省级、区域性国土空间规划实践，助推相关规划改革工作，强化新时期国土空间规划理论研究，特开辟“省级国土空间规划大家谈”专栏，诚邀专家学者献智献策。

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本文字数：3986字

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作者 

张险峰  中国城市规划学会城市更新学委会委员  国外规划学委会委员  北京清华同衡规划设计研究院  院总工程师  教授级高级规划师

吴邦銮  北京清华同衡规划设计研究院  总规二所副所长  高级工程师

王  健  北京清华同衡规划设计研究院  院副总规划师  教授级高级工程师

陈珊珊  北京清华同衡规划设计研究院  总规二所主任工  高级工程师

 摘  要 

在自然资源部《省级国土空间规划编制指南》（试行）中，“因地制宜、特色发展”作为一项重要原则被提出。在我国幅员辽阔的国土空间上，自然条件、人文特点、经济社会发展水平、城镇化发展阶段千差万别，而这种差别在一个省（区）内也普遍存在。省级国土空间规划和治理体系构建必须充分尊重这一客观事实，采取因地制宜、特色发展方略，立足资源禀赋、适应发展阶段，落实好国家主体功能区规划等战略要求，构建适合本省特点的空间规划体系和空间开发保护格局，解决重点问题，回应治理需求，为国家治理体系现代化负起应有的责任。

关键词

国土空间规划，省级规划，因地制宜，特色发展

一

因地制宜、特色发展是省级规划的基本原则

省级国土空间规划（简称“省级规划”）作为五级三类国土空间规划体系中的重要一环，既承担着落实国家战略的使命，也是一省空间发展与保护的顶层设计和统筹市县规划的重要抓手，集三大职责于一身，在国家空间治理体系中地位重要、责任重大。

然而，在我国这一国土空间辽阔、区域差异悬殊、历史成因复杂的大国，各省发展条件和问题千差万别，国家使命各不相同，这种状况也同样存在于一省之内。省级规划必须充分认清自身特点、找准特有问题、提出针对方案，走因地制宜的特色化道路，才能做到科学规划、合理布局、健康发展和有效管控。因此，在最新出台的《省级国土空间规划编制指南》（试行）中，“因地制宜、特色发展”作为6大原则之一被提出，应该说十分必要。

二

因地制宜、特色发展的内涵

省域国土空间具有自然、经济、社会、管理、文化等五重空间属性，据此其特色内涵可以归纳为9大方面：

（1）自然本底特色，包括地理区位、气候条件、地形地貌、资源禀赋、开发条件等。

（2）规模尺度差异，大者如新疆、内蒙古、西藏等自治区，国土面积上百万平方公里，地广人稀、生态敏感度高，适宜生产生活空间有限；小者如福建、江苏、浙江等，面积仅有十几万平方公里甚至更小，却人口稠密、环境容量小。

（3）人口特色，包括人口年龄结构、教育程度、族群结构、就业特点、流动特征、收入水平等。

（4）发展阶段特色，处于发达、快速发展、欠发达等不同阶段。

（5）主导功能特色，在生态保护、农业开发、能源矿产、工业制造、科技研发、商贸金融、交通运输、边境贸易等功能中，某些主导功能相对突出且特色鲜明。

（6）人文特色，包括人与自然交互形成的山水城关系、历史遗存、城乡风貌、人文精神、风俗习惯等。

（7）集散特色，城镇及人口的集聚度、积聚方式、空间分布特征、城乡关系、产城关系等。

（8）特色问题不同，如在区域一体化、扶贫攻坚、生态保护修复、资源枯竭转型、基础设施补短板、自然灾害防治等方面，各地面对的问题各有侧重。

（9）管理特色，包括管理机构设置、政策法规、规划体系、管理方式等。

上述差异的客观存在，决定了解决问题重点、规划思路和方法必然不同。省级规划必须充分结合各自特点，因地制宜量体裁衣，制定富有针对性的目标定位、保护与发展重点、管控引导方法，避免一刀切和简单照搬。只有规划符合地方实际，才能拥有权威地位，统一各方思想行动，在协调市县空间发展权的博弈中占据主动，更好履行三大职责。

三

因地制宜、特色发展的主要对策建议

要做到因地制宜、特色发展，需要重点加强以下三方面工作：

1

细化落实主体功能区战略，促进区域合理分工、特色发展

坚持主体功能区战略是最基础的因地制宜、特色发展。

主体功能区战略是我国国土空间规划的基本依据。它是基于各地区资源承载能力、开发密度和发展潜力不同，对人口、经济、空间和城镇化布局的统筹谋划和分类导控，充分体现了因地制宜、特色发展。但一直以来，该规划在省、市县层级并未得到落实，其中既有技术原因、也有政策和手段滞后问题。然而不可否认，其基本思想和总体格局科学合理，适合作为国土空间规划依据，所需的是在各层级规划中落实和细化分解，使各类国土空间的主体功能得到强化，让开发和保护各得其所、效益最优。

此次“五级三类”国土空间规划同步开展、上下互动，通过三调、双评价等工作，自下而上摸清底图底数，基础工作扎实，有利于摸清各地特点、弄清问题和矛盾冲突焦点，把握地方发展诉求，为推进主体功能区战略的逐层落实提供了技术保障。

细化落实主体功能区规划包括两个层面：一是按照国家主体功能区规划，落实本省保护与开发目标和对策；二是根据省情，研究确定省内主体功能区划分，制定分类推进的目标对策。尤其是对禁止、限制开发地区，更好落实生态保护红线、基本农田、自然保护地等保护性内容，加强对人口、城镇、村庄、资源开发的控制力度，为制定转移支付等政策奠定基础；对重点、优化开发地区，加强城镇化问题研究和对各类要素集聚的引导，促进城镇群、都市圈、中心城市和重点开发区域合理布局、分工协同，建设用地集约高效，基础设施互联互通，提升国际竞争力和可持续发展能力。在土地要素、基础设施、公共服务、产业平台配置等方面提供必要支持，为发挥集聚效应、促进经济转型和高质量发展创造条件。

典型如青海省，在国家主体功能区规划中，很大部分被纳入限制、禁止开发区，因此省级战略中把开发重点放在以西宁、海东为核心的兰西城市群，其他地区实施更严格的保护和限制开发要求。

坚持主体功能区战略，最关键的是在空间资源配置上避免平均主义。为此，要在充分调研、科学研究基础上，加强对各类型区主导功能的研判，实事求是制定目标对策、分解控制指标（尤其是城乡建设用地指标），避免被地方“绑架”而失去调控作用。

2

立足省情特点，科学合理优化国土空间格局，突出本地特色

国土空间尺度、人口和城镇规模、经济发展程度、自然资源条件、历史文化特色等的差异，决定了省级规划的思路和布局模式的截然不同。

对于国土和人口大省，应着力构筑多极发展格局，实施分区引导策略，因地制宜采用相应的空间布局形态，宜群则群、宜带则带。在国土和人口小省，着力提高资源环境承载能力，统筹协调人工与自然空间矛盾，促进城镇和产业集中紧凑。对于地广人稀、保护担子重的省区，优先保证敏感脆弱资源保护，着力提高生态涵养能力，推动城镇和产业绿色发展，以中心城市和重点城镇为依托集中发展。

对于经济发达、人口和城镇密集省区，突出国际化、区域一体化战略，促进城市群、都市圈、大湾区构建，促进城镇有序集聚，补足对外开放、公共服务、基础设施和公共安全短板，营造城镇绿色隔离空间，塑造高质量发展城乡格局；提升中心城市现代服务和治理能力，推进存量土地挖潜和城市更新；解决区域不均衡发展问题，探索为创新发展预留空间。对于中西部快速发展地区，加强人口和城镇化规律研究，合理引导居住、就业、公共服务等空间配置，加快基础设施网络化建设，预留弹性发展空间；以中心城市为核心推动区域一体化发展，发挥对全省的龙头带动作用。对资源枯竭和欠发达地区，应着重研究收缩式发展、集约发展、转型发展面临的突出问题，调整发展思路，解决好民生保障问题，促进生态修复和产业转型发展。

针对山地、滨海、林区、滨河、高原、平原等不同类型地区特点，研究在特殊地貌及气候变化影响下，人地关系、生态保护、空间布局、城乡建设、产业发展等方面的特有问题，分类制定规划对策，突出特色资源保护利用，促进城镇与特色自然景观有机融合。

对于文化和风景名胜资源大省，应加强跨市县宏观尺度的自然风景、文化空间脉络研究，尤其是大型遗址、国家公园、历史文化名城名镇、传统村落以及河流通道等线性遗址脉络，构建历史传承有序的自然文化空间格局，明确保护名录和要求，严格控制开发建设行为。制定差异化用地属性和开发强度管控措施，避免片面追求土地经济效益而一味高密度、高强度开发，为保持风貌特色创造条件。

要达到上述要求，关键要避免对原有市县规划的简单“拼盘”。这就要求加强专题研究，针对以上特色制定不同的规划思路、确定合理的布局；通过集中评估市县规划找差距，据此加强对市县规划的统筹力度，使其与省级规划“同唱一首歌”，确保国土空间布局整体科学有序、局部多姿多彩。

3

针对不同区域特点，丰富规划体系、完善治理手段

国土空间尺度、市场化程度、特色管理需求、管理水平等因素，决定了管理思维、管理素质和治理方法的差异。省级规划应根据自身特点，推进体制机制创新，完善国土空间规划体系，提升精细化治理能力。

对于国土面积大省，可增加跨地市、跨流域的次区域国土空间规划，加强分类研究和对市县规划的指导。如四川省，在规划中结合省的“一干多支、五区协同”战略，将国土空间按照地形地貌、城镇密度、主体功能和行政区划划分为5个次区域，与省市两级同步编制次区域国土空间规划，加强对不同类型区域的特色研究、目标落实、空间统筹和共性问题解决，促进区域内空间协同和特色化发展。

对于市场经济发达省区，应致力于探索政府调控职能与发挥市场配置资源作用二者之间的关系，做到刚弹结合，为预留发展空间、用地属性管控等进行政策和机制创新。

对于具有各种特色要素的省区，如拥河、滨海、山地、生态修复、资源开采、文化大省，应开展相应的专项规划和政策设计，加强特色资源保护利用管控和系统统筹，丰富规划管理体系和管控工具，为因地制宜、特色发展保驾护航。

四

结  语

省级国土空间规划只有充分认知省情特点，坚持因地制宜合理布局、有效管控，据此统筹协调好国家、省、市县三级政府关切的重点问题，才能胜任三大职能，更好发挥战略引领、统筹协调和管控指导作用，促进省域国土空间健康、持续、特色发展。

END

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