学术季 | “粤港澳大湾区城市空间治理”专场会议要点集锦
导读
9月17日上午，由中国城市规划学会指导、华南理工大学建筑学院主办的学术季之“粤港澳大湾区城市空间治理”会议成功举办。会议邀请了华南地区的专家大咖就社区治理、空间边界管制、跨界协同发展等方面展开研讨。
本文字数：7453字
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9月17日上午，“粤港澳大湾区城市空间治理”会议在线上（腾讯会议）、线下（华南理工大学）同步召开。
线下会场照片
开幕式
华南理工大学建筑学院院长孙一民教授出席开幕式并发表特别致辞。
孙一民院长首先感谢中国城市规划学会对此次活动给予的关注和支持。他指出：粤港澳大湾区近年来的发展有目共睹。在今年非常特别的形势下，粤港澳大湾区肩负的任务是前所未有的。华工建筑学科和规划学科多年来在湾区做了很多实践、研究，本次也有幸请到中山大学、更新院的学者前来交流研讨。希望这次学术活动是一个新的开始，后续学院和规划学科还会在这样的议题上定期开展深入的交流，为大湾区的持续发展贡献华工力量。
会议由学会青年工作委员会委员、华南理工大学建筑学院城市规划系副系主任赵渺希教授主持。
与会专家合影
周剑云：城市增长管理的空间边界管制工具的比较分析
中国城市规划学会理事
华南理工大学建筑学院城市规划系主任、教授
周剑云教授指出，目前关于新的国土空间规划讨论，一个非常重要的工具就是城镇增长边界。从政策分析框架来看，城镇增长边界是管理城市空间增长的宏观政策工具，并且被证明为一种有效的管制工具。周教授引用梁鹤年先生的观点，强调城镇增长边界的政策解释囊括三个核心要素：
期望达到的理想状态；
采取一系列目的清晰的决定和行动；
在期望达到的理想状态和采取的决定与行动之间存在某种可辨识的因果关系。
对城市开发边界进行分析，重要的是设立政策工具的目的、政策的决策者、政策执行者、政策工具的内容、政策实施的效应、案例比较的方法、据此分析“城镇开发边界”的政策工具这七个方面来展开。周教授回顾了伦敦绿带、莱克星顿城市服务边界、波特兰市城市增长边界、规划区四种空间管制的工具。周教授指出，绿带，城市服务边界和城市增长边界是三种主要的管制城市增长的策略，并附带讨论了城市规划区。关于伦敦绿带，有证据表明指定绿带确实对建设发展的速度产生了重大影响，绿带中的建设速度比城市地区低得多，比研究对照地区低了三分之一。如果没有绿带，发展速度可能会高得多，并导致未开发土地和绿带政策保护地开放性的丧失。但与此同时，区域研究协会赫灵顿发表的一份报告指出了一些问题，包括绿带限制了经济发展，迫使绿带以外的城镇和村庄的增长过多，对改善乡村的面貌或进入开放的乡村几乎没有什么作用。皇家城市规划协会（RTPI）也对绿带表露出一定质疑。
肯塔基州列克星敦使用城市服务边界实现了规划目标。尤其是通过要求在边界内进行大部分开发并严格限制边界外的开发，从而保护了该地区闻名的蓝草和马场。政策的直接或间接的产出、政策带出的反应、使得政策目标重点转向保护农田与自然环境。
美国采用UGB的著名城市包括俄勒冈州的波特兰市。波特兰UGB的划定主要包含增长边界、城市保留地、乡村保留地内容，对应城市不同期限内的增长需求。波特兰的城市增长边界管理中有三个并行的策略：界内土地的阶段性发展、界外土地的约束性发展以及增长边界的灵活调整。
城市规划区是指近城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。规划区管理的成效：在规划区内（包括乡村）建立了比较完善的规划许可制度，开发控制的政策目标有效实施；然而，也存在城市增长管理“失效”，包括未能有效约束建设用地规模、布局和形态等。
城镇开发边界空间关系示意图
周教授最后讨论了四个核心问题：第一，目标和管理边界的类型。一定要理解不同的目的有不同的边界类型。从空间规划的三条线来判断，开发边界的功能应该是“城市服务边界”，城市究竟划几条线，如何来划，要认真区别。
三种开发边界内容及体系
第二，边界的永久性和动态性的问题。边界的稳定性与规划目标有关，与边界类型相对应；控制边界、保护边界都是永久的，引导发展、鼓励发展、限制发展等政策措施的边界应该是动态的。
第三，严格区别城市增长管理和城镇开发管理。城市增长管理是宏观管理工具，城市开发管理是针对地块或开发项目的管理，属于微观政策工具，规划区是城镇增长边界政策空间范围；建设用地是城镇开发管制政策的范围。开发边界是城镇增长管理政策，建设用地是城市开发管理政策。两个空间尺度的政策互相配合，而不是混淆或替代的关系。
第四，政策的实施和监督问题。城市发展不可逆，监督和实施绝对不是目的性的变化，要看政策对资源的调配，对行为的引导状况，而不是看资源和行为的结果。所以对新建立起来的监督、开发的制度来说，它也是一个纠正的政策，而不是一个实时政策。这也是开发工具会带来的一些影响。
李郇：社区治理的愿景：完整社区
中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长
李郇教授提出，社区是一个治理空间，它的形式和方法与传统空间概念上的社区可能有所不同。20世纪初，芝加哥学派最早开始讨论社会生态分析时，其主要观点就包括：把生态学原理（竞争、淘汰、演替和优势）用于解释城市社区的建构和重构；社会群体和组织存在于空间里，群体和组织的空间关系体现了它们的社会关系，通过入侵、竞争、隔离和继替来表达空间关系的变化，导致人口和社群格局变化；与传统生态不同：决定竞争结果的因素不单只是参与者实力，还包括竞争的规则（制度），社会关系受制度规则影响等。
20世纪中后期新马学派提出社区作为生产空间，这种生产关系体现了资本主义的消费和阶级关系，也使得整个的生产模式和社会的结构越来越趋同，出现了“千篇一律的商品房景观，迪士尼式的主题公园”。在快速城市化的过程中，“熟人社会”瓦解，社会趋于原子化。在计划经济向市场经济演变的过程中，应该追求经济与社会关系的相互嵌入，促使经济、社会共同发展。城市土地所有权和使用权的分离、社区公共产品供给的市场化程度不断提高，居民物权意识崛起，，产权主体趋向多元，产权空间破碎，进一步导致了较高的交易成本。当面临拆迁改造，政府、开发商与居民之间就房地产产权的确权与交换的过程就变得尤为复杂而漫长。另一方面，“单位制”改革后，一些老旧社区缺乏有力的管理主体。老旧社区在经历单位制改造、去福利化的过程以后，如何去适应市场与多元的供应，也需要一个长期的思想上的改变。
李教授提出，要从规划建设到规划结合社会。针对当前社区治理存在诸多问题，需要以问题为导向，从以往的城乡社区规划建设向空间治理转型。从规划建设到规划结合社会，不仅关乎空间建设，更要注重空间与社会的关系；社区不能一味地商品化，更要强调人的作用，形成有效的治理空间——完整社区。李教授引用了吴良镛先生2011年提出完整社区（integrated community）的概念，提出完整社区是真正的社会共同体概念，强调以认同感、归属感为纽带，形成了解决原子化问题的社会基础。完整社区要求将物质空间和社会空间相结合。以往30年的城乡社区规划更注重社区的物质空间建设，完整社区是将治理体系贯穿在完整社区规划、建设、管理和群众享有等全方面。完整社区要求处理好政府、市场与居民的关系。仅依赖社会个体难以克服当前社会问题，完整社区理顺国家、企业、居民三者的关系，成为解决社会问题的关键。
社区的等级层次体系
来源：《人居环境科学导论》
李教授提出，完整社区是有效的治理空间，需要做到：
一要明确以居民为主体，发挥居民在社区规划建设中的作用，优先满足、充分保障“一老一小”的需求，真正做到“人民城市人民建”；
二是完整社区要求区分老旧小区和新建住宅小区，是坚持因地制宜的原则，更好地解决设施配套问题；
三是结合地方实际落实空间建设标准，是完整社区“硬件”建设的基本要求；
四是塑造社区认同感、归属感，是完整社区“软件”建设的核心内容；
五是通过健全共建共治共享的机制体制，作为完整社区可持续发展的保障。
共同的社区文化组成示意
李教授指出，在沈阳市牡丹社区改造的案例中，通过政府和群众共同的讨论，形成“解决保暖墙和室内活动场所”两大问题的共识，进而动员居民和周边单位形成共同的力量去筹备资金，并采用“先付钱后认帐再转移”的政府协调模式去实现老旧小区的顺利改造。
骆建云：社区更新·共治共享——广州旧城社区微改造规划与实践
广州市城市更新规划研究院院长
骆建云院长首先提出广州社区更新改造的必然性，2016年出台的《广州市旧城镇更新实施办法》提出四点更新办法：保护历史文物古迹、改善人居环境、完善公共服务配套、优化城市功能布局；也首次提出城市修补式的“微改造”，以保存建筑风貌、活化用途、功能置换、改善人居环境为目标，在历史城区里见缝插针式的改造。2016年广州率先开展老旧小区微改造工作，逐步形成具有广州特色的更新改造经验。广州市2000年之前建成的老旧居住小区共779个，年代和功能都较为混杂，且旧居住区的存量在整个旧城区里占比非常高。老旧小区主要有空间品质差、老龄人口多、配套设施缺乏、文化价值湮没等四个方面的核心问题。旧城更新的目标是旧城复兴，是要创造高质量和具有持久活力的城市生活，把能推动城市创新发展的精英人才和企业吸引回归城市中心；核心战略是提升城市竞争力；核心工作是社区更新。
中心城区范围内各时代建筑分布情况
来源：广州市城市更新规划研究院、华南理工大学建筑学院、《广州旧城更新专项规划》课题组
其次是广州旧城社区更新实施策略，社区更新的目标从“干净、平安、整洁、有序”的理念转变为“美丽、活力、安全”的幸福社区，从偏重于景观、风貌到偏重于人的一种感知。社区更新有四个切入点：1.改善物质空间。2.激发社区活力。3.保育城市文化。4.提升公服系统。宏观上包含空间整治和社会治理。
社区更新的行动策略上有四大规划：空间规划、文化规划、治理规划、产业规划。形成了四项核心成果：1.建立社区的体检数据库。2.开展社区的专项研究。3.社区维育实践。4.社区规划技术成果体系。
社区更新行动策略示意图
来源：黄瓴，基于社区资产的重庆城市社区更新实践与思考
社区改造过程中有几点思考：
1.微改造工作从一个个项目开始,逐渐由点向面、向成片连片延伸。从城市旧城区存量资源统筹发展、品质提升方面要系统解决什么样的发展问题，如何形成可实施的引领性规划，实现优化城市功能布局的目标。
2.当社区公共环境改善以后，与低标准、低品质的住宅条件形成巨大的反差时，我们该怎么办。
3.仅靠政府财政投入的老旧小区微改造工作是难以持续的，如何借助社区资源大数据和智慧社区的建设，为社区改造、运营管理寻求价值利益的增值空间，吸引社会资金的持续投入。
4、社区居民作为改造后直接的受益者，如何通过社会治理的变革使之成为社区改造和社区可持续管养的主体。
戚冬瑾：多维城市用地分类探索
华南理工大学建筑学院城市规划系副教授
戚冬瑾老师提出，在城市更新改造过程中，除了对物质环境的改造和完善提升外，建筑的用途、土地的用途也面临着转变和活化。在新的国土空间规划背景下，统一行使国土空间用途管制也成为了自然资源系统最核心的一个管理职责。用地分类研究有两个概念需要辨析：1、分类中包含的信息；2、分类的结构。1990年与2011年的用地分类标准在分类类别上发生了较大变化，但分类结构依然是一个竖状等级的分类结构。这个等级性结构易于理解且可图示表达，但等级性结构存在模糊性，某些用地可以被归于一个以上的分类；此外，等级结构还存在有限性，土地包含复合的属性，当划分层级不够多时，在描述某块用地的特征时会丢失用地的其他信息；最后，某些层级的划分依据两个原则，排除了两个原则不相容的情况。跟等级结构相对，我们可以看到另外一种分类结构：多维结构，是根据土地利用的不同维度进行维度的平行划分，每增加一个维度就可以增加一个信息描述这一块用地（灵活性），它这个结构是可以根据你研究或者是规划的需要去扩充这个标准的维度（可扩充性），另外，它也可以兼容以及具有更强的适应性，可以根据规划工作的需要去进行一个维度的选择，以及这些用地类别的组合，从而适应不同的使用需求（可兼容性及可适应性）。美国、西班牙、新西兰等地，已经采用了多维分类结构的用地分类标准。
城市本身是一个非常综合和复杂的空间现象，土地利用也会表现出多种分异的特征，在具体规划工作当中，维度的选择主要是以研究的问题和规划的目标作为基础的。
用地分类贯穿国土空间规划的全过程，是国土空间规划的基础与核心工作。用地包含多重属性，用地分类存在多维视角。土地利用分类也存在三种模式：1、指示模式——描述土地利用的现象；2.评价模式——评价土地利用的效果；3.规定模式——规范土地利用的方式。结合三种模式、分类的多重维度以及分类体系的平行结构和空间层级可构建出一个适应国土空间规划的多维用地分类理论框架。主要强调两点：1、它是一个平行维度的分类机构；2、辨析分类的尺度与层级。
规划过程核心环节和土地利用分类的三种模式之间的关系
国土空间总体规划的编制指南的征求意见稿中提出，总体规划怎样把一个综合的发展目标转移为空间管制的分区？是用一种组成关系的分区逻辑，还是通过多维度叠合的方式，在实践当中还需要进一步探讨研究。
另外，我们也借助多维分类的理论框架，对目前国内的一些用地分类地方性探索进行了一个简单的梳理：1、在总体规划层面，这三种模式的分类维度仍在变动和探索当中。2、在详细规划以及规划管理的层面，地方出台了一些新的用地分类标准，比如深圳在于用途管制，在全国是走在比较前沿的位置。3、界定混合用地的适用范围，2014年《深圳市城市规划标准与准则》提出“单一用地性质的混合使用”及“混合用地的混合使用”。4、刚出台的北京首都功能核心区控规中，在规划中自定义用地类型和管制规则5、用途转变规则尚待完善。
首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）
最后，戚老师认为，多维用地分类体系是希望提出一个相对科学，以及具有适用性的分类体系：
1、以多维开放的体系适应不同目的的使用；
2.在规划不同阶段完善用途管制的具体制度；
3.适应可持续发展的要求。
多维用地分类体系主要是对于目前的用地分类标准提出了一个结构性的建议，希望这个研究能够为接下来的用地分类标准提供更加系统的理论框架。
沈静：环境公正研究进展及其在广州的实证研究
中山大学地理科学与规划学院副教授
沈静老师提出，环境公正的概念在20世纪70年代起源于美国。其含义是社会各阶层应承担同样的环境风险，是社会公正在环境影响上的反映，具体又包括分布公正、认知公正和程序公正。
沈老师使用Citespace软件对于研究热点问题进行解析发现，目前国外环境公正研究的内容主要集中在三个方面：1. 空间分布公正的研究。2. 环境不公正的成因和影响研究。3. 环境公正的实现方式研究。国内目前环境公正的研究则不多。总结来说，环境公正是解决环境问题、社会问题和人口问题的一个理论工具。在中国的语境下，环境公正的空间分布成因影响的研究有助于发现环境主导的社会问题根本原因，为相关政策提供支持。
沈老师以广州为例，从污染产业的空间分布分析是否存在环境不公正。广州市的污染密集型产业早期集中在中心城区的边缘，后逐渐向城市的外围发展，同时中心城区的污染密度指数不断降低。通过与人口数据的相关分析发现2000年前后，环境不公正的现象开始逐步出现。
广州市污染密度指数变化分析
沈老师以广州市开发区为例，进一步分析了环境公正问题的形成机制，并提出企业的区位选择、弱势群体较少的话语权是形成环境不公正现象的原因。随着城市的快速扩张过程中，中产阶级的居住小区和污染空间也逐渐临近，环境冲突也逐渐出现，受教育程度较高的中产阶层由于环境意识强，成为环境公正认知主体。
沈老师在最后提出，环境公正应该作为城市空间治理的目标，可将弱势群体的决策参与度、弱势群体所在区域的环境污染物的比重等纳入到治理中，以积极的态度来应对不同人群环境的诉求，迎接环境挑战。
王世福：从“珠江三角洲”到“粤港澳大湾区”
中国城市规划学会理事
华南理工大学建筑学院副院长
王世福教授从以下三个方面诠释了从“珠江三角洲”到“粤港澳大湾区”的主题。
1
回顾：“珠江三角洲”城水关系发展
珠三角因水而兴，而实际上也是水灾害最严重的地区之一。在2050年十大年度洪水成本最高的城市中，广州高居榜首。“珠江三角洲”在建设用地扩展的过程中，水面率也在逐年下降。“珠江三角洲”的城水关系包括三角洲与海、城与江、城与湖、城与涌的关系。以往的许多规划改变了城水关系，却可能并没有考虑城水关系变化对生态环境造成的影响。
珠三角城水关系演化
2
思考：“城水耦合” 规划设计方法
水环境的属性与空间直接相关。建立城水耦合的关系，首先要明确建成环境和水环境的空间耦合。初步的方法包括两方面：一方面是对水规划的空间影响评估，包括水资源、水安全、水环境、水气候规划；另一方面是空间规划的水技术评估。同时，建立一个在所有规划分析里面都要增加涉水环境专题的技术规程。王教授提到，“城水耦合”规划设计方法已在连续两年的本科毕业设计中进行了教学实践，取得了一定的成效。
3
前瞻：“粤港澳大湾区”高质量发展
“粤港澳大湾区”与“大珠三角地区”有着相同的经济地理区域，与“珠江三角洲”有着相同的自然地理空间。相比“珠江三角洲”，“粤港澳大湾区的概念”更加强调区域整体性、一体性和国家性，更能从宏观视野凸显其在国家和全球经济链中的功能和地位。“粤文化”则是其中天然的粘合剂。多中心国际联系是粤港澳大湾区最显著的特点，制度势能是粤港澳大湾区独一无二的优势。
广东省成功建设了绿道和南粤古驿道，现在发起的是万里碧道。据《广东万里碧道总体规划（2020-2035年）（征求意见稿）》，万里碧道的5+1目标包括水资源保障、水安全提升，水环境改善、水生态保护与修复、水景观与游憩系统构建和共建生态活力滨水经济带，这个决策对城水耦合的目标响应得比较充分。粤港澳大湾区主要建设都市型碧道，重点推进治水、治城、治产相结合。
珠三角碧道空间特色格局图
资料来源：广东万里碧道总体规划（2020-2035年）（征求意见稿）
袁奇峰：粤港澳大湾区中的广佛全域同城
中国城市规划学会常务理事
华南理工大学建筑学院教授
袁奇峰老师将粤港澳大湾区总结为三句话：港澳所需、湾区所向、各地所能。珠江三角洲以外援性经济作为主要的话题，穗港走廊是一条重要走廊。
袁教授认为，现在看到的趋势中，最有意思的是粤港澳大湾区跨江通道的极剧增加，湾区格局发生巨大变化。应对这个变化，广州准备重新启动广州新城，现在叫做莲花湾。珠三角将会出现两大都市区，其中就包括广佛都市区。
袁教授指出，同城化包括三部曲：
1、基础设施互联互通；
2、生产要素自由流通；
3、同城生活。
2008年后，广佛轨道交通的连接锚住了生活圈。广佛同城化从市场自发、政府对接到全域同城，现在实际上仍处于2.0版本。广佛两市有197公里边界接壤，边界地区将成为引领下一个十年的同城先发地区，开启广佛港澳合作新模式，从同城对接走向广佛融合，“整合存量，形成增量”，探索“制度共建、要素共享”。
从历史上回顾广佛两个城市，“广东省城”包括了南海县城和番禺县城，广佛两市同根同源。1918年10月广州市政公所设立，并展开了大规模的市政建设。1921年广州成为中国第一个设市城市。多年来广佛两市形成了各自发展的城市战略。粤港澳大湾区要求“极点带动”，唯独广佛没有共同合作平台。
由此，袁教授提出了广佛融合发展，边界“1+4”融合发展试验区等概念，并在最近提出了“三龙湾+白鹅潭+千灯湖”三位一体、抱团发展的“台风眼”式方案，以生态再造、交通再造、空间再造，建设一个广佛新城。
广佛全域同城化的“台风眼”式方案
结 语
在论坛最后，华南理工大学建筑学院的刘玉亭教授做了点评；孙一民院长做闭幕总结。
刘玉亭教授指出，今天的报告横跨多个尺度，空间治理的尺度与维度是值得思考的问题。刘教授认为，治理是包括政府、市场、社会等多元主体在内的，不是支配，而是以调和为基础，通过持续的相互沟通、相互协调、相互作用的过程，去实现未来确定和不确定的单一或者多元的目标。
孙一民院长指出，大湾区的治理问题应关注建设的科学性问题，其中包括工程技术的问题。孙院长希望华南理工大学建筑学院的学生们能综合多视角探讨规划与工程技术问题的协调，使粤港澳大湾区的建设能达到一个新的水平。
会场合影
供稿单位：华南理工大学建筑学院
（报告内容由主办方撰写，未经主讲嘉宾审阅）
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