学术季 | 聚焦双循环体系下的城市转型与治理，响应新时期城乡治理的新要求
导读
9月19日，2020中国城市规划学术季“论道规划”和“科创分享会”两大板块中的重要活动“双循环体系下的城市转型与治理”和“城乡治理实践优秀成果交流会”在线上成功举办。活动由中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会主办、南京大学建筑与城市规划学院承办。
本文字数：6631字
阅读时间：20分钟
Part.01
19日 AM
学术峰会·论道规划
面对当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境，习近平总书记在2020年两会期间提出，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力，带动世界经济复苏。这是自1990年代末以来，我国经济社会发展战略首次重大调整，势必深刻影响我国区域城乡的发展。为响应习近平总书记提出的“双循环”新发展格局，2020年9月19日上午，由中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会（以下简称“城乡治理与政策研究学术委员会”）主办、南京大学建筑与城市规划学院承办的“双循环体系下的城市转型与治理”会议成功在线上举办。
本次会议邀请了同济大学、东南大学、中国科学院南京地理与湖泊研究所、南京大学、武汉大学和华南理工大学等单位的知名学者代表“共聚一堂”，聚焦“双循环体系下的区域一体化治理”、“双循环体系下的城市发展模式转型”、“双循环体系下的城市社区治理创新”三个主要议题，深入交流探讨新发展背景下城市区域转型与治理的新方向，为应对当前城市面临的转型与治理挑战探索可行的突破路径。会议受到广泛关注，线上会议室及直播平台总人数超过700人。
参会代表在线合照
开幕与致辞
主持人：罗小龙
城乡治理与政策研究学术委员会秘书长
南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授
本次会议由城乡治理与政策研究学术委员会秘书长罗小龙主持。会议首先由城乡治理与政策研究学术委员会主任委员张京祥致辞，他对各位专家、朋友参加会议表示热烈欢迎，并阐释了本次会议的主题。他指出国土空间规划是一项重要的公共政策，国际国内发展环境的变化必然会带来城乡区域发展逻辑的变化，最终将改变传统习以为常的规划思维、方式与方法，因此我们需在新的背景下进行前瞻的思考和快速的应变。
主旨报告
01
“双循环”与“一带一路”背景下的省域产业国土空间新体系构建思考
演讲人：王兴平
城乡治理与政策研究学术委员会委员，东南大学建筑学院教授，东南大学城乡规划与经济社会发展研究中心主任
王兴平对新的时代背景进行了解读，梳理了“双循环”新发展格局的提出历程，认为这种从“0”到“1”的变化是我国自我强化的必由之路，新冠疫情只是加快了双循环转变的来临。改革开放之初为双循环1.0阶段，产业链内聚，供应链外联；加入WTO和金融危机以后为双循环2.0阶段，产业链外延，供应链外延；新冠疫情以来，进入双循环3.0阶段，产业链内外兼顾，供应链内外平衡。
王兴平分享了对于新时代背景下的规划技术框架变化的思考，认为新时代背景下的省域产业国土空间规划应以“链+群”为抓手，顺势而为、应时而上，构建承载双循环、对接“一带一路”倡议的产业联动发展和空间协同布局的新体系，促进产业跨境高质量联动发展和空间协同布局，构建各省—全国—全球协同联动的产业空间体系。
最后，王兴平结合他在山东、江苏两省所做的国土空间规划实践探索，详细介绍了两省在面向新发展环境的区域性产业空间布局体系构建方面的思考。
02
双循环体系下土地要素市场化改革对城乡发展的影响
演讲人：耿慧志
城乡治理与政策研究学术委员会委员，同济大学建筑与城市规划学院教授、城市规划系副主任
耿慧志首先对土地要素市场化改革在双循环发展战略中的重要意义作了阐述，他认为土地要素市场化改革可以：
①促进城乡融合发展和乡村振兴，扩大农村需求市场；
②完善区域协调发展，形成优势互补经济格局；
③引导产业高效转型发展，提升产业供给能力；
④提高市场运行效率，畅通市场体系和供求循环。
随后，耿慧志回顾了城市土地要素市场化改革的历程，并系统地总结了我国土地要素市场化改革所具有的四大主要特征和趋向，即城市土地由“无偿划拨”转向“有偿使用”，由“政府定价”转向“市场议价”；农村土地所有权结构不断完善，集体建设用地市场逐步开放；建设用地市场由“城乡二元”转向“城乡统一”；土地要素市场由“各自为政”转向“全域平衡”。
最后，耿慧志从集体经营性建设用地入市、产业用地市场化配置改革、国有企业存量用地盘活利用、宅基地制度改革、土地指标跨区域交易与增减挂钩五个方面，阐述了土地要素市场化改革对城乡发展可能带来的影响。
03
长三角一体化发展与合作治理
演讲人：陈雯
城乡治理与政策研究学术委员会委员，中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、区域人文经济地理研究室主任
陈雯首先阐释了区域一体化的内涵，她认为区域一体化是指在打破行政界限约束、促进要素有序流动的基础上，促进分散的各个地区分工协作、有机配置，从而形成整体合力的过程。
在回顾地理学和经济学有关区域合作的有关理论基础上，陈雯阐述了长三角区域一体化的五大发展理念，即创新共推、协调共建、开放共进、生态共保、民生共享，并指出这五大理念都共同体现了“合作”这一概念。随后，陈雯介绍了目前长三角合作治理的三种类型，分别为专题合作、跨园区合作以及跨界合作，并结合案例重点分析了专题合作和跨界合作两种类型。
通过分析苏浙跨界水污染协同治理以及长三角内部道路网络建设这两个专题合作成功的例子，陈雯指出这种合作的达成实际上是各方利益博弈最终实现成本共担-利益共享的过程。
最后，陈雯详细讲述了青嘉吴长三角一体化示范区的协调机制，对执行委员会这一机构在区域协调中所起的作用给予了肯定，并呼吁各位专家学者共同关注和进一步探讨执行委员会的权力架构，集结更多的智慧设计出一套更合理的体制机制来应对区域合作问题。
04
面向城市创新需求的空间供给与治理创新
演讲人：张京祥
学会常务理事、城乡治理与政策研究学术委员会主任委员，南京大学建筑与城市规划学院教授
张京祥开篇指出，进入后疫情时代，全球产业链收缩，面对“逆”全球化风险，创新的重要性将更加凸显，他认为创新企业的崛起将催生新的区位选择逻辑与空间利用方式，并引发存量产业空间的低效闲置与再利用过程。
具体来看，创新经济发展对于城市空间变革的主要需求包括两个方面：
①创新网络的开放需求，即全球创新网络的链接和地方创新网络的加密两者并存；
②创新人才的人本需求，即创新人才的流动不再受制于由企业（就业）分布所决定的单向逻辑，呈现越来越显著的生活指向性。
这使得城市创新空间正在不断崛起，“从硅谷回归硅巷”，创新活动逐渐回归城市内部的创新空间。
张京祥进而提出，空间供给与治理创新是推动城市创新发展的重要手段，面对经济形态与空间的全新逻辑关系，能否促成空间供给与治理创新型经济“相向而行”将成为城市创新竞争力的关键。
最后，张京祥提出面向城市创新需求的空间供给与治理创新策略体系，包括适应创新不确定性的控规管理体系、促进功能混合的用地管控方式、吸引创新项目的土地供给方式、促进持续创新的存量盘活方式、促进创新交往的空间营建方式。
05
新冠肺炎疫情下的城市与社区治理
演讲人：李志刚
学会理事、城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长，武汉大学城市设计学院院长、教授
基于疫情期间身处武汉的亲身经历，并结合疫情期间出台政策文件和网络数据信息的梳理，李志刚总结出疫情背景下武汉市城市治理面临的主要问题，包括确诊标准和公共交通对患者就医流动性的引导滞后问题、医疗资源供给与需求的供需错位问题、社区居民流动性管控缺位的基层薄弱问题、舆情信息流动阻滞的讯息落后问题以及无症状患者加剧管控复杂性的防不胜防困境。
最后针对疫情下暴露的城市治理问题，李志刚系统地提出了五大应对策略：
①加强精准施策，充分利用现有信息技术手段，采取“云服务+大数据+网格化”方式构建数字化社区防空平台实现精准施策；
②明确多元共治的治理格局，通过构建多元协作的网络框架、监督机制、问责机制，培育基层自治能力，保障多元共治有效运行；
③以社区为阵地，提升群众防控知识水平，实现保护性流动管控，提升疫情防控水平；
④借助大数据技术，推动多主体数据共享、提供及时的管理服务进而提升城市的精准治理能力；
⑤针对性地健全完善疫情防控长效机制，强化社区人口流动性管控，实现城市防控常态化。
最后，李志刚总结道，未来城市需要根据新形势、新要求，不断提高应对重大公共卫生事件的能力，强化应急治理能力，实现城市转型与重构，才能保障人民生命健康和美好生活。
06
社区治理的逻辑与困境
演讲人：刘玉亭
城乡治理与政策研究学术委员会委员，华南理工大学城市规划系副主任、教授
刘玉亭首先指出新时期我国社会治理格局迎来以共建、共治、共享拓展社会发展的新局面，进而他认为社区治理作为治理体系的基础，不仅是治理理论的重要议题，也是构建“共建共治共享”社会治理格局的重要抓手。
在“国家-社会”二元分析理论背景下，西方国家形成了以“市民社会”及“自下而上”式为主的社区治理模式，而我国的社区建设体制则经历了从“单位制”、“街居制”到“社区制”的演变，形成了具有中国特色的“上下结合”式的社区治理模式。在以上理论分析基础上，刘玉亭结合具体的案例解析，揭示了现阶段我国社区治理面临的问题与挑战，包括城市旧城改造中社会冲突与价值矛盾问题、规划师引导下社区协作与空间治理的挑战、乡村治理问题等。
针对这些挑战和问题，他提出了社区治理的出路和方向：
①要遵循社区治理本性、激发社区的邻里本质回归，重塑新熟人社会；
②要建设社区治理的“制度门槛”和权责清晰的传达、参与机制，界定行政管理与社区自治的边界；
③要构建多元利益主体有效沟通、对话的平台与多重路径选择，推动社区“自主认知-自主改良-自主创新”的更新效应。
最后，刘玉亭认为实现“社区回归邻里本质，治理回归主体本位”应当是社区治理的根本目标和全社会的集体意识。
Part.02
19日 PM
科创分享汇
党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化作为深化改革总目标以来，城乡空间规划被赋予了承担和落实新时期治国理政的新使命，这深彻地推动着中国城乡规划从传统的工程设计工作向城乡公共政策属性的转型。规划工作越来越需要同城乡治理活动紧密结合起来，评价城乡规划实践质量的标准已经从技术理性转向为治理理性。为响应国家战略发展新目标和城乡治理新要求，9月19日下午，由中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会主办、南京大学建筑与城市规划学院承办的“城乡治理实践优秀成果交流会”会议成功在线上举办。
本次会议邀请了深圳市城市规划设计研究院有限公司、江苏省城镇与乡村规划设计院、杭州市规划编制中心、南京市城市规划编制研究中心和南京大学等单位的5位专家代表，从区域合作区治理、未来城市实践区规划治理、城乡公共服务配套规划标准和政策制定等角度深入交流规划实践工作如何积极有效响应新时期城乡治理的新要求,会议取得了丰硕成果。
参会代表在线合照
会议报告
主持人：于涛
南京大学城市与区域规划系主任、副教授，城乡治理与政策研究学术委员会副秘书长
01
区域治理的广东试验
——《深圳市深汕特别合作区总体规划纲要（2019-2035）》
演讲人：盛鸣
城乡治理与政策研究学术委员会委员，深圳市城市规划设计研究院有限公司副总规划师、教授级高级工程师
盛鸣指出，在区域协调发展大背景下，探索区域治理与规划应对具有时代意义，并围绕“价值”、“探索”“成效”三个方面展开关于深汕特别合作区总体规划的学术报告。
盛鸣首先简要介绍了深汕特别合作区的规划背景，他认为作为粤港澳大湾区的重要战略节点，深汕特别合作区承担着引领区域解决不平衡发展的引擎作用，肩负着探索区域合作治理创新的责任。历经十年蜕变，通过挖掘地区生态与文化价值，实现从“双转移”产业园到深圳第“10+1”区的飞跃。在此基础上，盛鸣解答了如何从空间与规划视角响应区域治理要求与探索，并总结新时期区域合作与新区建设的全新试点、深圳模式2.0的探索经验。
最后，盛鸣介绍了规划工作在统筹市、区重大设施共建共享过程中所发挥的重要技术协调作用，指出该项工作成果已成为市、区两级政府推动深汕发展的共识与纲领性文件及省级政府统筹协调重大事项的依据。
02
乡村田园型旅游度假区总体规划编制探讨与实践——以无锡阳山生态休闲旅游度假区总体规划为例
演讲人：赵毅
城乡治理与政策研究学术委员会委员，江苏省城镇与乡村规划设计院副院长、研究员级高级城市规划师
赵毅认为乡村田园型旅游度假区是一类在城镇集中建设区外，依托具有地域特色的农产品和绿色生态的乡土环境，以特色化、高品质休闲度假功能为主体，兼具休闲观光、农事体验、民俗传承、康体运动等功能于一体的特色旅游度假区。
乡村田园型旅游度假区具有地处高密度城市群腹地、生态上兼具山水林田湖草、产业上以农旅融合为主题特色、城乡人口流动频繁等特征。因此，赵毅指出乡村田园型旅游度假区规划时，要牢记产业是动力、空间是载体、人本是初心、实施是手段，要保护培育自身特色生态资源，守好生态红线，构筑绿色生态、魅力彰显的生命共同体。
最后，赵毅以无锡阳山乡村旅游度假区为例，从产业、空间、人本和实施四个维度阐释了乡村旅游度假区建设及发展的具体措施。
03
杭州市“未来城市实践区”的战略行动与治理策略探索
演讲人：张楠楠
城乡治理与政策研究学术委员会委员，杭州市规划编制中心部长、高级城市规划师
张楠楠从未来城市的马斯诺演替模型出发认为好的未来城市应该能够超越现在、适应未来、迭代更新、永续魅力。
张楠楠的报告以面向未来的杭州4.0地区三江汇地区为例，以微观人的视角为出发点，从创新、生态、文化、善治和智慧五大方面描绘了未来城市的图景，即三江汇未来要打造成为绿色未来实践地、人文未来实践地、创新未来实践地、智慧未来实践地、善治未来实践地。
在未来城市的建设落地保障策略方面，张楠楠提出了从总体布局、单元形态和功能引导三大战略路径和面向未来的行动与治理政策框架，并认为未来的城市场景要让城市空间富有“弹性”，让城市发展更加“自然”。
04
双循环体系下的乡村公共设施配套模式创新
——《南京市乡村地区公共设施配套规划标准》实践探索
演讲人：官卫华
城乡治理与政策研究学术委员会委员，南京市城市规划编制研究中心副主任、研究员级高级城市规划师
官卫华介绍了《南京市乡村地区公共设施配套规划标准》（下称《标准》）的实践探索过程，展示了南京乡村公共设施配置的新模式。《标准》提出要全面服务乡村振兴战略实施、积极推动城镇化高质量发展并发挥南京大都市区示范作用，因此《标准》的原则是统筹城乡发展、兼顾公平与效益、集约复合利用空间、优化设施布局模式以及基础保障与品质提升并重。《标准》将乡村地区公共设施配套体系优化为“新市镇——乡村社区”两级配置，将行政体系、村庄分类体系和公共设施配套体系相结合，从而构建与政府公共财政投入方式相匹配的乡村公共设施配套体系。
最后，官卫华从配建标准、管控手段、空间布局等方面如何实现刚弹结合保障设施空间落地，及形成各级公共活动中心布局模式的策略。
05
国土空间规划背景下的学前教育布局规划标准探索与编制
——以《江苏省学前教育设施布局规划指南》为例
演讲人：罗小龙
城乡治理与政策研究学术委员会秘书长，南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授
罗小龙以江苏省为例，详细分析了目前国内的学前教育设施建设上存在一系列的严峻挑战：
①供需矛盾大，突出表现为超班额现象严重、超规模情况普遍和无证园幼儿就学数量多上；
②地区差异大，主要表现在部分地区存在衰退乡村情况，青壮年流失严重，人口老龄化现象明显，幼儿选择中心镇或县城入园的趋势明显；
③城乡布局不合理，即中心城市幼儿园过度集中于老城，乡村幼儿园过剩与短缺并存，新城幼儿园布点匮乏等。
在此基础上，罗小龙分析了学前教育设施布局乱象的原因，包括城镇化的空间不平衡效应，人口生育高峰与二胎政策叠加效应，以及学前教育设施自身规划、建设、标准和管理等方面存在的历史性缺陷等方面。因此，他在《江苏省学前教育设施布局规划指南》中提出要从学前教育用地、规模预测、选址与规划布局以及规划体系与落实等方面完善江苏省的学前教育设施。
会议点评与总结
华东政法大学姚尚建教授和厦门大学文超祥教授对会议成果分别进行了点评和总结。
点评人：姚尚建
华东政法大学政治学与公共管理学院教授
姚尚建教授从政治学及公共管理学角度对于深汕合作区的规划与政策实践作了合规性评价，并对如何进一步完善《江苏省学前教育设施布局规划指南》的法律效力等给出了有关评论和建议。此外，文教授对杭州市“未来城市实践区”规划探索和实践表达了很高的期待。
点评人：文超祥
城乡治理与政策研究学术委员会副主任委员，厦门大学建筑与工程学院副院长、教授
文超祥教授对于5位专家的报告都作了充分的肯定，他认为深汕合作是未来规划应该关注的重要案例，未来区域合作会越来越重要。而乡村田园型度假区是未来生活的一种模式，以某种物产为重要特征的区域在做规划时除了要保证种植面积不缩水外，也要重视开发建设对物产品质的破坏。对于完善乡村地区的公共服务设施配置，他认为第一要解决教育问题，第二要解决医疗问题，并针对公共设施配套提出了两点思考：一是未来要对公共设施布局之后的服务人口数量和结构，进行定期评估和调整以有效利用公共资源；二是要研究除一些必须由政府完全投资的公共设施外，其它设施的费用比例测算问题，即承担者要承担多少比例？这些都是面向现实问题和面向未来的重要规划探索。
供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会
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