深度解读北京国土空间规划体系构建，创新探索“一张蓝图干到底”北京实践 | 学术季
导读
9月26日下午，2020中国城市规划学术季重要活动之一“高起点，善思辨，深耕细作话实施——实现规划一张蓝图的首都探索”学术会议在北京市规划展览馆召开。本次会议由北京城市规划学会主办，北京市城市规划设计研究院承办，北京市规划展览馆协办，并同步进行了线上直播。
本文字数：5898字
阅读时间：18分钟
会议现场
近几年来，为贯彻落实《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，将一张蓝图干到底，北京进行了大量的规划探索工作。其中《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年-2035年）》与《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》已编制完成并先后获得党中央国务院批复。北京在构建国土空间规划体系，推进规划实施方面也开展了多项实践创新工作。
为了分享相关规划成果，深入探讨规划实施方法、路径等问题，本次学术会议不仅邀请了相关项目团队的核心成员结合核心区控规的编制、副中心控规的实践、以及丽泽金融商务区规划综合实施方案的探索做了精彩的主题报告，分享了北京在“一张蓝图干到底”实践中的创新性方法和内容，而且邀请了北京、上海、深圳的八位规划领域重磅专家和领导，共同以北京“控规”为基础，进一步探讨我国详细规划编制及实施管理经验，在国土空间规划体系下的发展趋势和工作重点，以及面向规划实施的详细规划在哪些方面尚需改革与创新等问题。
01
开场致辞
邱 跃
北京城市规划学会理事长
邱跃理事长首先欢迎规划界的各位同行们参加此次论坛，他表示：继2017年《北京城市总体规划（2016年-2035年）》与2019年1月《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016年-2035年)》相继获得党中央、国务院批复后，2020年8月首都功能核心区的控规又获得批复，这充分体现了党中央、国务院对首都规划以及对整个规划界的关心和关怀。现在正处于规划管理的体制机制改革关键时期，借此次论坛，大家互相交流、互相学习，推动整个规划事业前行。
石晓冬
北京市城市规划设计研究院党委书记、院长，北京市规划展览馆馆长
石晓冬院长首先代表北京市城市规划设计研究院以及北京市规划展览馆对大家参加此次学术活动表示由衷的欢迎和感谢。他表示：今天是中国城市规划学会学术季的最后一天，在这样一个特别重要的日子，正值北京金秋时节，我们结合北京规划的一些实践，邀请现场及网络在线参与的专家们一起研究规划热点话题，同时从规划实施的角度去探讨怎样让一张蓝图能够绘到底。
02
主题报告
报告一：首都功能核心区控规编制方法变革实践
廖正昕
北京市城市规划设计研究院核心区所所长
报告首先回顾了新版北京城市总体规划提出的“首都功能核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的窗口地区”这一定位，强调了整体编制核心区控规在首都规划建设史上是第一次，是落实新版北京城市总体规划的重要内容，意义重大，影响深远。
报告总结了首都功能核心区“意义大、定位高、历史厚、实施重”这四大特点，阐述了现阶段核心区控规面对的时代任务主要是政务保障、老城保护、民生改善的有机统一。面对这一任务，首先在规划理念上要正确认识“都”与“城”的关系，其次是方法上要妥善处理保护与利用的关系，最后是政策上要探索减量与提质的关系。
报告还分享了规划编制五个着力进行创新探索的方面：
一是坚持顶层设计和问计于民相结合。成立市级编制专班，设立街道微展厅，总结提炼规划实施要点，充分吸纳社会期盼、群众智慧、基层经验、专家意见；
二是加强可感知的精细分析，夯实规划编制基础，深入探究数据和问题背后的“真相”；
三是推动政务功能保障与城市功能完善有机融合，老城整体保护与有机更新相互促进；
四是以街区保护更新进行分级分类引导。划定四类街区、三类地块，开展建筑一楼一策评估，建立菜单式街区保护更新规划指导模式，加强用地功能复合性、时空弹性；
五是构建强有力的规划实施保障体系。形成面向实施的成果体系，由首规委组织实施，制定并执行三年行动计划，开展定期体检评估，建立完善督察机制，调整完善政策机制。
报告二：匠心织宏愿——北京城市副中心规划实践探索
邢宗海
北京市城市规划设计研究院副中心所副所长
报告强调作为三个示范区的北京城市副中心，应始终把改革创新放在首位，包括创新行政体制机制、规划编制、建设模式和管理模式等几个方面。
在行政体制机制方面，市委市政府整合分散的行政资源，和相关委办局率先迁入城市副中心，发挥了示范表率作用。同时，为实现“副中心的事副中心办”，成立了副中心党工委管委会，牵头抓总，各方有力配合，体现了赋能、集中、扁平、统筹的特点。
在规划编制方面，副中心从控规编制之初就坚持开门编规划，汇聚顶尖力量，并充分注重实施。为落实副中心控规，从项目实施方面，坚持“指导意见、实施工作方案、实施项目库”三层次扎实推进北京城市副中心建设，以解决“目标的整体性和实施的分散性”这一核心问题。副中心学习总规工作经验，制定了100项实施重点任务清单，之后又分解为区级层面的278项任务。每项任务落实责任主体，考核指标和实施年限。对各项工作的落实起到了重要的作用。之后形成实施重点项目工程，也是一以贯之。
在建设模式方面，强调深度土地一级开发，在重点地区和重点项目上，坚持规划设计统筹和引领作用，并延伸到工程建设领域，为地上地下一体化开发创造条件。同时北投集团作为副中心的“投资、融资、开发、建设、经营”平台，正在践行和完善建设新模式。
在政策机制和管理模式方面，副中心也在积极探索，将陆续出台相关政策机制，为规划实施保驾护航。
报告三：从蓝图到路线图——北京丽泽金融商务区规划综合实施方案的探索与思考
徐碧颖
北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师
报告阐述了“坚持一张蓝图干到底”是规划实施的核心目标。如何保障“目标不走偏、路径最优化、建设有效率”是构建国土空间规划编制、实施、监督、保障闭环管理体系的重要议题。北京创新提出了规划综合实施方案的详细规划新类别，为规划蓝图制定好实施路线图。
报告认为规划综合实施方案是“详细规划的重要类型、上位规划的统筹落实、共议共建的协商平台、规划实施的行动指南”，它的目标确定性推动了管理的标准化和制度化，它的类型多样化催生了内容的模块化和定制化。
报告还以北京丽泽金融商务区的规划综合实施方案为例，系统介绍了该项工作在全域空间管控和全生命周期管理上的实践探索，并深入探讨了规划综合实施方案作为技术统筹与协商平台所发挥的重要作用，切实保障地区有序实施，推动城市建设由项目引领向规划引领转型。
03
学术对话
邱 跃
北京城市规划学会理事长
首先，我们需要温故而知新。一是要清楚当前的基本情况，1984年改革开放以后整个城市建设发展特别迅猛，从城市规划到城乡规划，这套体系在30年的实践中不断完善，也发生了很多问题，所以要进行改革。二是对控规的由来、演变和在我国城市建设中的作用要有正确的认识。现在看来控规深入人心，但像以前那种大规模建设的方式不可行了，在这种情况下控规该怎么做，正如今天的主题，要高起点、善思辨、深耕细作。
其次，控规在当前的背景下不仅有必要全域空间及全要素管理，还必须是全过程管理，但深度要把握好，不是越深越好，要把要素提出来掌控全局，再往下是约定商定的事，而不是法定的事。
第三，十九届三中全会、四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，结合我们搞规划的哪个是政策？哪个是策略？我觉得控规像政策，实施方案像策略。哪个是管？哪个是治？我觉得控规是管理，实施方案是治理。总之我们需要讨论清楚先实践，北京应该有所担当，勇于创新，做全国的表率。
司马晓
中国城市规划学会常务理事，深圳市城市规划设计研究院有限公司院长
经过30多年，控规已形成比较成熟的技术体系，也已和规划委员会、城市规划的公众参与这些制度建立了充分的关联。现行的控规能够将宏观管理的要求很好地转化为核心的建设指标。近年的控规也一直在适应政府提出的放管服的要求，在不断地适应市场经济改革，适应不同时期城市发展的要求以及服务于规划自身的创新。根据今天的议题，有以下几点体会：
一是对于不同城市控规要进一步处理好技术性和法规性的关系。一、二线城市已经在尝试条文化、制度化色彩比较浓的控规和详细规划的制度，弱化了比较机械的编制技术要求；三、四线城市和一些县级市还应将一些刚性内容作为编制的核心。
二是一张蓝图在兼顾刚性和弹性的同时，对于部分城市中的局部地区要坚持探索留有弹性的管理策略。
三是在国土空间规划体系建构的时代，详细规划还是有向全域，或者至少向城市开发边界以外地区拓展、覆盖的需求，对它的进一步探索也是规划主动适应生态文明建设目标的一个自我要求。而对于城镇开发边界以内土地开发建设活动的规范，我们还是要继承过往控规编制和实施的一些好做法，为城市高质量发展提供更可靠的技术和制度保障。
熊 健
上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长
第一，全国各地可以结合国土空间规划体系的设计，明确详细规划的具体任务，也就是规划编制的内容深度和广度的一些方式。上海的国土空间规划体系的设计，从两级政府、三级管理的管理体制特点出发，根据上海的空间体系，从体系衔接的角度设置了单元规划的层级，介于总体规划和详细规划之间。基于单元规划对于公共空间、公共设施的有力保障，详细规划不再要求整单元编制，而是根据实际的需要，编制方式可以更加灵活，但是编制的内容和深度和要求更深，也是为了更加突出开发建设的需求。
第二，国土空间规划背景下，应该是全域和全要素的，但是分类可以差异化。上海根据城镇空间、生态空间、农业空间不同关系，把三个类型规划同时纳入详细规划中，包括控规、郊野单元村庄规划和专项规划，希望实现空间的全覆盖，并作为建设阶段实施规划审批管理的法定依据。
第三，详细规划要进一步强化城市设计以及跨专业、多专业的重要专项的研究，尤其是城市设计方面应该始终贯穿在编制、管理的全过程。
第四，伴随式的规划应该成为规划工作的一个新常态。
石 楠
中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长
第一，我们正处于一个百年未有之大变局，国家也有很多的政策调整，我们现在面临的环境在变，规划工作无论是作为一种政府的职能还是作为一种技术的探索、一种技术服务的成品，一定要满足特定时期经济社会发展和人民群众需求，设计好它的制度、技术产品和技术服务。随着行政管理体制的改革，我们面对的服务主体更加多元化，但最核心的还是规划，而规划最核心的东西是方方面面的统筹和协调，这个没有变。变化的是我们的指导思想、理念，对我们提出很多新的知识要求、技能要求。所以我认为规划的地位是提升了，规划的作用是增强了，规划的指导思想是有很大的变化了，但是规划本身作为一个学科或者作为核心的知识体系并没有太大的变化，或者还处于积累、发展过程当中。
第二，就规划的目标而言，过去是“三分规划，七分实施”，但是现在来看规划实施仍然只是一个环节，更大的环节是以城市治理作为核心要素的整个国家的治理。从城市管理、城市治理角度还需要很多进一步深化、细化的内容，尤其是如何在法律层面、在整个社会治理层面满足不同的特定群体的需求。
第三，作为从事专业研究、专业服务的团队，一方面需要把服务甲方做好，另外一方面可以做一些建构性的工作，把经验进行更好地梳理和总结，把实践上升到一定的理论的高度。比如在生态文明指导下，国家治理现代化的思路下，探索建立一套规划话语体系的评判指标。
朱子瑜
中国城市规划设计研究院总规划师
第一，关于实施。
● 一是目标导向和问题导向都很重要，需兼而有之。
● 二是控规虽从管理上希望做到保障型，防底线，但不出问题和解决问题需要刚弹相济。
● 三是建设审批和设计引导应并重。
● 四是法规性和技术性应高度统一。
第二，关于控规
● 一是空间是不是要全部覆盖。从管理角度、治理角度来讲控规应该是全域覆盖的，只不过非建设地区指标体系与建设地区要有所区别。
● 二是要不要全要素管控。可以说全要素管控，但更重要的是要识别不同的问题、不同的阶段、不同地块、不同区域特色的要素。
● 三是编制深度问题。要分层编制、分区管控和分项指引。
● 四是控规还需要考虑多场景适应。
杨 浚
北京市规划和自然资源委员会副主任
第一个问题是如何在完整体系当中认识控规。
首先，我们分层编制控规，将控规分成了街区层面和综合实施方案。街区层面更多起到在空间维度自上而下的承接问题；综合实施方案更多的解决实施过程中自下而上的不确定性问题。分层编制还解决了规划要走得通的问题。
其次，分区分类，首都核心区的控规是治理型、绣花型的规划；副中心的控规是全域、精细化的，指导大规模新建和高标准建设；中心城区、多点地区、生态涵养区是按需滚动编制。
第三，与专项规划的关系。一方面在空间维度上，要和空间有关的各个规划多规合一；另一方面是在时间维度上，要探索空间规划和发展规划之间的协同和衔接。
第二个问题是减量控规怎么编。
总结各区实践探索有三招：
第一招是指标流量池，用流量管控再分配流量池，指标流量池也要放在时间维度里，用时间来换空间。
第二招是通过对在途项目的评估，挤水分。
第三招是建立场景思维，多场景来考虑不同可能性。
施卫良
中国城市规划学会副理事长，北京市规划和自然资源委员会副主任
从规划使用者或实施者的角度谈几点感想：
一是详细规划的编制和审批如何衔接，我认为最好审批时既批指标又批规则，刚性就是指标，弹性就是规则，规则可以作为下一步执行的条件。
二是面向城市更新管控的方法，需要关注两点，一个是公益性和经营性之间的混合，目前还是没有完全突破，一到市场引导方式上，经营性和公益性之间的矛盾就比较尴尬。应该从编控规和面向实施的角度，进行前瞻性的研究。另一个是建立面向更新和面向空间减量的管控方法，明确什么情况下可以奖励、可以支持，什么情况下就要给予约束、给予限制。
三是怎样更好和专项规划形成一个协同关系，使控规也是在多规合一的一张蓝图上实现，所有要发挥规划综合优势，在前期统筹好、衔接好。
四是面向实施要算经济账，规划师要培养这方面的能力，建立基本的经济概念和逻辑关系。
石晓冬
北京市城市规划设计研究院党委书记、院长，北京市规划展览馆馆长
现在的规划是不能承受之“重”，因为规划的内涵和外延都在不断丰富和拓展，各种要求都要通过控规反映出来。多规合一，国际的、国内的，我们要对标对表，还得贯通历史、现状和未来。过去的账要还，未来引领性的东西要实现，这里面还有历史的传承，还有对可持续发展的要求。规划还要有世界眼光、国际标准，要高点定位，有中国特色。既要有庙堂之高，也要有江湖之远。既要高起点、高要求，又要坚持一切从实际出发，深耕细作，了解好现状、了解好当前的需求，问题导向、面向实施，恰恰是我们工作纵深性的加强。总结各位专家的讨论，主要有几点：
一是指导实施的规划模式是多元的，同时又要分层分区，实践当中针对不同的情况分层来实施、分区来落实，还得刚弹相济，有唱黑脸的刚性，还得有引导发展、鼓励发展的一些政策机制。
二是要做到技术和规则兼备，目标和过程匹配，从落实高层目标，到全过程的陪伴的规划。
三是控制和治理的结合，原来全是控制，今天从控制已经走向了一个全方位的治理，需要我们从思想上、技术上、手段上予以配合。
四是空间和算账互动，除了经济账还有需求账、机会账、文化账，环境账，这些账要一块儿算好，才能实现新时期各种复杂要求下的多循环与构建性的需求。
04
会议总结
主持人：王 引
学会常务理事，北规院总规划师
最后主持人王引进行了总结，他指出：不论是增量规划、减量规划、存量规划、更新规划、新建规划、保护规划都是城乡规划，早已有之，内容很多、很庞杂，不应为名称所累，应化繁为简，以不变应万变。我们正在由技术控规转向规则控规，下一阶段仍然值得探索，应该继续深耕细作，不仅话实施，更要敢于去实施。
参会人员与嘉宾合影留念
供稿单位：北京市城市规划设计研究院
你可能还想看这些
学术季 | “市县国土空间总体规划”学术对话要点集锦
点击图片阅读全文
学术季 | 聚焦社区生活圈的韧性营造
点击图片阅读全文
学术季 | 总体规划学委会年会召开，聚焦“新形势，新挑战，新使命”
点击图片阅读全文
点击进入学术季专题